PPP改革發展實踐研究

周湘東

摘 要：PPP改革發展是提升國家治理能力的重要內容。PPP是推進供給側結構改革的重大舉措，是穩定經濟增長的重要抓手，是建立現代財政制度的必須要求。PPP是一個大課題，每個階段、每個環節、每個步驟，都有很多個小文章可研究。重點從實踐的維度、微觀的層面研究四個方面的問題，一是PPP的基本內涵，二是PPP的發展現狀，三是PPP的推進路徑，四是PPP的參與建議。這一實踐研究不僅具有較強的理論意義和實踐價值，而且對國內PPP的推進工作有一定的參考價值。

關鍵詞：PPP；政府；社會資本；模式

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）07-0176-03

一、PPP的基本內涵

PPP（public-private-partnership公司合作伙伴）。PPP是BOT的“升級版”，并不是新事物，20世紀80年代在西方發達國家就開始興起。起源于英國的撒切爾時代，她上任的第一個戰略舉措，就是改進、改革英國政府的管理，引進企業現代理念和管理思路、原則和方法，大舉推行PPP改革發展模式。英國是倡導者與先行者，21世紀初，采用PPP模式的累計投資額占公共投資額的1/3，2008年金融危機后，比例依然達到15%左右。澳大利亞截至2013年末，120多個項目采用PPP模式，總投資700億澳元，占基礎設施項目總價值的15%。加拿大已實施206個項目，總投資達到875.5億美元。特別是中國的香港，地鐵項目應用PPP模式，已經成為國際上應用PPP方式盈利的地鐵建設模式的典范。從我國來講，BOT是PPP的低級版，國內1985年在廣州電廠的BOT項目就是PPP項目的開始。2014年按照國務院的要求由財政部牽頭新一輪的PPP改革，到目前為止成為國家戰略層面大的改革發展舉措。

（一）PPP的基本定義

財金[2014]76號文定義為：在基礎設施及公共服務領域建立一種長期合作關系，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管。國辦發[2015]42號文定義為：政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

（二）PPP的主要特征

1.平等互信的公私伙伴關系。其一，“公私所指對象明晰”?！肮泵鞔_限定為政府部門，不包含社會團體、行業協會等其他非政府部門?！八健辈粏沃杆綘I經濟主體，也包括國有企業、金融機構等。符合條件的融資平臺公司也可以作為社會資本。符合條件的融資平臺公司是指轉型的融資平臺公司，才能夠作為社會資本方來參與PPP項目。具體而言，就是融資平臺公司已經建立了現代企業制度，實行了市場化的運營，特別是在其承擔的地方政府債務已經納入了政府財政預算，得到了妥善處置，并明確了今后不再承擔地方政府舉債融資的職責前提下。其二，“伙伴關系明晰”。通過合理的合同設計，將雙方利益捆綁在一起，形成激勵相容，使得雙方在提供公共服務的目標上實現一致，SPV公司是貫徹伙伴關系的具體體現。

2.科學合理的風險收益分配機制。其一，利益共享。既要讓社會資本“有錢可賺，有利可圖”也要“托底限高”，盈利而非暴利。其二，風險共擔。社會資本承擔部分商業風險，公共部門承擔法律、政策變動、利率變動等系統性風險，不可抗力風險由雙方合理共但。

3.規范透明的項目實施模式。一是規范。標準化的合同模板，把PPP變成“流水線”作業。二是透明。建立PPP綜合信息平臺，對PPP信息進行了披露，項目涉及的運營補貼、經營收費和其他支付對價等納入年度預算和中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大及其常委會報告。

（三）PPP的興起背景

PPP的興起首先源于中央政府的高位推動，然后是執行部門的強力推進，李克強總理從2014年年初到今年的下半年先后有21次親自部署過PPP工作，其中有14次是在國務院的常務會議上專門研究和指導全國如何開展PPP改革工作，兩次在經濟工作會議上聽取了PPP專家意見，包括新型城鎮化會議上專門講PPP。在中國推動PPP有其必然性和必要性。首先，PPP是提升國家治理能力的重要內容，推動國家治理體系和法制能力的現代化，重要的一個方面是實現國家治理體系和治理能力的法制化。PPP作為一種創新的公共產品服務供給和管理方式，一方面，PPP要求政府要尊重市場規律，依法行政，要誠信踐約，強調政府、市場、社會等多主體之間，通過合同契約明確界定責權利，整個過程應該貫徹法制精神。另一個方面，PPP主要是通過市場放寬準入，鼓勵私人資本進入公共服務領域，過去基本上公共服務領域主要是政府主導來建設，以政府資金來建設。現在放寬市場準入，優化資源配置，促進市場公平競爭，提高了公共服務的質量和效益，PPP是一項重大的體制、機制的變革。在依法治國的大框架下，把市場競爭合作機制充分地引入到公共服務領域，充分調動市場、政府、社會各方面的積極性。

