新公共服務(wù)理論下的地方行政立法中的公眾參與

嚴(yán)浩菱

(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

新公共服務(wù)理論下的地方行政立法中的公眾參與

嚴(yán)浩菱

(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

伴隨著我們構(gòu)建一個(gè)服務(wù)型政府的需求愈加急迫，學(xué)術(shù)界也開始越來越重視公眾的參與，特別的存在于地方的行政立法中，渴求制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的法律、法規(guī)，公眾的參與是必不可少的環(huán)節(jié)，同時(shí)高效的公眾參與可以積極的促使服務(wù)型政府、公民社會(huì)的構(gòu)建進(jìn)程。不過在現(xiàn)實(shí)操作過程中，我國地方行政立法的公眾參與存在著很多制度上、程序上的不完善。本文試圖深刻剖析在地方行政立法公眾參與中存在的問題，并從新公共服務(wù)理論的角度去正視問題，提出解決方案。

地方行政立法;公共參與;新公共服務(wù)理論

一、相關(guān)概念解析

(一)地方行政立法

地方行政立法:主要有三類:一類分成職權(quán)立法和授權(quán)立法;二類是中央行政立法和地方行政立法;三類是執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法和試驗(yàn)性立法。在這里筆者羅列了兩種對地方行政立法的解說:一種詮釋認(rèn)為“地方行政立法它是指依法領(lǐng)有行政立法權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市人民政府，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府，以及作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府在不與憲法、法律、行政法規(guī)相沖突的情況下，再以地方的實(shí)際情況，因地制宜地制訂法律準(zhǔn)繩的行為行動(dòng)。”①另一種解釋認(rèn)為“地方行政立法是指依法擁有行政立法權(quán)的特定的地方政府機(jī)關(guān)，在地方權(quán)限范圍內(nèi)制定或調(diào)整符合本行政區(qū)域的法律規(guī)范的行為，我國立法體系的健全完善也離不開地方行政立法的發(fā)展與進(jìn)步，其有效的保障了國家法律、行政法規(guī)的落地，它的因地制宜這一接地氣性，對地方治理的改善方面凸顯出十分重要的作用。”②

(二)公眾參與

公眾參與即公民依照相關(guān)法律、按照法定程序和準(zhǔn)則，有序、自愿的參加到公共決策的制定、頒布、執(zhí)行整個(gè)過程，并對公共生活產(chǎn)生影響的行為活動(dòng)。公眾參與立法指公眾按照法律規(guī)定、依照法定程序和規(guī)則在政府立法過程中以立法主體的身份參加政府的立法活動(dòng)，與政府一起討論、協(xié)商，提出意見和建議，最后實(shí)現(xiàn)法律、法規(guī)社會(huì)效益的最大化。

二、公民參與立法的合法性及理論基礎(chǔ)

(一)公民參與立法的合法性

1.《憲法》根本法方面:1982年，我國憲法第一次以根本法的形式明確的闡明和保障了我國公民直接參與立法的權(quán)利，③其中我國公民參與立法包含在了管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)之中，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了我國公眾對立法活動(dòng)的監(jiān)督。

2.《立法法》法律方面:《立法法》以法律的方式直接地確立了而且還保證了我國國民在立法上的參與的權(quán)利，④它達(dá)成了我國公民參與立法活動(dòng)的科學(xué)、有序，也使我國公眾參與立法從此有法可依，同時(shí)還明確的增添了我國公眾可以以多種形式參與到立法活動(dòng)，確保了形式上的多樣性。”

3.《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》行政法規(guī)方面;國務(wù)院制定并且頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》(第十二條、十九條、二十條、二十二條)、《規(guī)章制定程序條例》 (第十四條、十五條、二十一條、二十三條)⑤都在制定層面上對我國公民參與立法作出了規(guī)定。

新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論最早出現(xiàn)于羅伯特·B·登哈特等撰寫的《新公共服務(wù);服務(wù)，而不是掌舵》一書中。該理論囊括了如下7條理念:1.服務(wù)才是政府當(dāng)局的功能，而不是掌舵;2.致力于實(shí)現(xiàn)公共利益;3.重視人;4.思想上的戰(zhàn)略性，行動(dòng)上具的民主性;5.為公民服務(wù)，而不是為個(gè)人服務(wù);6.責(zé)任的多元化;7.公共價(jià)值觀高于企業(yè)家精神⑥。

