對監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的認(rèn)識與思考

摘要：執(zhí)法規(guī)范化是執(zhí)法工作的核心和生命力線。加強監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是創(chuàng)建安全文明現(xiàn)代化監(jiān)獄的基礎(chǔ)。本文站在基層監(jiān)獄的視角，詳細分析了監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化的提出背景、包含內(nèi)容、存在問題，力圖在正在處理幾種關(guān)系中求解，在實際工作中找尋推進執(zhí)法規(guī)范化的現(xiàn)實路徑。

關(guān)鍵詞：視角；執(zhí)法；規(guī)范化；認(rèn)識；思考

中圖分類號：D926.7文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）08-0146-02

作者簡介：張怡（1989-），女，漢族，山東濟南人，大學(xué)學(xué)歷，就職于山東省未成年犯管教所。

監(jiān)獄是國家刑罰執(zhí)行機關(guān)，在提高執(zhí)法公信力、促進社會公平正義中發(fā)揮著重要作用。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求，“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”。隨著全面依法治國的深入推進，社會法治化程度不斷提升，群眾維權(quán)意識越來越強，社會輿論對監(jiān)獄執(zhí)法關(guān)注度越來越高，這些都對監(jiān)獄執(zhí)法工作提出了新的更高要求。加強監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是建設(shè)法治監(jiān)獄、推進規(guī)范執(zhí)法的必然要求，是應(yīng)對執(zhí)法挑戰(zhàn)、防范執(zhí)法風(fēng)險的現(xiàn)實需要，是維護罪犯合法權(quán)益、回應(yīng)社會關(guān)切的重要舉措，是安全文明現(xiàn)代化監(jiān)獄建設(shè)的必由之路。筆者結(jié)合監(jiān)獄工作實踐，簡要談?wù)劶訌姳O(jiān)獄規(guī)范化建設(shè)的幾點粗淺認(rèn)識。

一、監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容

加強監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，把監(jiān)獄執(zhí)法工作全部納入法治化、程序化、規(guī)范化的軌道，首先要解決“規(guī)范什么”的問題，從根本上弄清監(jiān)獄機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化所涉及到的要素、要求及包括的主要內(nèi)容。

（一）刑罰執(zhí)行規(guī)范化。刑罰執(zhí)行是監(jiān)獄執(zhí)法工作的核心業(yè)務(wù)。刑罰執(zhí)行規(guī)范化主要包括：深入開展獄務(wù)公開和執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格落實減刑、假釋、保外就醫(yī)等案件公開公示制度；從罪犯收監(jiān)到刑滿釋放全過程的執(zhí)法文書起草；罪犯減刑、假釋建議的研究、評議、審核、評審、公示、提交等。

（二）內(nèi)部管理規(guī)范化。涉及罪犯日常改造的衣、食、住、行、醫(yī)、通信、會見及生產(chǎn)勞動等內(nèi)容，主要分為獄政管理、獄內(nèi)偵查、教育改造、勞動改造和生活衛(wèi)生等五大塊。

（三）隊伍建設(shè)規(guī)范化。監(jiān)獄人民警察是監(jiān)獄的執(zhí)法主體，是關(guān)系監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范的關(guān)鍵因素。隊伍建設(shè)規(guī)范化的主要內(nèi)容包括：專業(yè)理論知識和專業(yè)技能培育、職業(yè)道德建設(shè)、科學(xué)的職能劃分、合理的隊伍結(jié)構(gòu)、專業(yè)特長、文化建設(shè)等，通過政治建警、素質(zhì)強警、科學(xué)育警、從優(yōu)待警，大力推進監(jiān)獄人民警察隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，努力建設(shè)一支“境界高、能力強、形象好”的監(jiān)獄人民警察隊伍。

（四）綜合保障規(guī)范化。主要是對監(jiān)獄建設(shè)、管理活動、履行職能等所提供的各項物質(zhì)投入、技術(shù)措施保障。通過優(yōu)化保障要素，整合保障資源，拓寬保障范圍，完善保障機制，創(chuàng)新保障方式，提升保障效益，實現(xiàn)資源高度融合、機制完善配套、管理科學(xué)精益、服務(wù)周到細致、保障嚴(yán)密有力，構(gòu)建文明、法治、高效的“大保障”體系。

二、監(jiān)獄執(zhí)法管理中存在的困難問題

推進監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，必須堅持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)癥結(jié)，對癥下藥。當(dāng)前，監(jiān)獄在執(zhí)法管理中存在的突出問題主要是：

（一）警察隊伍配備比例偏低、年齡知識結(jié)構(gòu)不合理，不能完全適應(yīng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的需要。一是警囚配比偏低，部分監(jiān)獄警察總數(shù)達不到司法部“警囚比例18%”的規(guī)定要求，特別是在新的執(zhí)勤備勤模式下，普遍存在值班執(zhí)勤警力緊張、超時超負荷工作以及獄內(nèi)110、夜間值班備勤應(yīng)急處突隊伍薄弱等問題。二是警察年齡結(jié)構(gòu)老化，尚未形成老中青梯隊遞補，亟待補充新生力量。三是知識結(jié)構(gòu)不盡合理，隨著監(jiān)獄生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分警察所學(xué)的煤礦生產(chǎn)、機械設(shè)計等專業(yè)知識無用武之地，而裁剪縫紉、服裝設(shè)計等勞務(wù)加工專業(yè)人才得不到及時補充。

