杭州市控規(guī)全覆蓋探析

陳增浩 楊艾佳

(蘇州科技大學(xué) 江蘇 蘇州 215000)

杭州市控規(guī)全覆蓋探析

陳增浩 楊艾佳

(蘇州科技大學(xué) 江蘇 蘇州 215000)

杭州作為浙江省會城市，既是世界文化旅游都市，也是長江三角洲區(qū)域的中心城市和中國電子商務(wù)中心之一，擁有著豐富的文化歷史底蘊(yùn)和蓬勃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展和總規(guī)要求，杭州也較早完成了中心城區(qū)的控規(guī)全覆蓋。控規(guī)全覆蓋在全市范圍有助于增強(qiáng)城市發(fā)展的科學(xué)管理并且規(guī)范城市土地批租。隨著杭城的發(fā)展，雖然控規(guī)逐漸法制化，規(guī)劃審批也變得規(guī)范化，但還是出現(xiàn)了較多的控規(guī)調(diào)整。本文從杭州市控規(guī)全覆蓋的內(nèi)容和調(diào)整著眼分析杭州所面臨的問題，并以此為基礎(chǔ)，反思杭州當(dāng)前控規(guī)全覆蓋的編制調(diào)整，提升控規(guī)的實(shí)效性、動態(tài)性和時序性，從容應(yīng)對新常態(tài)下的控規(guī)全覆蓋工作發(fā)展。

杭州控規(guī);控規(guī)全覆蓋;編制;調(diào)整

我國在改革開放后實(shí)施土地有償使用制度后，借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和方法如“土地區(qū)劃”才一步步建立起控制性詳細(xì)規(guī)劃管理制度。值得注意的是08年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施確立了“先規(guī)劃后建設(shè)”的基本原則，進(jìn)一步提升了控規(guī)的法律地位，使得控規(guī)成為規(guī)劃管理的重要的法定依據(jù)。并明確控規(guī)是設(shè)定土地出讓條件的前提，對我國各大城市的控規(guī)全覆蓋具有直接促進(jìn)作用。當(dāng)然，隨著控規(guī)全覆蓋的編制與不斷變化調(diào)整的過程里，杭州市在也出臺了《杭州市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理規(guī)定》和其他一系列的規(guī)定。

一、杭州控規(guī)全覆蓋工作探析

(一)認(rèn)識控規(guī)全覆蓋

1.基本認(rèn)識

控規(guī)全覆蓋是城市土地開發(fā)建設(shè)活動的一種管理手段。國內(nèi)很多城市為了實(shí)現(xiàn)全面依法批租土地，先后編制了控規(guī)全覆蓋。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。正是由于可規(guī)范城市土地批租、引導(dǎo)土地開發(fā)建設(shè)和增強(qiáng)城市發(fā)展的科學(xué)管理，近年來這類做法在我國開展得很普遍。所以說對于當(dāng)?shù)卣诔鞘幸?guī)劃區(qū)范圍內(nèi)要想方便批租規(guī)劃用地，必須實(shí)現(xiàn)控規(guī)全覆蓋，不然土地使用將無據(jù)可依。

2.產(chǎn)生緣由

控規(guī)全覆蓋的產(chǎn)生不僅僅是國內(nèi)現(xiàn)行的規(guī)劃需求，更是針對國家政治，經(jīng)濟(jì)和社會等多方面原因?qū)е孪碌囊还筛镄轮L(fēng)。首先是大多數(shù)政府需要政績工程，滿足城市規(guī)劃建設(shè)用地的統(tǒng)一開發(fā)控制。其次是我國的規(guī)劃治理結(jié)構(gòu)與財政制度也有一定的矛盾，這也是導(dǎo)致控規(guī)全覆蓋的影響因素之一。更深層次看是缺乏理解科學(xué)發(fā)展和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)兩者之間的博弈所誘導(dǎo)。

(二)杭州市控規(guī)全覆蓋的工作

1.杭城控規(guī)全覆蓋的“三統(tǒng)”目標(biāo)