三、公眾參與地方行政立法存在的問題

(一)我國公眾參與地方行政立法的制度建設(shè)還不完善

雖然當(dāng)前的根本法《憲法》、《立法法》等法律、法規(guī)都對我國公民參與地方行政立法做出了制度上的規(guī)定，使我公民具有了參與立法的合法性，從根本上保護(hù)了我國國民的基本的權(quán)益，也推進(jìn)了公民社會(huì)的建造和成長。但是這些原則、規(guī)定大都很寬泛、很空洞，理論與落實(shí)之間還有很大的距離，這就促使了有理有據(jù)，但不知如何貫徹和使用的尷尬局面。

(二)我國公眾參與地方行政立法的法律意識不強(qiáng)，參與效果不佳

今朝，我國國民普遍存在著一種“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)。對于社會(huì)公共事務(wù)，利益相關(guān)者眾多，有時(shí)候甚至不明確。在這樣的情況下，廣大群眾都會(huì)采取漠視心理，認(rèn)為此類事務(wù)不管自己的事，應(yīng)該由政府決策，全然不知這是自己的參與權(quán)利。“在2001年11月，昆明市人大常委會(huì)法工委就《昆明市道路交通管理?xiàng)l例》(草案修改稿)舉辦了本市初次的地方立法聽證會(huì)。相關(guān)部門負(fù)責(zé)人于半個(gè)月前就開始以報(bào)紙的形式向社會(huì)通報(bào)了這一消息，誠摯的邀請廣大市民報(bào)名前來旁聽。然而只有一位市民報(bào)名，最后還因?yàn)樘厥庠蛭茨艿綍?huì)。”

(三)公眾參與渠道不暢通

我國公民參與地方行政立法的方式主要有:座談會(huì)、聽證會(huì)和論證會(huì)這三種形式。看似選擇多樣，但實(shí)則卻是走過場，形式化嚴(yán)重。就拿聽證會(huì)來說吧:嚴(yán)格意義上講，聽證會(huì)是一個(gè)公開、透明、自由參與、有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蚝鸵?guī)則的這樣的一種制度。但現(xiàn)實(shí)卻存在著公民參與處處受限，被地方政府操控的局面。

四、新公共服務(wù)理論對完善我國地方行政立法公眾參與的啟示

(一)新公共服務(wù)對人性的正確認(rèn)識是完善我國地方行政立法公眾參與的第一步

新公共服務(wù)是對傳統(tǒng)行政管理、新公共管理理論的批判吸收，它強(qiáng)調(diào)人不是單純的“理性經(jīng)濟(jì)人”，只追求物質(zhì)上的滿足，其行為的動(dòng)因只是為了最大限度的滿足自身的欲望，還有社會(huì)、心理層面等精神上的動(dòng)因。新公共服務(wù)理論有著對人性的深刻認(rèn)識，重視要“以人為本”，這里的人正是公民，保障他們的公民權(quán)，為他們提供最優(yōu)化的公共服務(wù)和維護(hù)其公共利益。

(二)新公共服務(wù)理論的價(jià)值觀為我國地方行政立法公眾參與的價(jià)值取向指明了方向

首先，新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府官員的責(zé)任是多種多樣的，他們不是單純的關(guān)注市場，還應(yīng)該關(guān)注憲法、法律、社會(huì)價(jià)值觀、政治標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)規(guī)范以及公民利益。

其次，理論對公共價(jià)值的高度重視。傳統(tǒng)的公共行政，更傾向于公共目標(biāo)的高效完成，將公民看作顧客，忽視了積極的協(xié)商對話，忽視了公民對公共事務(wù)的參與。而登哈特提出的新公共服務(wù)理論，十分重視公民權(quán)的發(fā)揮。

