羈押必要性審查工作機制試點探索

馬瑩瑩

摘要：羈押必要性審查制度是《刑事訴訟法》第93條賦予檢察機關的一項新職能，其重點在于解決捕后繼續羈押必要性問題。作為一項新生事物，司法實踐中應如何貫徹執行，審查主體、審查程序、審查方式、審查范圍以及審查后的跟蹤監督等諸多工作制度的構建，未來的完善方向，這是我們檢察機關面臨的一個長期的任務和挑戰。

關鍵詞：羈押必要性 審查 聽證

《刑事訴訟法》第93條規定確立了我國逮捕后羈押必要性審查制度的基礎和框架，明確賦予了檢察機關捕后羈押必要性審查和建議職能。該制度貫徹了無罪推定原則和人權保障理念，受到了廣泛關注。在該項制度中，檢察機關作為監督主體，既有審查權，也有監督建議權。為了更好地開展羈押必要性審查工作，最高人民檢察院出臺的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《規則》）第616-621條，從司法解釋的角度對這一制度作出了相對細化的規定，形成了這一制度的雛形。作為一項新生事物，司法實踐中如何貫徹執行、如何進行審查、哪個部門進行審查比較好、審查的范圍如何、未來的發展方向，這是我們檢察機關面臨的一個新課題新任務。《刑事訴訟法》實施后，各地檢察機關都進行了一些探索，取得了一些經驗，本文擬結合蕪湖市羈押必要性審查工作實踐進行探討。

一、司法實踐中的羈押必要性審查制度

（一）關于審查主體

根據《刑事訴訟法》第93條的規定，人民檢察院是捕后羈押必要性審查的主體，但具體審查應當由人民檢察院內部哪個部門負責具體實施，卻一直眾說紛紜。對此，《規則》第617條明確規定，偵查階段的羈押必要性審查由偵查監督部門負責；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責；監所檢察部門在監所檢察中發現不需要羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人或者變更強制措施的意見，報經檢察長決定。《規則》雖然明確規定了檢察機關偵查監督部門、公訴部門、監所檢察部門都有審查權，但在不同訴訟階段各部門之間的審查職責存在交叉，如在偵查階段，偵查監督部門和監所檢察部門都有審查權，這就可能會出現部門之間審查標準不統一，不利于檢察權的正確行使，更嚴重的是還有可能出現部門之間相互爭搶或相互推諉案件的問題，不利于羈押必要性審查工作的開展。

根據蕪湖市和全國其他省市兩年多來的羈押必要性審查工作司法實踐來看，各地檢察機關做法不一，有的是三個部門共同行使，有的確定由某一個部門行使，即使是確定某一個部門行使，也有所不同，有的是由公訴部門行使，有的是由監所檢察部門行使。通過羈押必要性審查工作做的比較好檢察院的數字和效果反饋來看，如上海市人民檢察院和蕪湖市人民檢察院，這項工作歸口某一個部門辦理比較合理。在檢察機關內部確定某一個部門行使羈押必要性審查權，有利于統一審查標準和尺度的把握，同時還可以明確審查責任。但羈押必要性審查具體應由哪個部門負責呢？三個部門負責都各有利弊，偵查監督部門和公訴部門負責的有利條件在于熟悉案情，弊端就是難以保持客觀中立，訴訟職能與訴訟監督職能混淆，不符合檢察職權的配置，且階段性受限，但是由監所檢察部門負責捕后羈押必要性的審查工作，就完全不存在上述弊端了，相比偵監部門和公訴部門總體來說是弊大于利的。由監所檢察部門承擔這項職能更具有公正性和合理性，從實體上看，具有客觀中立的審查立場，有利于案件的公正處理，有利于統一審查標準，從程序上看，監所檢察部門可以依據刑事訴訟規則的規定全程審查，有利于保持主體的統一，規范審查程序。至于有的學者提出的不足，即監所檢察部門不參與辦案，對案件情況不了解，很難全面、準確地對繼續羈押的必要性進行審查。這一點，完全可以通過適當方式予以解決，監所檢察部門可以通過獲取授權進入統一業務應用系統、向辦案機關了解案件進展情況、和被羈押的犯罪嫌疑人、被告人談話等方式全面了解案件情況。基于此，蕪湖市人民檢察院在試點工作中就建立了由監所檢察部門統一歸口辦理案件制度，形成以監所檢察部門為主體，相關業務部門協作配合的羈押必要性審查案件辦理制度，取得了良好的工作實效。試點工作開展前后三個部門受理和監所檢察部門一個部門受理，同期增長一倍多，成效明顯。

