檢察機關提起公益訴訟訴前程序研究

劉輝

摘要：檢察機關提起公益訴訟訴前程序是指檢察機關在向法院提起民事、行政公益訴訟前，必須履行的前置性程序，具有程序必經性和方式特定性。訴前程序功能在民事與行政訴訟中有所不同，前者重在節約司法資源，后者旨在發揮行政機關履行職責的能動性。從試點效果看，訴前程序已經發揮效用。下一步應完善履行訴前程序方式，最大限度發揮訴前程序的功能。同時，細化訴前程序的相關規定，明確程序效力，提高程序規范性和可操作性。

關鍵詞：檢察機關 公益訴訟 訴前程序

檢察機關提起公益訴訟的訴前程序是指檢察機關在向法院提起民事、行政公益訴訟前，必須履行的前置性程序，具有程序必經性和方式特定性。訴前程序的相關規定始見于《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），其后，通過《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》），以及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）逐步加以細化，并在《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》中有了配套性規定。分析和考察訴前程序的制度價值和實踐運行效果，細化訴前程序的相關規定，有助于完善試點制度，為相關立法積累經驗。

一、程序功能

訴前程序是提起訴訟的必備要件，實質上是對檢察機關公益訴訟實施權的限制。檢察機關提起的民事公益訴訟試點中，“只有在沒有適格主體或適格主體不提起訴訟的前提下才有原告資格”，[1]即檢察機關的公益訴訟實施權后置于法律規定的機關和有關組織。行政公益訴訟試點中，由于尚無行政公益訴訟的法律規定，因此要求檢察機關在提起訴訟前應先督促行政機關糾正違法和積極履職。試點中的訴前程序屬必經性程序，履行的方式具有規定性，對于公權力主體的有關機關采用督促方式，對于社會性組織采用建議方式。檢察機關提起公益訴訟時，應提交履行訴前程序的證明性材料，保證程序規范性和可操作性。

前置程序除了訴前程序還可以包括審前程序，即受理后開庭審判前的程序。公益訴訟中，提起訴訟主體不同，前置性程序的功能也不相同。在理論層面上，由于公益訴訟的主體可以多元化，除了法律規定的機關和組織，甚至公民個人也可能具有原告資格，如美國的“私人總檢察長”理論和公民訴訟制度。但此時就必須要防止“沒有正面意義的公民訴訟，以免影響企業正常生產經營和政府行政執法”。[2]因此規定了60日通告期限制度，給負責監管的行政主管機關和負有直接責任的污染企業改過自新的機會。[3]因此對公民提起公益訴訟前置性程序的設置側重于對訴權濫用的限制。在我國，法律層面尚無公民訴訟主體資格的規定。對于法律授權的機關和有關組織，民事訴訟相關法律沒有前置性程序的限制，但也體現了“鼓勵訴訟和防止濫訴并行不?！钡木瘛＠?，環境公益訴訟中，相關司法解釋規定了“社會組織有通過訴訟違法收受財物等牟取經濟利益行為的，人民法院可以根據情節輕重依法收繳其非法所得、予以罰款；涉嫌犯罪的，依法移送有關機關處理。社會組織通過訴訟牟取經濟利益的，人民法院應當向登記管理機關或者有關機關發送司法建議，由其依法處理?！盵4]此外，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第12條中還規定了“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在10日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門”。之所以規定了此種審前程序制度，而沒有選擇訴前程序是由于正在進行立案登記制改革，設立訴前程序可能構成對當事人提起公益訴訟的阻礙，與司法改革方向不符。[5]消費者權益保護公益訴訟的相關司法解釋也有近似規定，如《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條中規定：“人民法院受理消費民事公益訴訟案件后，應當公告案件受理情況，并在立案之日起10日內書面告知相關行政主管部門。”這種審前程序規定的制度意義在于促進司法救濟與行政監管的銜接，與檢察機關提起公益訴訟訴前程序的功能有相近之處。

