淺議行政協議訴訟檢察監督的審查內容

盧然

摘要：2015年5月1日新《行政訴訟法》實施后，全國范圍內行政協議訴訟案件的受理數量明顯增多，為人民檢察院監督行政協議訴訟從理論研究轉向實踐操作提供了現實基礎。在現行法律框架內構建嚴格的行政協議訴訟檢察監督模式，進一步明確行政協議訴訟檢察監督的審查范圍，對破解行政協議訴訟案件審理困境，切實維護國家利益、社會公共利益以及當事人合法權益具有重要意義。

關鍵詞：行政協議訴訟 檢察監督 審查內容

一、行政協議訴訟案件審理情況分析

以行政協議或者行政合同為搜索關鍵詞，通過對中國裁判文書網上公開的2015年5月1日至2016年5月1日，新《行政訴訟法》實施一年來，全國各級人民法院審結的238件一審行政協議訴訟案件進行分析梳理，發現行政協議訴訟案件的審理呈現以下特點。

（一）被告相對集中，爭議協議類型較為單一

上述238件行政協議訴訟案件中，被告多為各級政府或者土地行政管理部門，其中以市、區（縣）政府、鄉（鎮）政府及街道辦事處等各級政府為被告的案件共計119件，占比為50%；以國土資源部門為被告的案件共計35件，占比約為14.7%；以城市開發管理部門為被告的案件共計26件，占比約為11%；以城鄉建設、住房保障部門為被告的案件共計21件，占比約為8.8%；以房屋征收、拆遷安置部門為被告的案件共計20件，占比約為8.4%。原、被告雙方爭議的行政協議類型比較單一，主要是國有土地（建設用地）使用權出讓合同，土地、房屋征收征用補償協議，房屋拆遷補償安置協議等。

（二）原告訴訟請求較為單一，撤訴率較高

行政協議訴訟中，行政相對人的訴訟請求多為其與行政機關或者行政機關與第三人之間簽訂的行政協議違法或無效，行政機關單方解除、變更行政協議的行為違法，行政機關不依法履行、未按照約定履行有關行政協議等。案件審理過程中，原告撤訴率較高，以上述238件行政協議訴訟案件為例，原告撤回起訴的案件共計56件，占比約為23.5%，其中包括4件人民法院按撤訴處理的案件，且人民法院均做出準予撤訴裁定。

（三）人民法院裁判類型較為單一，原告敗訴率高

人民法院審理行政協議訴訟案件裁判類型主要有裁定駁回起訴共計86件，占比約為36.1%；裁定或判決駁回訴訟請求共計35件，占比約為18.5%。人民法院作出上述裁判的理由多為爭議不屬于行政訴訟受案范圍，原、被告主體不適格以及起訴超過起訴期限等。相較而言，其他裁判類型的適用范圍和數量比較有限，其中判決被告繼續履行行政協議11件，判決撤銷行政協議或者行政機關行政行為8件，判決確認行政協議違法或無效8件，判決行政機關采取補救措施的2件，原告的訴訟請求很難得到支持。

二、人民檢察院對行政協議訴訟判決、裁定的監督內容

（一）行政協議訴訟受案范圍的界定是否正確

1.行政協議性質認定的正確性。《行政訴訟法》第12條第1款第11項和《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第11條第2款列舉了行政協議的范圍，即政府特許經營協議，土地、房屋等征收征用補償協議以及其他行政協議，為人民法院審理行政協議訴訟案件提供了法律依據，但這一規定并未排除其他類型行政協議的可訴性，人民法院不能因此縮小行政協議的范圍。人民檢察院審查人民法院對行政協議性質認定的正確與否時，應當依據《適用解釋》第11條第1款對行政協議的定義及其他相關法律、法規，準確界定行政協議中所體現的公共利益及行政管理目標，合理審查協議內容是否具有行政特權、合同的訂立和履行是否受到行政強制等。例如，在安徽省明光市人民法院（2015）明行初字第24號行政裁定書中，人民法院根據《最高人民法院關于審理國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的相關規定，認定被告明光市國土資源局與第三人明光市天潤房地產開發有限公司簽訂的國有土地使用權出讓合同為民事合同，不屬于行政審判權限范圍，裁定駁回原告余家洋的起訴。但人民法院裁判依據的這一司法解釋施行于2005年，2010年12月21日最高人民法院行政審判庭《關于拍賣出讓國有建設用地使用權土地行政主管部門與競得人簽訂成交確認書行為的性質問題請示的答復》規定：“土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設用地使用權，與競得人簽署成交確認書的行為，屬于具體行政行為。當事人不服提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理”，同時，國有土地使用權出讓合同的簽訂及履行過程充分體現了土地行政管理部門的行政特權，因此人民法院以國有土地使用權出讓合同屬于民事合同作出駁回裁定的正確性值得商榷。