統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定，有序推進(jìn)控規(guī)全覆蓋和規(guī)范統(tǒng)一成果。加強(qiáng)建立管理協(xié)作機(jī)制，健全市政府統(tǒng)籌、多部門參與的工作機(jī)制，協(xié)調(diào)各部門規(guī)劃立項(xiàng)、編制、審查、實(shí)施和管理中遇到的沖突。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理。在控規(guī)層面整合區(qū)域空間資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地、空間、設(shè)施、交通等關(guān)系并予以落實(shí)。為提高管理效率，建立健全“一張圖”管理信息平臺，形成數(shù)字化多類數(shù)據(jù)信息庫。

統(tǒng)領(lǐng)公開透明的陽光公眾參與平臺。將以人為本和公眾參與的理念貫穿于控規(guī)全覆蓋工作過程中，定期分階段征求各方意見，使得控規(guī)全覆蓋工作成為協(xié)調(diào)各方利益的重要平臺。

2.杭城控規(guī)全覆蓋編制的“三保”思路

(1)保障控規(guī)承上啟下作用，分級規(guī)劃控制

杭城總體規(guī)劃將禁建用地、交通市政用地及其他已批的保障設(shè)施用地等作為強(qiáng)制性區(qū)域及內(nèi)容。控規(guī)編制時只能進(jìn)行落實(shí)卻無權(quán)調(diào)整，想要調(diào)整必須經(jīng)過法定修改程序。因此，在新一輪控規(guī)修編中必須充分銜接上位規(guī)劃內(nèi)容，形成“規(guī)劃控制范圍線”和“規(guī)劃管理單元界限”兩級控制的單元范圍。按總規(guī)與各專項(xiàng)規(guī)劃的嚴(yán)格要求，劃定規(guī)劃管理單元的強(qiáng)制性區(qū)域及內(nèi)容，穩(wěn)固規(guī)劃管理單元的邊界范圍。

(2)保證控規(guī)全覆蓋形成成果分類

法定文件、管理文件和附件三部分構(gòu)成了控規(guī)編制成果。法定文件由文本和圖則組成，具有法律效應(yīng)。文本大概確認(rèn)規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)，提出土地使用規(guī)劃控制要求等多方面。作為規(guī)劃管理的技術(shù)依據(jù)，管理文件劃分圖則與實(shí)施細(xì)則;附件則是對文本、圖則的闡釋，包含規(guī)劃說明和圖集等內(nèi)容。

(3)保持陽光規(guī)劃與公眾參與

在控規(guī)全覆蓋編制過程中，把重視陽光規(guī)劃和公眾參與充分體現(xiàn)在評估、編制和成果的三個階段。在評估上，可通過問卷、座談、互聯(lián)網(wǎng)等形式征求公眾人士的對單元控規(guī)編制的意見和建議。在編制上，通過邀請不同身份的公眾人士參與舉辦公眾討論會，聽取不同層面的建議和反映。在成果報送審批前，對公眾進(jìn)行控規(guī)草案公告，進(jìn)行專家與公眾聽證。在公告時間不少于30天的期間，組織設(shè)計(jì)單位在各公告地點(diǎn)接受新聞媒體訪問并安排3工作日的現(xiàn)場答疑。

3.杭州市的控規(guī)全覆蓋工作內(nèi)容

開展控規(guī)實(shí)施評估:控規(guī)實(shí)施評估報告是為應(yīng)對修編或重大調(diào)整所編制，需遵循全面調(diào)研、嚴(yán)格科學(xué)、客觀評估等原則。雖針對舊城新區(qū)不同區(qū)域，評估報告的內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)也不同，但內(nèi)容都包含概述、分析評估、總結(jié)三部分。

精細(xì)控規(guī)編制過程:控規(guī)工作的必要前提是開展城市現(xiàn)狀詳細(xì)調(diào)查。在規(guī)劃審批階段，控規(guī)中的地塊用地權(quán)屬、相關(guān)用地和建設(shè)主體基本上均已明確，所以應(yīng)重視保障物權(quán)所有人的合法權(quán)益。針對原有控規(guī)成果的可實(shí)施操作性和可應(yīng)對性不夠強(qiáng)等現(xiàn)狀，在借鑒國內(nèi)外相關(guān)城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出分類分層規(guī)劃控制，形成單元—街區(qū)—地塊三層次，以期能更好地服務(wù)規(guī)劃管理工作。