（二）關于審查程序的啟動

在試點工作中，我們制定了由案件管理部門統一受理登記制度，無論是在哪一個訴訟環節，還是哪一個業務部門，只要收到羈押必要性審查的案件材料，均轉交案件管理部門統一受案登記。案件管理部門登記后，再按照試點工作辦法規定的程序轉交本院監所檢察部門審查處理。

關于犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或辯護人依法申請啟動羈押必要性審查程序，有一點需要說明，根據《刑事訴訟法》第95條規定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人有權向法院、檢察院、公安機關申請對被羈押的犯罪嫌疑人、被告人變更強制措施。辦案機關應當在收到申請后三日內作出決定。不同意變更的，應當告知申請人并說明理由。因此我們在試點工作辦法中也做了相應規定了，在出現上述第95條規定的情況下，上述申請人員有權向檢察機關申請捕后羈押必要性審查。《規則》第618條也正是這樣規定的：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人可以申請人民檢察院進行羈押必要性審查，申請時應當說明不適宜繼續羈押的理由，有相關證據或者其他材料的，應當提供。”這也體現了羈押必要性審查的權利救濟彌補特征。

（三）關于審查的范圍

那些捕后案件應當或可以納入羈押必要性審查的范圍，這關系到犯罪嫌疑人、被告人的切身利益，關系到羈押必要性審查工作開展的效果如何。這一點，刑事訴訟法和刑事訴訟規則都沒有作出任何規。作為一項新生事物，作為一項新制度，只能依靠具體辦案部門在實踐中逐漸探索。但有一點應該明確，考慮到現有的人力、物力等司法資源，考慮到現實的司法效率問題，考慮到確實需要進行幫助的犯罪嫌疑恩、被告人的合法權益，我們不可能對所有的捕后案件進行羈押必要性審查，只能對審查范圍作出一些限定，這些限定是否合理，還需要實踐檢驗。目前，我們應在偵查監督部門和公訴部門報送的材料中，有重點的選取一些案件進行羈押必要性審查，例如對雙方當事人達成和解的交通肇事、故意傷害（輕傷）案件，數額不大、積極退賠退贓的盜竊案件，社會危險性較低且具備監護條件的未成年人犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人患有嚴重疾病、生活不能自理的案件以及犯罪情節輕微、可能被判處緩刑等一些案件進行認真審查。對于犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人提出申請或者看守所提出建議的案件，則不應受這些范圍所限，都應及時啟動羈押必要性審查程序，對犯罪嫌疑人、被告人是否需要繼續羈押進行審查。

（四）關于審查的方式

《規則》規定了羈押必要性審查的七種方式，我們的試點工作中增加了一種。從目前的司法實踐來看，審查主要是在以書面審查為主的情況下，必要時輔以言詞審查，因為對于案件情況已經有專門的辦案機關、專門的辦案人員予以調查，羈押必要性審查工作只是對這些案件情況進行全面的了解，根據案件的最新變化情況，確定犯罪嫌疑人、被告人是否需要繼續羈押，是否需要提出變更強制措施建議。但無論是檢察機關依職權審查還是依申請審查，在羈押必要性審查過程中，都需要通過各種方式充分了解犯罪嫌疑人、被告人的現實情況，要充分重視聽取申請人意見、被害人意見和有關辦案機關的意見，對于分歧較大的案件，還應公開聽取各方意見，確保審查過程的公正性。