二、PPP的發展現狀

（一）全國PPP項目情況

截至2016年2月29日，全國各地共有7 110個PPP項目納入PPP財政部綜合信息平臺，項目總投資約8.3萬億元，涵蓋政府負有提供責任又適應適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目、燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市場設施、公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等19個行業。特別是全國各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，優先采用PPP模式建設。

（二）政府政策體系逐步完善

針對PPP工作怎么來規范、怎么來推動，國務院政府部門一共建立了21個法律制度體系，形成了“1+3+17”的制度框架?！?”是指全國人大的《新預算法》，新預算法是2015年1月1日開始執行，在新預算法中主要是從地方債務管理六個方面做出限制性規定。限制舉債主體：地方政府舉借債務的主體只能是省、自治區、直轄市政府?？刂婆e債規模：地方政府在國務院下達的限額內舉借的債務。明確舉債方式：舉借債務只能采取發行地方債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規定外，地方政府不得在法律規定之外以其他任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。限定債務資金用途：只能用于公共預算中必需的部分建設投資，公益性資本支出，不得用于經常性支出。列入預算并向社會公開：地方政府舉借的債務列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準。政府舉借債務的情況要向社會公開并做出說明。嚴格控制債務風險：地方政府舉借債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，國務院建立地方政府債務風險評估和預算機制、應急處置機制以及責任追究制度。新預算法一方面對各級地方政府融資平臺做出了嚴格的規范，國務院政府部門在關閉了地方政府融資平臺這扇門的同時，又推開了地方政府基礎設施建設、公共服務領域建設采用PPP模式這扇窗。強調各級政府改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制。規定建立跨年度的預算平衡制度，做預算的中長期規劃。過去編制預算，按年度收支平衡，而財政收支包括收入制度和支出政策，都是中長期的政策工具，需要財政中長期規劃、滾動預算、滾動規劃。這個規定為推行PPP模式鋪平了道路?！?”主要是指國務院出臺的PPP推行三個指導性文件。第一個是國發[2014]43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》。重點推廣“政府與社會資本”PPP模式。第二個是國發[2014]60號文《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》重點是實行統一的市場準入，創造公平的投資機會，擴大社會資本投資機會。涉及領域：生態環保、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等。市政基礎設施領域通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式。第三個是國發[2015]42號文《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》重點規定了PPP項目適用范圍，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目?！?7”主要是指財政部及其他部委出臺的17個配套文件。

（三）PPP改革發展平臺搭建初步完成

“第一個平臺”財政部在全國范圍內已經建立了聯通中央到縣四級政府PPP綜合信息平臺，綜合信息平臺分成兩個部分，一個是PPP項目信息的發布平臺，另一個是PPP項目信息管理平臺。全國所有的PPP項目都要通過綜合信息平臺發布，向社會公開?！叭龓臁笔侵窹PP的“項目庫”，“專家庫”是指PPP項目實施的各個領域的專家?！爸薪闄C構庫”是指財務、法務、咨詢機構。

（四）PPP發展推進工作獎補機制不斷完善

第一，已完成采購，確定社會資本合作方的項目，中央財政部按投資規模進行獎勵：投資規模小于3億元的，獎勵300萬元；投資規模小于10億元的，獎勵800萬元；投資規模介于3億元和10億元之間的，獎勵500萬元。第二，對符合條件，規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，中央財政部按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵。第三，對全國試點的海綿城市、綜合管廊，中央財政部實行連續三年的建設資金補助。同時，如果采用PPP模式來進行建設的項目，還要另外安排10%的獎勵資金。第四，經國務院批準由財政部聯合中國建設銀行、全國社?；稹⒗硎聲?0多家機構共同發起設立總規模1 800億元的中國PPP融資支持基金。李克強總理在今年的政府工作報告中強調，要運用好中國PPP融資支持基金，支持全國的PPP項目建設。

三、PPP的推進路徑

（一）問題與不足

1.對PPP的思想認識不夠到位。對PPP的認識有三種表象：第一種表象是“萬能論”，認為PPP是個框，什么都能往里裝，有些地方政府以PPP來代替地方建設項目的融資平臺，把PPP作為一種融資工具。第二種表象是“速勝論”，認為PPP只要一上就能見到效果，PPP項目周期一般要求是十年以上，投資周期長，見效慢。第三種表象是“悲觀論”，以為PPP不能取得實際效果，部分央企對實施PPP工作存有觀望思想，民營企業作為社會資本方參與PPP項目對政府信心不足，認為政府從法律層面沒有對民營資本穩定的回報率和收益設置一個保障。