（二）執(zhí)法管理信息化偏重面上信息監(jiān)控處理，忽視犯情敵情深入把控。信息化應(yīng)用是監(jiān)獄工作的“千里眼”“順風(fēng)耳”。近年來，監(jiān)獄系統(tǒng)堅持把信息化應(yīng)用作為提升監(jiān)獄執(zhí)法能力的前提和基礎(chǔ)，通過科技強警，彌補警力不足問題，提高獄內(nèi)偵查和快速反應(yīng)處置能力。然而，在實際運作中，信息監(jiān)控“全覆蓋”的功能往往局限于規(guī)范警察執(zhí)勤和監(jiān)督罪犯行為規(guī)范的落實，把重點放在警察執(zhí)勤以及罪犯違規(guī)違紀(jì)行為的通報處理上，忽視了對于犯情敵情信息的梳理歸納、分析研判和對監(jiān)管安全隱患的超前防控和規(guī)范化處置工作。

（三）罪犯教育改造時間、空間保障的現(xiàn)實不足，影響了監(jiān)獄執(zhí)法管理的應(yīng)有效能。在現(xiàn)行值班備勤模式下，受警力不足的影響和制約，值班警察的時間和精力主要用于現(xiàn)場巡查特別是罪犯勞動過程中的車間巡查、學(xué)習(xí)就餐時的秩序維護、突發(fā)事件的現(xiàn)場處置等方面，用于罪犯談話教育等思想教育轉(zhuǎn)化工作的時間明顯不足，針對不同類型罪犯的分類施教以及對同一危險罪犯不同時期的教育轉(zhuǎn)化工作難以有效落實。此外，罪犯在生產(chǎn)勞動過程中不允許進入警察工作區(qū)域，獄內(nèi)監(jiān)舍樓談話設(shè)施又較少，多名警察共用同一談話室很難達到談話談心效果。加之談話室的物理“隔柵”加大了警察與罪犯之間的心理距離，不利于深層次掌握罪犯心理，打開罪犯心結(jié)。

（四）對罪犯勞動改造功能定位的不當(dāng)認(rèn)知，客觀上影響了監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的深入推進。監(jiān)獄雖然實行了監(jiān)企分開，但一套班子兩項任務(wù)，在企業(yè)定位上存在慣性思維，有的認(rèn)為監(jiān)獄企業(yè)以盈利為目的，仍把經(jīng)濟效益、經(jīng)營指標(biāo)作為工作績效考核的重要依據(jù)，沒有及時把監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)營定位轉(zhuǎn)變到“提供勞動崗位、培養(yǎng)罪犯勞動意識、勞動技能”上來。

三、推進監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的現(xiàn)實路徑

推進監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化是一項長期、艱巨的任務(wù)，既不能一蹴而就，也不能一勞永逸。如何突破瓶頸、解除制約，深入推進監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)？筆者認(rèn)為，做好提高認(rèn)識、理順關(guān)系、資源共享、科學(xué)考核、執(zhí)法監(jiān)督“五個環(huán)節(jié)”，是必由之路。

（一）提高認(rèn)識，凝聚共識，形成“三方合力”。推進執(zhí)法規(guī)范化，就意味著凡事講規(guī)矩、辦事按規(guī)則。一是司法部作為監(jiān)獄工作主管機關(guān)，加強監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化頂層設(shè)計，制定規(guī)劃綱要，細化創(chuàng)建方案，在全國先行試點，然后全面鋪開。二是省司法廳、監(jiān)獄管理局承上啟下，強化罪犯教育改造職能，弱化經(jīng)濟考核指標(biāo)，最大限度減輕監(jiān)獄經(jīng)濟負擔(dān)。三是監(jiān)獄和一線警察作為具體執(zhí)行者，深化對執(zhí)法規(guī)范化的理解和把握，進一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，把思想和行動統(tǒng)一起來。

（二）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，理順“三個關(guān)系”。觀念一變天地寬。一是轉(zhuǎn)變“添麻煩”觀念，搭建“上水平”舞臺，理順其與推進工作的關(guān)系。破除規(guī)范化是“添麻煩”的慣性思維，樹立“規(guī)范化是推進工作上水平”的意識，搭建執(zhí)法過程與工作目標(biāo)之間的互通橋梁，使監(jiān)獄警察認(rèn)可接受并主動執(zhí)行。二是轉(zhuǎn)變“軟辦法”觀念，維護獄內(nèi)高壓態(tài)勢，理順其與依法治監(jiān)的關(guān)系。當(dāng)前的罪犯管教形勢有種說法是：“硬辦法不能用，軟辦法不管用，老辦法不敢用，新辦法不會用”。實際上，監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化不是硬不起來的“軟辦法”，而是有軟有硬、軟中帶硬，依法治監(jiān)的新型執(zhí)法理念和執(zhí)法方式，有利于從根本上規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險。三是轉(zhuǎn)變“打板子”觀念，探索權(quán)力責(zé)任清單，理順執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責(zé)任的關(guān)系。探索建立監(jiān)獄警察執(zhí)法權(quán)力責(zé)任清單，用制度來區(qū)分執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任，解決管教警察“不敢管”“不愿管”的尷尬，促使基層在執(zhí)法管理上更加規(guī)范。