為了切實提高羈押必要性審查案件的辦案質量，為了提高羈押必要性審查工作的公開、公平和公正性，我們應試著探索一些新的審查方式。蕪湖市人民檢察院在試點工作中就出臺了專門的聽證規則，建立了聽證制度，引入社會監督，在社會上公開選聘委員，成立了聽證委員會，對一些重大復雜的、辦案機關存在不同意見的以及我們認為應當公開聽證的案件以公開聽證形式，充分聽取案件當事人及其法定代理人、近親屬、辯護人，被害人，辦案單位（部門）、監管部門以及犯罪嫌疑人、被告人所在地基層組等有關單位、人員意見，從而確定犯罪嫌疑人、被告人是否有繼續羈押的必要。試點工作中，共以聽證形式對28人進行羈押必要性審查。通過聽證制度，擴大了試點工作的影響力，保證了案件的公正辦理，并逐漸影響辦案人員“以捕代偵”“一押到底”的執法觀念。這項制度得到了高檢院執檢廳以及眾多法律專家學者的充分肯定，要求該院進一步完善，探索處一些可復制、可推廣的試點經驗以便推廣。

在審查程序上，無論是檢察機關依職權審查還是依申請審查，羈押必要性案件審查要嚴格采取個案受理、立案，承辦人審查，部門集體討論，分管檢察長審批的程序辦理。通過這種分級審查程序，加強內部的監督制約，確保個案質量，防止羈押必要性審查權得到濫用。

二、羈押必要性審查司法實踐中遇到的問題

（一）啟動方式的問題

關于羈押必要性審查制度，不要談犯罪嫌疑人和被告人，也不要談公安機關和審判機關，就是我們檢察機關自身，有的不負責羈押必要性審查職責的部門人員，對于這項工作都一知半解。所以《刑事訴訟法》剛剛實施時，很少有犯罪嫌疑人、被告人提出羈押必要性審查申請。羈押必要性審查程序的啟動，主要以檢察機關依職權主動啟動審查為主，且啟動建議的原因比較單一，多為發現犯罪嫌疑人、被告人患有重大疾病應當啟動。去年以來，我們在試點工作中，就不斷擴大宣傳，依托駐所檢察力量，在向新入所在押人員發放入所權利義務告知書時，增加捕后羈押必要性審查告知內容，使在押人員充分了解該項制度，充分保障在押人員知情權和不被羈押權，做到主動審查和被動審查并重。

（二）聽證制度中的問題

司法實踐中，檢察機關采用公開聽證方開展羈押必要性審查時，考慮到案件的公開、公正性和聽取意見的全面性，設置了公開聽取犯罪嫌疑人、被告人意見條款，但在現行法律框架下，在實踐中難以操作。聽證一般都在檢察機關內部的辦案區進行，犯罪嫌疑人、被告人無法被帶出看守所參加聽證，即使是辦案機關，也只能在指認現場和參加庭審情況下才能將其帶出看守所。如果在看守所內舉行聽證，其他參加聽證的人員又無法進入。司法實踐中如何加以完善，值得我們深入思考。由于法律對這方面沒有規定，所以有的檢察院在審查時，如果采取聽證審查，只能依靠駐所檢察人員書面對犯罪嫌疑人、被告人征求意見。

（三）跟蹤考察制度中的問題

有的檢察院在制定跟蹤考察制度時，能考慮到借助司法行政機關的社區矯正平臺，依托基層組織對被變更強制措施的犯罪嫌疑人、被告人開展監督，實踐效果很好。但是由于實踐經驗不足，對于跟蹤考察的時間段的設置不太合理。檢察機關的跟蹤考察的重點應當是，犯罪嫌疑人、被告人被取保候審后，能否一直遵守法律規定，不妨礙訴訟活動的順利進行，直到法院審判結束，至于具體判決的執行則不在我們的跟蹤考察范圍之內。根據《刑事訴訟法》第93條的規定，我們就是對是否有繼續羈押的必要進行審查。如果犯罪嫌疑人、被告人被取保候審后能一直遵守法律規定，隨傳隨到，按時出庭，沒有任何干擾訴訟的行為，就是沒有社會危險性，就是沒有繼續羈押的必要性。判決的結果可能要作為以后工作的參考，但是至于判決的結果執行如何，則是其他的監督范疇了。也有的學者和檢察工作者認為，跟蹤考察制度根本沒有設置必要，他們認為，檢察機關的羈押必要性審查只是針對審查當時的案件情況，針對當時的犯罪嫌疑人、被告人是否有繼續羈押的必要，只要我們當時的審查合法、合理，依法實施，那么犯罪嫌疑人、被告人被改變強制措施后的行為則不在我們羈押必要性審查制度范圍內了，否則辦案風險成本太大，會極大的影響辦案人員的工作積極性。