(三)新公共服務(wù)理論對行政文化的塑造為完善我國地方行政立法公眾參與創(chuàng)造了良好的行政環(huán)境

該理論意在塑造一個(gè)協(xié)商對話，平等參與的行政環(huán)境。在這個(gè)環(huán)境中，地方官員與公民平等對話、協(xié)商，共商對策決策。利用好座談會(huì)這一參與形式，政府代表和民眾代表，坐下來面對面的交流，就某一問題展開討論，各抒己見，在一種暢所欲言、自由愉快的氛圍中交換想法和意見。然而傳統(tǒng)干部人事制度的影響依然存在，它導(dǎo)致了我國的人事管理權(quán)限高度集中，嚴(yán)重阻礙了人才的流動(dòng)，特別是專業(yè)技術(shù)人才，人治因素干擾過強(qiáng)，導(dǎo)致任人唯親、裙帶關(guān)系、地方主義等一系列弊端。帶來的惡劣影響是我國政府人員的集權(quán)封閉思想。而新公共服務(wù)理論創(chuàng)造了一個(gè)全新的行政環(huán)境，在這個(gè)環(huán)境下公職人員更多的會(huì)讓渡一部分權(quán)利，賦予公民，促進(jìn)公民參與到政治活動(dòng)中來，在公共事務(wù)的處理上，主體更加多元化，一項(xiàng)制度政策的頒布是與利益相關(guān)者協(xié)商的結(jié)果。

五、結(jié)語

本文首先解析了地方行政立法、公眾參與和公眾參與立法的概念，分別從其定義上弄清楚其為何意;其次從根本法憲法，法律立法法，行政法規(guī)行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例，規(guī)范性文件全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要等不同層面有理有據(jù)地證實(shí)了我國公民參與立法的合法性以及闡述了本文基于的理論基礎(chǔ):新公共服務(wù)理論;然后又指出了目前我國地方行政立法公眾參與存在的幾大問題:有制度上的，有意識上的，還有溝通渠道上的;最后從新公共服務(wù)理論對人性的全面認(rèn)識、倡導(dǎo)的價(jià)值觀、塑造的行政文化這三個(gè)角度給出了解決對策。本篇論文對問題的認(rèn)識的深刻度還有待進(jìn)步，這將成為今后學(xué)習(xí)的出發(fā)點(diǎn)和方向。

【注釋】

①姜曉萍.行政法學(xué)［M］.四川大學(xué)出版社.2009.p83

②張曉，岳盈盈.打通立法與民意之間最后一公里—關(guān)于破解地方立法公眾有序參與困局的實(shí)證研究.中國行政管理.2017－02－22

③憲法 (2014)第二條http://news.newsxc.com/folder696/2014－12－04/200429.html

④立法法 (2015)第五條 http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/wa1503196429.shtml

立法法 (2015)第五十八條 http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/wa1503196429.shtml

⑤http://www.law － lib.com/law/law_view.asp?id=16619，http://www.law －lib.com/law/law_view.asp?id=16618

⑥羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù);服務(wù)，而不是掌舵［M］.人民大學(xué)出版社.2004

［1］姜曉萍.行政法學(xué)［M］.四川大學(xué)出版社.2009.p83

［2］張曉，岳盈盈.打通立法與民意之間最后一公里—關(guān)于破解地方立法公眾有序參與困局的實(shí)證研究.中國行政管理.2017－02－22

［3］俞可平.賈西津主編《中國公民參與——案例與模式》.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008:代序1－2

［4］王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實(shí)踐.北京:中國法制出版社，2008:2

［5］王周戶.公眾參與的理論與實(shí)踐.北京:法律出版社，2011:345

［6］ 憲法，2014.第二條 http://news.newsxc.com/folder696/2014－12－04/200429.html

［7］ 憲法，2014.第二十七條 http://news.newsxc.com/folder696/2014－12－04/200429.html

［8］立法法，2015.第五條http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/wa1503196429.shtml

［9］立法法，2015.第五十八條http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/wa1503196429.shtml

［10］ http://www.law － lib.com/law/law_ view.asp?id=16619，http://www.law －lib.com/law/law_view.asp?id=16618

［11］ http://www.ahxc－ l－ tax.gov.cn/xuancheng/dsxx/ztlm/jgjzxfy/1420473601103090.htm

［12］ http://www. gov. cn/zwgk/2008 － 06/18/content_1020629.htm

［13］丁煌.西方行政學(xué)說史.武漢大學(xué)出版社 (第二版).2014

［14］羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù);服務(wù)，而不是掌舵［M］.人民大學(xué)出版社.2004

嚴(yán)浩菱 (1994－)，女，漢族，重慶人，研究生，四川大學(xué)，研究方向:行政管理。