（三）優(yōu)勢互補，資源共享，突出“三個借勢”。懂得借勢，取其所長，就能在工作中事半功倍、立竿見影。一是借勢信息化建設(shè)，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。充分利用信息化手段，簡化請示匯報審批程序，解放警力，提高辦事效率；發(fā)揮“千里眼”“順風(fēng)耳”優(yōu)勢，全方位偵查掌控敵情；遇有突發(fā)事件快速反應(yīng)，憑借密織的安全“天網(wǎng)”，實現(xiàn)防控嚴(yán)密、布控有效、安全無隙。二是借勢其他政法單位，實現(xiàn)“多警”聯(lián)動，互動執(zhí)法。積極聯(lián)絡(luò)當(dāng)?shù)毓?、武警、特警、交警，在監(jiān)獄搬遷、罪犯押解、特殊天氣及其他重大活動時，多警聯(lián)動，助力監(jiān)獄安全。三是借勢社會教育資源，實現(xiàn)深度融合，提高教育質(zhì)量。與當(dāng)?shù)亟逃块T、職業(yè)技術(shù)院校、社會公益組織建立長期合作關(guān)系，提高罪犯文化知識和勞動技能。

（四）科學(xué)考核，嚴(yán)格獎懲，把握“三項重點”。正確認(rèn)識安全理想狀態(tài)與監(jiān)管現(xiàn)實情況，探索科學(xué)化考核體系，考核內(nèi)容把握“三項重點”。一是以考核監(jiān)獄場所安全穩(wěn)定為總綱。把監(jiān)獄場所持續(xù)安全穩(wěn)定作為否定性指標(biāo)，以獄內(nèi)發(fā)案率高低和監(jiān)管安全周期長短作為考核標(biāo)尺和主要內(nèi)容，進行量化考核。二是以考核執(zhí)法規(guī)范化水平為準(zhǔn)繩。制定監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化實施細則，根據(jù)權(quán)力清單、執(zhí)法權(quán)限、程序，實施對罪犯的執(zhí)法管理教育，既明確執(zhí)法權(quán)力責(zé)任內(nèi)容，對警察日常管理自由度進行有效約束；又明確執(zhí)法權(quán)力責(zé)任邊界，對依法管理、履職盡責(zé)進行科學(xué)界定，對獄內(nèi)案件實現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法盡職免責(zé)，使警察甩掉思想包袱，促進執(zhí)法規(guī)范化向縱深推進。三是以提高教育質(zhì)量為中心。教育改造作為監(jiān)獄的中心工作，是重要考核內(nèi)容。具體應(yīng)包括：“四知道”、個別教育“十必談”、社會化幫教、文化技術(shù)教育獲證率等內(nèi)容，鼓勵設(shè)立專項教育基金，開展危頑犯教育轉(zhuǎn)化掛牌攻堅。

（五）規(guī)范執(zhí)法，強化約束，落實“三個監(jiān)督”。積極推行“陽光執(zhí)法”，落實獄務(wù)公開制度，完善執(zhí)法監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題，有效糾正執(zhí)法偏差。一是加強執(zhí)法監(jiān)督。監(jiān)獄執(zhí)法管理全程接受檢察機關(guān)的法律監(jiān)督和監(jiān)獄紀(jì)委的內(nèi)部監(jiān)督。建立與駐獄檢察機關(guān)聯(lián)席會議制度，定期召開執(zhí)法規(guī)范化公開征詢會、執(zhí)法情況通報會、執(zhí)法座談會，與駐獄檢察機關(guān)共享刑罰執(zhí)行基本信息。不定期開展執(zhí)法大檢查活動，依托信息化手段，對監(jiān)獄警察執(zhí)法行為進行遠程督查檢查。二是加強社會監(jiān)督。聘請人大代表、政協(xié)委員、媒體記者及社會知名人士擔(dān)任監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督員，定期邀請到監(jiān)獄對執(zhí)法管理工作進行檢查評議，自覺接受社會監(jiān)督，確保社會監(jiān)督有力有序。三是加強罪犯及其親屬監(jiān)督。對即將刑釋人員進行釋前談話，主動征求罪犯對監(jiān)獄執(zhí)法管理中的意見和建議。在獄內(nèi)設(shè)立監(jiān)獄長、檢察官、紀(jì)委信箱，在會見室設(shè)置獄務(wù)公開電子顯示屏，面向罪犯家屬及社會群眾發(fā)放《獄務(wù)公開手冊》，擴大社會公眾對監(jiān)獄執(zhí)法工作的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

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