船舶港內作業監管法律問題探討

劉燕起 劉進軍

船舶港內作業監管法律問題探討

劉燕起 劉進軍

介紹常見船舶港內作業的海事監管案例及現狀，并結合法律法規變化對港內作業監管進行法律分析，提出相應建議，以期對船舶港內作業的海事監管有所幫助，并為相關法律法規的完善提供有益借鑒。

港內作業；行政處罰；海事監管；海洋環境保護法

船舶港內作業涉及船舶防污染作業、港內安全作業及裝卸貨作業等眾多內容，是海事監管的重中之重。隨著國家海洋管理體制改革和行政審批制度改革的不斷深入，船舶港內作業海事監管面臨著新形勢、新要求。筆者結合海事監管實際和相關法律法規，從法律角度分析常見船舶港內作業的海事監管。

一、船舶壓載水排放監管

1.壓載水可能造成的危害

壓載水排放是一項常見的港內作業。船舶非法排放壓載水有一定危害：船舶壓載過程可能造成外來水生物種或病原體隨壓載水從攝入地排入其他海洋生態系統中，容易對當地海洋生態系統造成入侵，危害海洋生態安全。

2.壓載水擅自排放處罰案例分析

一些船舶在未向海事部門申報的情況下就在港內進行壓載水排放作業。在海事監管實踐中，一些地方的海事部門對這種行為進行過處罰。這些海事部門認為其行為違反了當時的《海洋環境保護法》第七十條“進行下列活動，應當事先按照有關規定報經有關部門批準或者核準：（二）船舶在港區水域內進行洗艙、清艙、驅氣、排放壓載水、殘油、含油污水接收、舷外拷鏟及油漆等作業”，根據當時的《海洋環境保護法》第七十四條“違反本法有關規定，有下列行為之一的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門予以警告，或者處以罰款：（一）不按照規定申報，甚至拒報污染物排放有關事項，或者在申報時弄虛作假的；有前款第（一）、（三）項行為之一的，處二萬元以下的罰款”進行行政處罰。這里的爭議焦點在于壓載水是否屬于《海洋環境保護法》所謂的“污染物”。《海洋環境保護法》并沒有對污染物的概念做詳細闡述。毋庸置疑，船舶壓載水可能會造成海洋生態損害，但筆者認為這并不是證明壓載水是《海洋環境保護法》所謂“污染物”的充足理由，當時的《海洋環境保護法》第六十二條“任何船舶及相關作業不得違反本法規定向海洋排放污染物、廢棄物和壓載水、船舶垃圾及其他有害物質”將污染物、壓載水進行了一定的區分。由此，筆者認為依據當時的《海洋環境保護法》第七十條、第七十四條對船舶擅自排放壓載水進行行政處罰有值得商榷的地方。2015年7月1日，修改后的《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》（新“8號令”）第五十九條“船舶不遵守防污染的法律、法規和規章以及操作規程，存在下列情形的，由海事管理機構對船舶所有人或者經營人予以警告，或者處以1 000元以上1萬元以下罰款：（二）不按照規定在港區水域內洗艙、清艙、驅氣、舷外拷鏟及油漆作業或者排放壓載水”，進一步明確了對不按照規定排放壓載水的處罰。因此，一些海事部門根據新“8號令”第五十九條對船舶未向海事部門申報擅自排放壓載水的行為進行了行政處罰，筆者認為這樣做是符合法律法規要求的。

3.《海洋環境保護法》修改后法律分析

在國家“簡政放權、放管結合、優化服務改革”的總體部署下，《海洋環境保護法》于2016年11月7日由第十二屆全國人大常委會進行了修訂，取消了原法第七十條規定的5項有關船舶作業活動的審批，僅保留了散裝液體污染物危害性貨物過駁作業的審批。雖然《中華人民共和國船舶及其有關作業活動污染海洋環境防治管理規定》第九條仍未修改，規定排放壓載水應取得海事管理機構的許可，但上述規定從法律意義上講已經失去法律效力，該規章的上述規定不應在海事監管中被引用。因為《行政許可法》規定規章不可以設定許可，《中華人民共和國船舶及其有關作業活動污染海洋環境防治管理規定》的法律層級正是規章。隨著上位法《海洋環境保護法》對相關許可的取消，在沒有新的法律法規出臺的情況下，不應再對船舶排放壓載水單純未向海事部門申報的行為進行行政處罰。海事部門應著力加強對船舶排放壓載水的事中、事后監管，維護海洋生態環境。

二、船舶港內安全作業監管

1.船舶港內安全作業概念

船舶港內安全作業包括船舶在港內的以下作業：船舶拆修鍋爐、主機、錨機、舵機、電臺；船舶試航、試車；船舶放艇（筏）進行救生演習；船舶燒焊或明火作業；船舶懸掛彩燈；船舶校正磁羅經；船舶在港內進行可能影響船舶和港口安全的其他作業。筆者以兩種典型港內安全作業“船舶試航”和“明火作業”為例，探討船舶港內安全作業的監管。

