新形勢下高校預算管理審計探究

江進

摘要：高校內部審計作為大學治理的保障基石之一，對預算管理的監督與完善發揮著重要作用。本文通過分析新形勢下對高校預算管理審計的要求和目前存在問題，探討采用全過程監督方式、大數據分析手段等方法，通過預算管理審計推動完善高校預算管理的對策路徑，從而有助于推動完善大學治理體系和治理能力的現代化。

關鍵詞：高校；預算；管理審計

一、研究背景

近幾年，國家對教育經費總量投入逐年增加，國家財政性教育經費以超過20%的速度在增長，教育系統的總體規模、資產、資金、資源總量大幅度提高，加強財政資金和項目管理、嚴肅財經紀律是必然要求。預算管理審計監督既是高校經費監管的重點領域，也是規范學校經濟運行活動、推進學校的依法治校、依規管理的重要手段之一。加強預算管理審計，對管好用好教育資金、提高資源使用效益、增強高校核心競爭力具有重要的意義。新形勢下高校如何強化預算管理審計監督，是當前需要積極思考的重要課題。

二、新形勢下對預算管理審計監督提出的新要求

（一）加強預算管理審計監督是全面從嚴治黨、全面依法治國的要求

十八大提出全面從嚴治黨、全面依法治國，預算改革加速向縱深發展，管理理念發生深刻轉變。2014年新修訂的《中華人民共和國預算法》（修正）（以下簡稱新預算法），加強了立法監督，推進各類預算的規范編制，約束政府的預算行為。新預算法明確要求縣級以上政府審計部門依法對預算執行、決算實行審計監督。將監督的重心轉移到加強預算編制和執行的監督，形成全過程的監督機制。

（二）加強預算管理審計監督是全面嚴肅財經紀律的要求

“十三五”時期，教育經費投入總量持續增大，經費將突破4萬億元大關，其中，國家財政性教育經費將超過3.2萬億元。堅持依法理財，嚴格執行國家財政資金管理法律制度和財經紀律，強化預算約束是必然要求。 2015年2月教育部下發了《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》，明確要求高校加強預算編制管理審計、加強預算執行過程審計、開展預算執行績效審計。通過審計，加大預算執行力度，強化預算剛性約束，推動預算執行更加及時、規范。

（三）加強預算管理審計監督是高校內部治理的要求

大學治理的核心在于決策權、執行權、監督權三權相互制衡。①高校預算治理是通過預算編制與審批、執行控制與分析、評價與監督的預算全過程管理，形成預算決策權、預算執行權、預算監督權三權相互協調和制約的運行機制和權力結構。有效的高校預算治理，必須發揮內部審計監督功能，通過對預算編制、審批流程、預算執行的預算管理全過程的監督，促進提高預算執行過程的規范性，從而推動完善高校的治理。

三、預算管理審計監督面臨的問題、困難與不足

通過對高校預決算審計和領導干部經濟責任審計發現，目前預算管理存在著預算與事業發展規劃不匹配、預算與資產配置計劃相脫節、預算收支范圍編制不完整、超預算執行、超范圍列支、預算執行效率低、違反規定擴大開支范圍、提高開支標準、截留、占用、挪用或者拖欠應當上繳國庫的預算收入、政府采購預算不完整、違規進行預算調整、決算報告編制信息不真實、不完整、不準確、資產管理薄弱、上年結余資金占比例較高等問題，在一定程度上映射了目前的預算審計監督與新形勢下對預算管理審計監督的新要求還有一定的差距。主要表現在幾個方面：

（一）以預算業務審計為主

目前高校開展的預算審計，主要針對預算執行結果進行審計，偏重于對預算執行及財務收支的真實性、合法性審計，且以事后審計為主，缺乏全過程監督。事前預算編制階段介入較少，事中實時監控不夠，事后缺乏有效的績效評價體系，不能對預算執行進行及時的跟蹤、監督評價和反饋建議。時效性不強，督辦主體不明確，影響了結果的運用效果。

（二）審計質量和層次不高

由于高校預算執行審計缺乏統一的比較具體評價內容和關鍵質量控制點，質量控制目標不明確，更多關注具體業務的合規性，對政策落實執行情況審計評價較少，審計報告羅列財務數據比重較大，未能透過數據分析管理的成效和風險。審計報告質量不高，也影響了對審計問題的重視程度，削弱了預算管理審計的作用。

（三）內部審計業務能力不足

高校內部審計人員普遍較少，人員綜合素質層次不齊，對政策把握研究能力、審計業務能力不足。審計信息化建設程度不高，大數據歸集、關聯分析提煉能力有待提高。

四、新形勢下完善高校預算管理審計的路徑

②預算管理審計是對預算的編制原則、編制程序、編制方法、預算調整、經濟責任制等相關管理活動的合法性、適當性和有效性的審查和評價。

（一）以目標為導向，開展預算編制管理審計

首先從源頭上關注預算編制的質量。依據財務管理部門提供預算編制的基礎性材料，重點審查編制方法是否科學收入預算、支出預算編制測算依據充分性、范圍的完整性、預算安排合理性、預算調整規范性等。關注的風險點主要包括是否明確了預算編制的原則和方法、編制依據、編制程序；預算編制是否以年度為單位，有無季度和月度預算；是否結合當年工作計劃并考慮上年完成情況的變動幅度；預算編制內容是否考慮了預留機動經費便于安排臨時性任務；收人預算的測算是否有依據，依據是否正確、科學；高校基本支出預算編制所依據的基礎信息資料是否真實，是否規范了預算審批程序；是否合理選用預算批復下達的方法；有無預算批復。