僅就檢察機關提起的公益訴訟訴前程序而言，制定民事和行政訴前程序的制度意義及法理基礎也有不同，不宜一概而論。就民事訴前程序而言，在檢察機關制定的試點《實施辦法》中，要求“人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應當履行以下訴前程序：1.依法督促法律規定的機關提起民事公益訴訟；2.建議轄區內符合法律規定條件的有關組織提起民事公益訴訟。有關組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關法律規定支持其提起民事公益訴訟?！爆F行法中有關“機關”主要指《海洋環境保護法》所明確的海洋環境監督管理部門。因為機關的公權力屬性，履行職責是其法定義務，因此檢察機關應當督促其提起民事公益訴訟。而對于符合法律規定的社會性組織，檢察機關則應當建議其提起訴訟，有關組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關法律規定支持其提起民事公益訴訟。目的在于節約司法資源，盡可能先由法律授權的機關和組織主張司法救濟，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態的，人民檢察院才提起民事公益訴訟。與民事訴前程序重在節約司法資源不同，行政訴前程序意在督促行政主管機關履行監管職責，即意在“督促執法而非執意與主管機關競賽或令污染者難堪”。[6]具體方式是檢察機關提起行政公益訴訟前，先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責。行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，人民檢察院可以提起行政公益訴訟。原因在于行政機關是公益的主要代表者，而且在保護公益方面相對于司法手段更具效率性，以環境保護為例，中國環境統計年報顯示，2005年至2012年，我國環境信訪量年均約77萬件，但進入司法程序的不足1%。東部發達地區也不例外，例如江蘇，僅環境污染所引發的信訪每年就達4萬件，行政處罰量也有6000余件，但每年各類環境案件總和僅100件左右。新修訂的《環境保護法》第6條也規定了：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責?！笨梢姽嬖V訟則更多的是作為補充性手段。訴前程序的規定同時有助于幫助試點機關克服功利取向，保障行政權與司法權的合理配置。

二、運行效果

檢察機關公益訴訟試點已有一年多時間，從已公布的數字和典型案例看，[7]截至2016年9月，各試點地區檢察機關共在履行職責中發現公益案件線索2982件，辦理公益訴訟案件1710件，其中辦理訴前程序案件1668件、提起訴訟案件42件。訴前程序運行的效果較為明顯，民事公益訴訟訴前程序能夠一定程度督促符合條件的社會組織依法提起民事公益訴訟，當然由于符合法定提起民事公益訴訟主體資格的有關機關和組織數量較少，而且還相對缺乏提起公益訴訟的實力和經驗，所以督促和建議的效果還有待提升，未來可以通過支持起訴作為補充。而行政訴前程序的效果則相當顯著，除去未到回復期的案件，行政機關糾正違法或履行職責案件數占比90%。從公布的案件數也可以發現，無論是民事和行政領域，還都有一定數量履行訴前程序已具備程序性起訴條件，但未提起公益訴訟的案件。

其中代表性案件，1.江蘇徐州民事公益訴訟訴前程序案件：江蘇省徐州市人民檢察院在審查起訴一起污染環境案中發現，劉鐵山等12人非法開辦電鍍、酸洗加工作坊，并將廢水直接排放至土壤和水體中，對生態環境造成嚴重破壞，遂向有關社會組織發出檢察建議，督促提起民事公益訴訟。有關社會組織對該系列案件提起訴訟后，市檢察院又指派檢察人員出庭支持起訴，經過人民法院審判，實現了原告停止侵害、消除危險、賠償環境污染損失等訴訟請求。2.云南宣威行政公益訴訟訴前程序案件：云南省宣威市人民檢察院在受理群眾控告中發現，珠江源省級自然保護區內5家采石場長期開山采石，破壞林木、植被、水土，嚴重影響生態環境，遂向市森林公安局、環境保護局、林業局、國土資源局、安全生產監督管理局等行政機關發出檢察建議，要求依法處理違規開采行為、加強對自然保護區內重點行業和企業的監管。宣威市人民政府認真研究檢察機關的意見，作出關停保護區內所有非法采石場的決定，相關行政機關對5家非法采石場作出行政處罰并移送公安機關立案偵查，同時加大對保護區內非煤礦山等重點行業監管力度。

從實踐情況看，檢察機關履行公益訴訟訴前程序基本實現了預設的目的：一是調動了法律授權的公益訴訟起訴主體保護公益的積極性，加大了公益保護的社會參與力度，不僅節約了司法資源，也促進了司法民主。二是督促行政機關訴前糾正違法，既避免了司法資源的耗費，也有利于促進行政機關依法行政，嚴格執法，助推了法治政府建設。實踐表明，“試點工作開展前，對于檢察機關提出的檢察建議，部分行政機關僅作書面回復，但大多沒有實質的整改行為，檢察監督難以真正取得成效。試點工作開展后，行政機關回復檢察建議普遍積極誠懇，整改糾正更加認真，檢察機關也更加注重跟進檢察建議的落實情況，監督實效明顯增強?！盵8]