2.試航作業監管

船舶試航作業有較高的風險，曾發生過多次事故，海事管理部門主要監管手段為船舶試航作業備案和現場監督管理。值得一提的是，在船舶試航作業海事監管實踐中仍暴露出一些問題：（1）船舶試航監管立法層次較低。目前船舶試航安全管理監管的主要依據為2004年7月20日部海事局頒布實施的規范性文件《船舶港內安全作業監督管理辦法》，立法層次較低。（2）港外試航作業監管存在一定法律空白。（3）船舶試航證書簽發及監管存在一定混亂。（4）船舶監督的法律法規對試航船舶的適用未明確。[1]因此，建議以各類試航事故為鑒，提高對船舶試航管理的重視，細化相關要求，完善船舶試航作業監管法律法規，為船舶試航作業監管提供有力的法律保障。

3.明火作業監管

船舶明火作業也是船舶港內安全作業監管的重點。《行政許可法》2004年7月1日生效后，《船舶港內安全作業監督管理辦法》于2004年7月20日實施，將明火作業由審批制改為行政備案制。[2]《船舶港內安全作業監督管理辦法》規定明火作業至少應提前2小時向海事管理機構書面報備。

新“8號令”第二十四條及第二十六條分別就船舶、設施上的人員不按照規定使用明火和船舶、設施不遵守有關明火作業安全操作規程的處罰作了規定。

4.相關建議

目前，規章層級以上法律文件對船舶試航、明火等作業單純無備案行為的行政處罰規定并不明確。但對諸如在危險貨物碼頭等依規不可使用明火的區域使用明火且未報備的行為，應依法進行行政處罰。

面對部分港內安全作業的高風險，一方面，要求海事部門加大現場檢查力度，規范作業行為，提高港內安全作業管理水平；另一方面，建議立法部門分類細化船舶港內安全作業監管要求，根據監管需要提高部分文件的法律層級，加大安全作業違法行為打擊力度，切實降低安全作業風險。

三、船舶裝卸貨作業監管

1.船舶裝卸貨作業監管重點

船舶裝卸貨作業的海事安全監管工作重點為危險化學品、危險貨物、污染危害性貨物、易流態化貨物的動靜態監管。這類貨物在裝載前應按照相關法律法規向海事部門進行申報或者備案。如果海事執法人員在現場檢查中發現船舶裝卸該類貨物未向海事部門進行申報、備案或者違反相應法律法規，則應責令其停止作業，并依法給予行政處罰。需要注意的是，法律法規對不同種類的貨物有不同的監管要求。

2.不同種類貨物的不同監管要求

《防治船舶污染海洋環境管理條例》第二十二條規定：載運污染危害性貨物進出港口的船舶，應當向海事管理機構提出申請，經批準方可進出港口、過境停留或者進行裝卸作業。

《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》第二十三條規定：船舶載運危險貨物進、出港口，或者在港口過境停留，應當在進、出港口之前提前24小時，向海事管理機構辦理申報手續，經海事管理機構批準后，方可進、出港口。

《水路運輸易流態化固體散裝貨物安全管理規定》第九條規定：船舶裝載易流態化固體散裝貨物前24小時，船舶或其代理人應當核對托運人或其代理人提交的易流態化固體散裝貨物檢測報告、含水率檢測報告等相關單證和資料，確認貨物適運，并在船舶開航前向海事管理機構報備。鑒于船舶載運易流態化固體散裝貨物的高風險，2015年，新“8號令”新增加了對船上人員不按照規定載運易流態化貨物以及不按照規定向海事管理機構備案的行政處罰，強化了對易流態化固體散裝貨物的監管。

由此，可以看出法律法規對不同種類貨物有不同的申報要求和監管要求。

3.不同種類貨物行政處罰法律分析

在行政處罰過程中應注意不同貨物所屬的貨物類別及法律適用。具體貨物所屬類別，應查閱《海運污染危害性貨物名錄》《危險貨物品名表》《危險化學品名錄》等目錄及相關公約法規。此外，《海事違法行為行政處罰裁量基準》就不同貨類的處罰金額計算做了詳細規定。

四、小結

船舶港內作業監管面臨著復雜的新形勢：（1）根據國務院簡政放權、放管結合重大決策部署，行政管理思路正逐步由注重事前審批向加強事中事后監管轉變；（2）國家對海洋環境保護問題日趨重視，安全監管問責機制不斷健全；（3）國家海洋管理體制改革持續推進，涉海部門整合加速，各部門權責有一定調整，涉海管理法律法規不斷變化；（4）中國國際海事事務參與度不斷增加，隨著國際海事公約不斷生效和變化，國內履約要求相應增加。這些因素相互作用，相互影響，勢必會導致船舶港內作業監管法律法規的不斷變化，諸如《海洋環境保護法》修改之類的重大變化將不斷出現。

面對新形勢，建議立法部門做好法律的及時更新完善，構建高效的港內作業監管法律保障體系；海事執法部門進一步轉變工作思路，加強現場監管；一線海事執法人員及時跟蹤公約和法律法規變化，對法律的引用做到科學精準，切實做到依法行政，不缺位，不越權。

[1]楊鹍鵬,王鶴荀,潘新祥.修造船舶試航工作的海事管理立法思考[J].中國海事,2010(11):30-32.

[2]周兆文,徐恒.淺議船舶明火作業的海事監管[J].中國水運, 2009(6):27-28,42.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.05.004

劉燕起（1988—），男，大沽口海事局，碩士，工程師。劉進軍（1973—），男，大沽口海事局，科長。