2.行政協議訴訟受案范圍的擴大解釋。《行政訴訟法》第12條第1款第11項規定了人民法院受理的行政協議訴訟的爭議事由，但這并不意味著行政協議訴訟的受案范圍僅限于行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協議這四種情形，該條款第12項“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益”的規定即是對行政協議訴訟受案范圍的補充，因此人民法院審理行政協議訴訟案件時應當把握行政協議訴訟的本質，而不能僅僅停留在法律規定的表面含義。例如，江蘇省漣水縣人民法院（2015）漣行初字第45號行政裁定書、陜西省西安市長安區人民法院（2015）長安行初字第00399號行政裁定書均依據《行政訴訟法》第12條第1款第11項之規定以原告請求確認爭議行政協議無效或者部分無效不屬于人民法院行政案件受案范圍為由，裁定駁回原告的起訴。《行政訴訟法》對行政協議訴訟爭議案由的規定屬于不完全列舉，并未囊括所有應當受理的情形。同時，《適用解釋》第15條第2款“原告請求解除協議或者確認協議無效，理由成立的，判決解除協議或者確認協議無效，并根據合同法等相關法律規定作出處理”的規定亦間接將請求確認協議無效納入行政協議訴訟的受案范圍，因此人民法院將行政協議訴訟受案范圍僅僅拘泥于《行政訴訟法》規定的上述4種情形不利于充分保障行政相對人實現其合理訴求。

（二）人民法院合法性審查原則的運用是否正確

我國行政訴訟制度的一個明顯特征是人民法院對行政行為進行合法性審查，[1]司法實踐中，人民法院審理行政協議訴訟案件時，需要對行政機關的行政協議行為以及行政協議履行過程中的其他行政行為進行合法性審查。但行政協議訴訟與一般行政訴訟不同，其兼具行政性與民事性，行政協議的簽訂、履行等環節都體現出合同雙方當事人的意思自治，人民法院對此應當給予充分尊重，進而保障行政協議行為的確定力。因此，人民法院審理行政協議訴訟案件時，其對合法性審查原則的運用應當重點集中在審查行政機關單方解除、變更行政協議這一更加具備行政特權屬性的行為上，這也應是人民檢察院監督的重點。因此，如果行政機關在無任何法律或事實依據的情況下，擅自變更解除行政協議，人民法院應當對此作出撤銷或者確認違法、無效并繼續履行的裁判，否則人民法院的審理或裁判可能存在錯誤。譚玉勤與重慶市綦江區石角鎮政府行政合同爭議案中，譚玉勤與重慶市綦江區石角鎮政府簽訂了《農村建設用地復墾協議書》，但石角鎮政府在履行協議過程中，認為協議簽訂的譚玉勤復墾面積存在錯誤，而重新進行了勘驗丈量，并以此為依據結算譚玉勤土地復墾補償款，二審重慶市第五中級人民法院認定其行為實質上是單方變更其與譚玉勤簽訂的《農村建設用地復墾協議書》，并屬合法有效。本案中，人民法院審查石角鎮政府單方變更行政協議的行為時僅憑其重新勘驗丈量的數據材料即認定其變更行為的合法性，并沒有充分的法律、法規及協議條款等依據，該判決的正確性有待商榷。

（三）行政協議訴訟立案及舉證責任的適用是否合法

1.新《行政訴訟法》實施前后行政協議訴訟立案問題。2004年最高人民法院《關于規范行政案件案由的通知》中明確列明行政合同為可訴行政行為的一種，這一規定說明行政協議在新《行政訴訟法》實施前就已經被納入人民法院行政審判的范疇。因此，如果人民法院以新《行政訴訟法》尚未正式實施為由對有關行政協議訴訟案件裁定不予立案或者駁回起訴的，屬于適用法律錯誤，人民檢察院應當予以糾正。

2.行政協議訴訟的舉證責任分配問題。《行政訴訟法》第34條第1款規定“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件”，據此可知行政訴訟實行舉證責任倒置，原告只在起訴被告不履行法定職責的案件和行政賠償、補償案件中承擔部分舉證責任。行政協議訴訟兼具行政性與契約性，若固守舉證責任倒置原則，可能無法實現對協議糾紛的有效審查，基于行政協議訴訟的特殊性，傳統行政訴訟中的舉證責任倒置原則可以適當放寬。例如，化美榮、唐勝喜訴泗陽縣國有土地上房屋征收辦公室不履行行政合同一案中，案件爭議焦點為原、被告雙方有無達成房屋征收補償安置協議，江蘇省宿遷市宿城區人民法院適用民事訴訟中的“誰主張、誰舉證”規則，以原告未提供證據證明其與被告之間存在房屋征收補償安置協議為由，判決駁回原告的訴訟請求，這一判決并無不當。人民檢察院對行政協議訴訟的監督應當嚴格依據法律，更應靈活適用有關訴訟原理，對行政協議行為的合法性由行政機關負舉證責任，對協議中契約性的內容，遵循“誰主張、誰舉證”的規則，合理分配雙方的舉證責任，正確監督人民法院的裁判行為。

三、人民檢察院監督行政協議訴訟調解書是否合法

《行政訴訟法》第60條第1款規定“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解”，調解不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。因此，人民法院審理行政協議訴訟案件能否適用調解原則，以及調解是否有損公共利益是人民檢察院監督的重點。某市國土資源局與某房地產開發有限公司國有土地使用權掛牌成交確認書糾紛案中，人民法院通過調解方式支持國土資源局單方免除將近40萬元滯納金，人民檢察院就此向人民法院提出檢察建議，認為該調解書侵害了國家利益，應屬無效。[2]對人民法院錯誤使用調解方式結案、調解書違法或無效等情形，人民檢察院應當及時通過提出抗訴、發出檢察建議等方式予以監督糾正。

注釋：

[1]參見崔兆在：《公私利益的平衡：國有土地使用權出讓合同糾紛公法救濟模式之構建》，載《行政法學研究》2014年第3期。

[2]參見鄭春燕：《大陸行政合同的審查現狀與困境》，載《浙江社會科學》2014年第11期。