科研經(jīng)費“松綁”后如何做到松而不亂

沈慶柄

摘 要：科研經(jīng)費管理一直是高校財務(wù)管理的熱點和難點，文章從解讀科研經(jīng)費“松綁”入手，分析當(dāng)前科研經(jīng)費管理中存在的問題及產(chǎn)生問題的原因，并有針對性地提出解決問題的思路，化解科研經(jīng)費一松就亂的問題。

關(guān)鍵詞：高校 科研經(jīng)費 管理

中圖分類號：F230 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-053-02

2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。科研經(jīng)費管理正經(jīng)歷從“緊”到“松”的變革。

一、科研經(jīng)費“松綁”的主要內(nèi)容

（一）在項目經(jīng)費管理方面

簡化預(yù)算編制、下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限。合并了部分預(yù)算項目，由科研人員根據(jù)實際編制預(yù)算并統(tǒng)籌使用，小于直接費用10%的不需提供測算依據(jù)；把部分預(yù)算的調(diào)劑權(quán)限下放給項目承擔(dān)部門；二是提高間接費用比重，加大績效激勵力度；三是明確勞務(wù)費開支范圍，不設(shè)比例限制；四是改進(jìn)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式。

（二）完善差旅會議管理

一是完善差旅費管理，下放差旅費標(biāo)準(zhǔn)的制定，放寬報銷尺度，可由高校根據(jù)實際情況制定標(biāo)準(zhǔn)，對于難以取得住宿費發(fā)票的，在確保真實性的前提下，據(jù)實報銷城市間交通費，并按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放伙食補助費和市內(nèi)交通費；二是完善會議管理，下放會議費標(biāo)準(zhǔn)的制定、放寬報銷范圍，由高校根據(jù)實事求是的原則確定。

（三）完善科研儀器設(shè)備采購管理

改進(jìn)政府采購管理，放寬科研儀器設(shè)備采購的采購方式和審批程序，可自行采購科研儀器設(shè)備，自行選擇科研儀器設(shè)備評審專家。

（四）完善基本建設(shè)項目管理

放寬高校基本建設(shè)項目管理權(quán)限，減小審批范圍、簡化審批程序，縮短審批周期。

從上述內(nèi)容看，本次科研經(jīng)費松綁是對一些改革措施落實不到位、科研項目資金管理不夠完善等問題加以完善和改進(jìn)。主要是管理體制、機(jī)制上的松綁。同時，《意見》也要求規(guī)范管理，改進(jìn)服務(wù)，強化法人責(zé)任，規(guī)范資金管理，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，精簡檢查評審，創(chuàng)新服務(wù)方式，加強科研經(jīng)費的管理。總結(jié)近幾年來在科研經(jīng)費管理上存在的問題，主要是科研經(jīng)費具體使用方面存在的問題。

二、科研經(jīng)費使用中存在的問題

近年來查辦的一些典型案件中，一些科研負(fù)責(zé)人甚至有院士級別的人員涉案，不但影響個人，也給所在學(xué)校造成負(fù)面影響。筆者總結(jié)了近幾年審計、報道中所反映的科研經(jīng)費管理使用中存在的問題，主要有以下幾方面：一是利用假發(fā)票套取資金。有的科研人員利用各種渠道得到假發(fā)票套取資金。二是利用學(xué)生名義冒領(lǐng)導(dǎo)勞務(wù)費。有的科研人員利用學(xué)校對財務(wù)報銷及資金支付方面的漏洞，用學(xué)生的名義領(lǐng)取勞務(wù)費后再據(jù)為己有。三是貪污、挪用科研經(jīng)費。有的科研人利用各種手段貪污、挪用科研經(jīng)費。2006年以來，北京市海淀區(qū)檢察院共立案偵查了16件科研經(jīng)費領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件，這些案件都是利用科研經(jīng)費監(jiān)管漏洞貪污、挪用科研經(jīng)費。在此類案件中，有的屬于財務(wù)管理不規(guī)范，存在科研項目經(jīng)費沒有按規(guī)定專款專用的情況；有的屬于財務(wù)審批不嚴(yán)，存在經(jīng)費支出與研究無關(guān)、程序不合法、先報賬后簽字、假冒他人簽字、代替他人簽字的情況，有的甚至利用假發(fā)票報賬。四是固定資產(chǎn)管理不規(guī)范。有的高校科研資產(chǎn)管理不規(guī)范，在資產(chǎn)采購、報銷過程中存在各種違法行為。某師范院校存在資產(chǎn)管理不規(guī)范，合同簽訂沒有制約；合同保管不規(guī)范，合同內(nèi)容被隨意修改；款項支付不規(guī)范，設(shè)備費沒有按規(guī)定方式結(jié)算，打入采購員個人賬戶等情況。五是外撥科研經(jīng)費不規(guī)范。有的科研人員用外撥經(jīng)費方式轉(zhuǎn)移、占有科研經(jīng)費。