三、制度完善

（一）完善訴前程序方式，最大限度發揮訴前程序的功能

民事訴前程序的制度設計應盡可能發揮節約司法資源的目的，督促和建議有關機關和組織提起公益訴訟。為此，第一，應擴大范圍，不宜限制為“轄區內”，即僅在有管轄權人民檢察院的所屬地區范圍內建議有關組織提起訴訟。這樣不僅因范圍有限，找不到適格主體提起訴訟，而且，由于管轄權的上移和下移，也涉及“轄區”的不穩定。更嚴重的問題是，會產生檢察機關提起訴訟后，不在轄區內的適格主體提起訴訟的問題，在試點中這一情況已經出現，法院將其他主體列為共同原告進行審理，那么訴前程序的意義就被削減了。第二，要采取可行和更加有效的方式，督促和建議法律授權的機關和組織來提起公益訴訟，比如，可以參照《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條和《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條、第7條的規定，以公告方式履行訴前程序，設定公告期和公告的程序效力。這樣不僅輻射范圍廣，透明性和公正性增強，而且程序效力也更加明確。第三，充分運用支持起訴，采用提供線索、協助調查等方式支持有關組織提起訴訟，發揮幕后作用，以利于司法資源的高效配置。

行政訴前程序的制度設計應該盡可能促使行政機關糾正違法和履行監督職責。對于檢察機關而言，除了要規范訴前檢察建議的內容和發放程序，更要對檢察建議的落實情況進行檢查跟蹤，不能一發了之。行政權涉及面廣，檢察機關通過訴前程序糾正違法或督促履行職責，在不同的行政監管領域，表現形式各異：在環境保護領域，表現為對污染源及時進行處置防止損害擴大，對污染企業進行跟蹤監管并督促落實環保措施等。在國有土地使用權出讓領域中，表現為追繳國有土地受讓方欠繳的出讓金，對已經違規辦理的土地使用權證按規定注銷、收回國有土地等。對于其它不能短期見效的監管措施，應當輔之以科學周密的行政解決方案，保障行政監管已經落實到位，否則就應該提起公益訴訟。難點在于，對行政機關已履職的判斷，而不是單純的已回復。

（二）進一步細化訴前程序的相關規定，提高規范性和可操作性

在《實施方案》的基礎上，應以規范性文件或司法解釋的形式對訴前程序加以細化。其中包括：訴前程序的啟動條件、決定主體、上下級檢察院關系、流程管理、送達方式、辦案時限、期間延長、評判行政機關已履職的具體程序（包括評判標準、主體、所作決定的方式和效力等）、訴前程序效力和法律文書樣式等。有關督促或者支持起訴意見書、檢察建議書要切實做到事實證據清楚、觀點清晰明確、建議合理可行。此外，由于訴前程序的交涉性強，涉及人民檢察院、人民法院、行政機關和有關組織等多種主體，如果各主體的職責，或者相互間權利、義務關系不明確，訴前程序的履行難免會流于形式。工作層面，可以采用聯合發文的形式細化訴前程序的內容，最高人民法院、民政部、環境保護部聯合下發的《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》提供了可供借鑒的經驗。嚴格規范訴前程序的操作流程和效力，既有利于充分發揮訴前程序的功能，同時也加強了檢察機關的內部制約，避免出現提起公益訴訟的選擇性執法。

注釋：

[1]參見呂忠梅：《環境司法理性不能止于“天價”賠償：泰州環境公益訴訟案評析》，載《中國法學》2016年第3期。

[2]參見陳海孝：《論公民在民事公益訴訟中的原告資格》，蘇州大學2015年博士論文，第14頁。

[3]參見潘申明：《比較法視野下的民事公益訴訟》，法律出版社2011年版，第155頁。

[4]參見奚曉明主編：《最高人民法院關于環境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第2頁。

[5]參見奚曉明主編：《最高人民法院關于環境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第170-171頁。

[6]參見田凱：《行政公訴制度的前置程序》，載《人民檢察》2011年第9期。

[7]參見《最高人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》，中國人大網http：//www.npc. gov.cn/npc/xinwen/2016-11/05/content_2001150.htm，訪問日期：2016年11月5日。

[8]參見《檢察機關公益訴訟試點全面“破冰”13個試點地區均提起公益訴訟》，最高人民檢察院官網http：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201607/t20160718_152659.shtml，訪問日期：2016年7月18日。