規(guī)范控規(guī)成果數(shù)據(jù):杭城利用GIS技術(shù)已基本完成了規(guī)劃“一張圖”信息平臺的構(gòu)建工作。在控規(guī)編制完成后，按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)將形成的CAD電子文件圖形組織轉(zhuǎn)換成GIS數(shù)據(jù)格式，并合成“一張圖”方便進(jìn)行平臺信息化管理。以構(gòu)建按層類管理的控規(guī)圖形、屬性一體化管理數(shù)據(jù)庫為目標(biāo)，有助于加強(qiáng)規(guī)范管理規(guī)劃編制成果電子數(shù)據(jù)和控規(guī)的編制成果質(zhì)量，確保規(guī)劃編制成果后續(xù)應(yīng)用的全面性和可實(shí)施性。

二、杭城控規(guī)全覆蓋的利弊分析

(一)杭州控規(guī)全覆蓋的優(yōu)勢所在

1.緩解杭州部分現(xiàn)行控規(guī)問題

有利于銜接現(xiàn)行控規(guī)與上位規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)通盤考慮。例如分不同單位完成控規(guī)編制，會出現(xiàn)編制片區(qū)各自內(nèi)部合理，但從城市整體看存在不合理。而且控規(guī)明確指出的城市道路豎向問題在城市總規(guī)沒有提及。而且全覆蓋控規(guī)一定意義上增強(qiáng)了政府對全局的分析認(rèn)識，在控規(guī)編制中能從城市整體的多方面因素指導(dǎo)和協(xié)調(diào)控規(guī)編制成果。

2.體現(xiàn)了杭州城市規(guī)劃的公平原則

首先為利于編制結(jié)果的公平，在規(guī)劃編制上采用了完全統(tǒng)一的規(guī)劃規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有效解決了因編制時間的不同導(dǎo)致同類型土地開發(fā)控制的前后不統(tǒng)一。其次有利于滿足個別鎮(zhèn)鄉(xiāng)村莊因自身需要和突變的外部因素引發(fā)的開發(fā)建設(shè)需求。控規(guī)全覆蓋一定程度上實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有土地平等開發(fā)建設(shè)的權(quán)利，體現(xiàn)了城市規(guī)劃的公平原則。

(二)杭州控規(guī)全覆蓋的不足之處

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌未完善，區(qū)域與專項(xiàng)規(guī)劃層面協(xié)調(diào)不足

傳統(tǒng)控規(guī)編制重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是城市建設(shè)用地管控，對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村問題往往缺乏研究，存在規(guī)模控制標(biāo)準(zhǔn)不一、指標(biāo)控制隨意等問題。控規(guī)編制大多只關(guān)注自身內(nèi)部用地，而缺乏與整個區(qū)域和相鄰規(guī)劃區(qū)域的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致目標(biāo)定位模糊、規(guī)劃范圍重疊、路網(wǎng)不銜接、公配設(shè)施不均衡等問題。控規(guī)編制忽視與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致在編控規(guī)在道路市政、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等方面與專項(xiàng)規(guī)劃矛盾突出。

2.控規(guī)開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系缺乏時效性 控規(guī)開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系是控規(guī)的核心。如對開發(fā)經(jīng)濟(jì)因素考慮不足，未能體現(xiàn)特殊控制地區(qū)在開發(fā)強(qiáng)度上的差異性。而控規(guī)全覆蓋更加凸顯了控規(guī)靈魂的時效性問題，促使指標(biāo)體系更加脫離具有很強(qiáng)時效性的實(shí)際項(xiàng)目的需要。一般存在以下問題:①指標(biāo)大同小異，無法體現(xiàn)城市特色與控制內(nèi)涵;②指標(biāo)選取缺乏針對性研究，規(guī)定指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)難界定;③指標(biāo)賦值主觀臆斷，缺乏科學(xué)依據(jù);④編制單位和片區(qū)不同產(chǎn)生致銜接困難與不公平。