（四）羈押必要性的審查標準問題

對于犯罪嫌疑人、被告人人身危險性、社會危害性的評估是一項綜合的系統工作，既有客觀方面，包括犯罪嫌疑人、被告人的行為是否查清嗎，其行為性質、情節是否嚴重，是否有自首、立功情節，也有客觀方面，包括犯罪嫌疑人、被告人是否悔罪、羈押期間餓表現和思想動態如何等。案件情況隨時可能發生變化，是一個動態的過程，發生變化后犯罪嫌疑人、被告人是否具有社會危險性、是否會實施新的犯罪，被害人出于不理解是否會上訪，變更強制措施后是否能得到有效監管，不僅審查的工作量非常大，而且涉及到辦案機關之間的溝通，法律和司法解釋對這方面也沒有具體規定，而且辦案人員之間對是否需要繼續羈押往往存在不同認識，導致工作難度很大。實踐中，由于沒有規定具體的統一標準，可能會出現同一個案件，因為審查標準的不同而出現截然相反的審查結果。

三、今后的羈押必要性審查制度完善方向

（一）推進羈押必要性審查工作的歸口辦理

《刑事訴訟法》實施以來的司法實踐已經表明，羈押必要性審查工作歸口辦理的趨勢不可逆轉。只有歸口辦理，才能有效貫徹實施《刑事訴訟法》的規定，才能充分發揮檢察機關這項職能的監督意義，才能確保這項檢察權的統一行使。至于歸口檢察機關哪個部門辦理，綜合偵查監督部門、公訴部門、監所檢察部門的羈押必要性審查工作利弊來看，應當歸口監所檢察部門辦理，這一點兩年多來的司法實踐也用事實充分證明。只有歸口監所檢察部門辦理，才能有效區分檢察機關的訴訟職能和訴訟監督職能，充分發揮這項制度的真正意義。

（二）完善工作程序，擴大案件審查范圍

在目前的司法實踐中，雖然《規則》對檢察機關依職權啟動羈押必要性審查的范圍沒有作出限定，但各地檢察機關在具體工作中都自行設定一些審查范圍，既是出于對新生制度的尊重，也是出于節省司法資源的考慮。可能不是出于司法者的本意，但在實際上就造成一些應當納入審查范圍、沒有繼續羈押必要的犯罪嫌疑人、被告人被繼續羈押，不符合尊重和保障人權的司法理念。以某市開展羈押必要性審查工作實際數字來看，該市檢察機關開展羈押必要性審查的人數一直占同期捕后判處緩刑、拘役數的50%左右，這就說明，還有一半左右的犯罪嫌疑人、被告人也是不需要繼續羈押的，也需要我們開展羈押必要性審查。下一步，檢察機關應繼續擴大審查范圍，真正體現出羈押必要性審查制度的公平和正義。

（三）完善聽證制度

公開聽證審查制度可以增強執法的透明度和公正性，能夠有效維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，在今后的司法實踐中，羈押必要性審查制度應當在這方面加以加強和完善。一是通過公開聽證，可以有效防止司法腐敗和權力濫用，從而實現訴訟公正；二是通過公開聽證，審查機關可以廣泛聽取各方意見，有助于準確作出是否提出變更強制措施建議的決定；三是通過公開聽證，能夠給辦案機關造成一定的壓力，促使其依法辦案，加快辦案進度，盡可能縮短羈押期限。？對于犯罪嫌疑人、被告人無法參加聽證發表意見的問題，將在不違反現有法律規定的前提下，可以探索開展羈押必要性聽證審查遠程視頻系統，使犯罪嫌疑人、被告人不出看守所也能參加聽證會，真正公開聽取其意見。

（四）盡快出臺統一詳細的羈押必要性審查標準

《規則》規定了八種可以釋放或者變更強制措施的情形，為羈押必要性審查提供了一定的參考標準。但羈押必要性審查有其自己的工作特點，也應有其自己的審查標準。建議盡快修改刑事訴訟規則，出臺全國統一的、詳細的、操作性強的羈押必要性審查標準，這樣無論是從實體上還是程序上都有利于案件的公正辦理，有利于提高羈押必要性審查辦案質量和效率。