（二）以風險為導向，開展預算執行過程審計

其次在過程中評價預算執行程序的規范性、預算執行的嚴肅性和實施措施的保障性。重點關注國家財經政策落實及權力運行情況，如使用財政性資金采購政府集中采購目錄內的貨物、工程和服務，或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務，是否按規定編制政府采購預算；是否及時組織預算收入，包括學校是否存在違規收費、收入是否未全額納入學校預算、是否有隱瞞截留挪用或設置“賬外賬”；高校收入預算的各部分明細項目是否完整，項目支出預算依據是否充分、真實；高校債務資金預算是否符合有關規定，是否從高校建設發展的客觀需要和財務狀況的實際出發，從嚴控制債務規模；高校資金支付業務的審批控制是否嚴格；結余資金有無少報、不報或通過掛往來科目轉移或隱藏在下屬單位，以及已結束項目結余款長期掛往來、不及時清理等方式隱瞞結余的問題；高校是否建立預算執行情況動態預警機制，有無應對措施；是否規范預算執行分析流程與方法，定期召開預算執行分析會議；是否定期召開預算例會、定期編報預算差異分析報表或預算反饋報告，是否向單位領導、預算最高決策機構、內設機構報告、反饋預算執行進度、執行差異、改進措施和建議等。

③通過對預算執行的審核，促進高校在工程項目、政府采購、資金收支、資產管理、合同管理等具體業務中，切實提高預算執行過程的規范性和透明度。

（三）以績效為導向，強化預算執行結果審計

逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有運用”以及④“用財必有效、無效必問責”的績效管理機制。可以將預算績效審計與財務審計、經濟責任審計有機結合，提高績效審計的深度和廣度，促進提質增效和厲行節約。對重點項目應編制績效目標，設立預算績效評價指標。從預算績效評價視角，促進高校提高內部控制制度、優化資源配置、提高資金管理效率、防范經經風險，從而完善大學治理。

（四）實行 “數據式”的審計技術

在充分使用傳統審計方法的基礎上，推進數字化審計，提高預算管理審計的效率和質量。歸集和綜合利用“大數據”，進行實時關聯性分析研究，揭示帶有苗頭性和傾向性的問題，提高審計的精準度和時效性。

一是利用比較分析法。在使用數字化審計方法時，可以采用比較分析法，即把兩個以上具有可比性的經濟指標進行對比分析，從而提出具體改進措施。例如：通過對兩個經費及學生規模大小相近的學院，通過數字化分析，發現A學院裝修維修費支出金額比較大，占經費額的25%，B學院辦公用品支出金額較大，占經費額的40%，通過進一步查證，發現有利用虛假事項套取資金問題，以及代票現象。還可以將相同的經濟指標進行不同年度的縱向比較分析。

二是利用大數據分析法。通過數字化審計，可以對專項事務進行大數據分析。例如：通過對專項資金進行分析，發現大型儀器設備購置及利用效果方面存在重復購置、閑置浪費問題。同一設備不同學院重復購置，甚至同一學院不同課題組也重復購置，從而揭示出資產管理使用方面不能相互協調、統一調度的問題。

（五）完善內部外部審計監控協同機制

高校內部審計獨立性和權威性相對不夠，人力資源有限，內部審計部門可以與財務部門、監察部門發揮合力監督協同機制。還可以利用教育部的信息平臺或其他學校開發的子系統，資源共享開展對預算執行的協同合作監督。外部可以利用社會力量的專業性優勢，提高內部審計的獨立性。外部可以借助社會資源購買服務。中介審計機構長期從事鑒證和審計業務的服務，對象廣泛、執業經驗比較豐富、對各行各業的經營管理情況都有一定程度的了解，具有較強的觀察和分析能力，內部審計與外部審計協同模式的建立，可以在一定程度上化解高校內部審計風險，關鍵是提高審計質量。

（六）推行審計結果公告、強化責任追究制度

繼續加大預算審計信息依法公開的力度，加快探索審計整改公告的方式和渠道，擴大審計結果公開的范圍和領域，不斷提高審計工作的開放性和透明度，促進審計監督與輿論監督、社會監督的有效結合，讓權力在陽光下運行。

綜上所述，通過預算管理審計，客觀評價高校的預算管理權力運行機制的科學性、有效性，以及權力制衡和流程風險的可控性，可以促進學校更加合理地分配資源，提高資源的配置和利用效益，來促進推動高校預算治理的精細化、規范化、科學化。

注釋：

①農漢康，祝青；內部審計推動完善高校預算治理的路徑

②《內部審計實務指南第4號》

③農漢康，祝青；內部審計推動完善高校預算治理的路徑

④毛成銀，任藍青；從績效角度論我國事業單位預算評價

參考文獻：

[1]《預算法》（2014年修正）.中華人民共和國財政部駐福建財政監察專員辦事處網站.http：//www.mof.gov.cn/mofhome/fujian/lanmudaohang/zhengcefagui/201501/t20150108_1177747.html[電子文獻]

[2]《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》.中國人民共和國教育部網站.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7501/201502/t20150226_189348.html[電子文獻]

[3]農漢康，祝青.內部審計推動完善高校預算治理的路徑[J].中國內部審計，2016（5）.

[4]毛成銀，任藍青.從績效角度論我國事業單位預算評價[J].財會月刊，2017（1）.

（作者單位：北京語言大學）