三、對于控規(guī)全覆蓋的編制調(diào)整探討

(一)分區(qū)域?qū)哟螐椥钥刂?/p>

針對總規(guī)與控規(guī)之間缺乏銜接的問題，在傳統(tǒng)“總規(guī)—控規(guī)”兩個編制管理層次的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加分區(qū)規(guī)劃，形成“總規(guī)—分區(qū)規(guī)劃—片區(qū)控規(guī)”三個編制管理層次，進(jìn)行“規(guī)劃區(qū)－發(fā)展組團(tuán)－發(fā)展單元(片區(qū))”三級規(guī)劃控制和引導(dǎo)，同時加強(qiáng)彈性控制。由于市場主導(dǎo)力量大，招商引資難，規(guī)劃如果控制太死反而成為了限制，項(xiàng)目無法落地或違法落地，控規(guī)編制必須具有彈性。控規(guī)全覆蓋編制時應(yīng)考慮采用:不確定地塊指標(biāo)采用上下限區(qū)間控制、管理單元總量控制、跨管理單元采用增減掛鉤控制、彈性路網(wǎng)控制等彈性控制方法。

(二)動態(tài)漸進(jìn)式調(diào)整更新

規(guī)劃本身應(yīng)該是一個動態(tài)過程，動態(tài)式控規(guī)既可以避免全覆蓋之不足，又可以解決現(xiàn)行控規(guī)的眾多問題。控規(guī)全覆蓋做完放一邊不意味著徹底解放，控規(guī)調(diào)整修改是規(guī)劃動態(tài)維護(hù)的必要手段。但如果過度的調(diào)整會嚴(yán)重削弱了規(guī)劃延續(xù)性，導(dǎo)致城市建設(shè)的無法有序開展。在這個動態(tài)過程中，要體現(xiàn)出漸進(jìn)式的更新模式，應(yīng)在宏觀層面從空間上分層、從時間上分期分階段，在徽觀層面與具體土地批租項(xiàng)目相結(jié)合，綜合協(xié)調(diào)各方面利益編制實(shí)施控規(guī)。最終使控規(guī)真實(shí)指導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)，成為科學(xué)管理的城市土地利用依據(jù)。

(三)創(chuàng)建一站式控規(guī)編制體系

杭州應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒溫州的控規(guī)全覆蓋后對于進(jìn)行后期調(diào)整的模式，建立健全規(guī)劃研究先行、控規(guī)修編主導(dǎo)、動態(tài)維護(hù)跟進(jìn)的“一站式”規(guī)劃編制體系。這有助于減少控規(guī)調(diào)整頻率來實(shí)現(xiàn)局部修改依托于整體體系內(nèi)。規(guī)劃研究先行的首要目標(biāo)是支撐下階段的控規(guī)修編。控規(guī)修編將進(jìn)一步從功能、總量、四線、公配等方面落實(shí)細(xì)化規(guī)劃研究成果，將是這些專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容納入規(guī)劃管理單元平臺，控制和指導(dǎo)城市的開發(fā)建設(shè)。最后就是控規(guī)全覆蓋修編調(diào)整是一個持續(xù)的動態(tài)維護(hù)的過程。

四、結(jié)語

隨著以人為本的社會公正理念和生態(tài)優(yōu)先的可持續(xù)發(fā)展思想不斷被強(qiáng)化，城市規(guī)劃公共政策的基本屬性日益顯現(xiàn)。在《杭州市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》的指導(dǎo)下，杭州市已陸續(xù)完成了主城區(qū)33個單元控規(guī)全覆蓋修編工作，取得不俗的實(shí)踐效果和經(jīng)驗(yàn)。在新常態(tài)下，繼續(xù)有效落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展目標(biāo)，引導(dǎo)和控制城市建設(shè)發(fā)展是杭州控規(guī)修編與實(shí)現(xiàn)控規(guī)全覆蓋必須承擔(dān)的歷史使命。

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陳增浩 (1993.12－)，男，蘇州科技大學(xué)16級城市規(guī)劃專業(yè)在讀研究生，研究方向:城市規(guī)劃理論與設(shè)計(jì)。