2.PPP部分項目實施不夠規范。主要表現在異化PPP，名為PPP，實為BT等其他形式的項目，采取保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，使PPP項目變質。

3.民營資本進入不及預期。認為收益雖然穩定但總體不高，因為PPP項目周期長導致項目投資后的流動性不足，市場風險、項目風險、政策和法律、制度風險等較多，顧慮“新官不理舊事”。

4.PPP支撐體系不夠健全。頂層設計有待加強，PPP從法律層面如何立法，怎么規范，頂層設計如何與基層實踐相結合。2016年7月李克強總理主持召開了國務院常務會議，專門聽取了財政部和國家發改委領導推進PPP立法的專題匯報，國家發改委側重匯報了PPP項目特許經營的立法情況，財政部領導從PPP立法方面提出了一個工作方案。李克強總理明確要求，由國務院法制辦牽頭進行PPP的立法。因為頂層設計最大的問題是解決法律層面立法的問題。其中，土地政策有待完善、融資支持有待完善、財稅支持有待完善、部門合力有待加強。PPP推廣建設專業技術人才不足等問題。

（二）“四個一”推進路徑

關于PPP改革發展的推進工作，筆者認為，要以PPP工作的問題為導向，來設計“四個一”的推進路徑。第一個路徑是健全PPP組織機構，建議地方政府成立一個省級層面的高規格PPP領導小組，由分管省級領導任組長來親自抓PPP改革推進工作。PPP涉及的政府相關職能部門，包括PPP項目涉及的19個領域共同來參與PPP改革發展工作，要形成聯動，形成合力，共同來推動PPP項目落地實施。同時，建議所有PPP項目涉及法務層面的問題，如PPP項目合同范本合同的設計，必須由當地政府法制辦牽頭負責審查。第二個路徑是創新投融資機制。建議設計一支省級PPP融資扶持基金，發揮地方融資平臺作用。PPP融資扶持基金的組成包括省級財政預算認繳金額、市縣財政預算認繳金額、銀行、保險、金融機構相關的社會資本。募集方式以股權投資為主進行管理，通過混合所有制和股份制等不同形式，實現PPP融資平臺實體化、多元化和規范化的改革?；鹜ㄟ^綜合信息平臺向全社會發布宣傳等多渠道的方式來支持PPP項目SPV公司的融資建設、維護、運營。第三個路徑是構建一套政策扶持體系。建議制定省級PPP工作實施意見及相關管理辦法，按PPP項目投資額規范分檔給予獎補。建立PPP工作推進獎勵制度，建立PPP項目全生命周期階段（機構、決策、設計、建造、融資、運營、維護、移交）工作績效評價制度。同時，還要建立與國際金融組織，包括世界銀行、亞洲開發銀行、基礎設施投資銀行開展合作的機制。借助世界銀行、國際金融組織的資金，對PPP示范項目前期費用給予支持，世界銀行資金的利率低于1%。第四個路徑是打造一個PPP理論研究平臺。建議與大學合作共建PPP研究中心，研究中心以理論探討理論研究為主體。PPP改革創新還要與實踐相結合，要把整個參與PPP各方的主體都要拉入PPP研究中心的團隊里面，通過立體的宣傳和分層的培訓來提高全社會對PPP的理解度和認識。打造一套PPP培訓課程，加強PPP的宣傳推廣。

四、PPP的參與建議

第一，把握PPP改革發展的機遇。PPP模式是新的增長空間。PPP模式是社會資本進入公共服務領域的一把鑰匙，打破了壟斷行業的“彈簧門”和“玻璃門”，為社會資本開辟了新的增長空間。PPP模式是一種新的盈利模式，具有長期穩定的可預期匯報。

第二，搶占PPP高地。一是起步要早。同一起跑線上，先跑一步，就能搶占先機。二是行動要快。百舸爭流，只有迅速提升自身能力，盡快形成核心競爭力，才能在未來的市場競爭中取得一席之地。三是準備要充分。成立專門的PPP團隊，認真研究國際國內PPP的成功項目，做好相關業務知識儲備。正確估計問題和困難，提前做好預案，及早發現問題，解決問題。

第三，積極參與PPP項目。一是全面掌握政策。認真學習中央和地方出臺的政府文件，充分了解企業的責權利，找準切入點，不要遍地開花。二是及時了解PPP項目信息。如，財政部綜合信息平臺發布的PPP示范項目。三是組織專業的PPP項目團隊。專業的人做專業的事，組織法律、管理、金融、工程等各方面人才共同參與。四是制定PPP戰略規劃。結合企業自身發展規劃，制定參與PPP的發展規劃，加強政企合作，對接政府發展規劃。

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[責任編輯 陳 鶴]