三、存在問題的原因

（一）制度原因

1.立法缺位。我國科研經(jīng)費類型眾多，各種類型經(jīng)費的管理辦法都不盡相同，還沒有一部統(tǒng)一的法律來規(guī)范科研項目立項、審批、經(jīng)費使用、監(jiān)管責(zé)任等科研行為，也沒有科研管理方面統(tǒng)一的規(guī)章制度。立法的缺失直接導(dǎo)致科研經(jīng)費管理的混亂。同時，科研項目管理因“婆婆”不同而“政出多門、各自為政”，各經(jīng)費來源單位對自己管理的項目制定管理辦法，而承擔(dān)研究任務(wù)的高校也制定自己的管理辦法。管理制度的不統(tǒng)一造成不同管理主體的管理規(guī)定不協(xié)調(diào)和沖突，客觀上造成了科研腐敗問題的發(fā)生。

2.管理缺位。我國科研經(jīng)費主要采用以下管理方式：一是委托方式，主要是縱向科研項目經(jīng)費，經(jīng)費來源性質(zhì)屬于中央或地方財政的資金，由上級科研管理部門（教育部、科技部、國家自然科學(xué)基金委）撥付的用于開展科學(xué)研究的專項經(jīng)費。該類經(jīng)費主要按照項目主管部門批復(fù)的預(yù)算范圍和開支比例規(guī)范使用科研經(jīng)費。二是合同方式，主要是橫向合作項目經(jīng)費，經(jīng)費來源性質(zhì)屬于社會資金，由課題組以學(xué)校的名義與政府部門、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位簽訂科研服務(wù)合同，合作開展科學(xué)研究的專項經(jīng)費。橫向科研經(jīng)費實行合同管理，必須按照項目合同書中約定的經(jīng)費使用用途、范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)使用科研經(jīng)費。不管是橫向經(jīng)費或縱向經(jīng)費，委托方或合同甲方在撥付經(jīng)費后都不再直接管理經(jīng)費，而是由項目執(zhí)行學(xué)校和科研院所來管理。而財政部、科技部、教育部沒有統(tǒng)一的管理制度，造成項目管理與財務(wù)管理相脫節(jié)。有的高校為鼓勵教師多爭取科研經(jīng)費，往往放松對科研經(jīng)費的監(jiān)管，導(dǎo)致管理的缺位，科研管理形同虛設(shè)，不能適應(yīng)新形勢下科研管理的需要。

3.審計缺位。科研項目缺乏統(tǒng)一的業(yè)務(wù)主管部門，也沒有對科研經(jīng)費的統(tǒng)一監(jiān)督審計。科研項目只在結(jié)題時由項目委托部門委托第三方進(jìn)行審計，一般只對重大項目審計，而這類審計也只對經(jīng)費使用情況進(jìn)行形式上的復(fù)核，比如是否按預(yù)算執(zhí)行，是否符合科研經(jīng)費的開支范圍等，無法滿足科研經(jīng)費監(jiān)管的需要。審計出現(xiàn)問題時，缺乏問責(zé)或問責(zé)不到位。

（二）單位原因

1.內(nèi)控制度不健全。一些高校和科研院所缺少對科研經(jīng)費的內(nèi)控制度，財務(wù)部門只是形式上的履行經(jīng)費的出入賬管理，未能有效地監(jiān)督經(jīng)費的開支，在經(jīng)費審批上比較松散，審批尺度比其他經(jīng)費寬松；對已結(jié)題項目結(jié)題不結(jié)賬，財務(wù)賬面上長期掛賬；科研經(jīng)費管理部門與財務(wù)部門之間缺乏溝通，缺少數(shù)據(jù)共享。

2.對科研經(jīng)費管理較為寬松。科研經(jīng)費多少被視為一個高校科研能力的重要指標(biāo)，一些高校為鼓勵教師爭取科研經(jīng)費，在財務(wù)管理上比較寬松，財務(wù)報銷審批手續(xù)不嚴(yán)格，未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法規(guī)及管理辦法，造成部分科研人員違法違規(guī)。

（三）個人原因

1.不熟悉相關(guān)財經(jīng)法規(guī)。科研人員都是其所從事研究領(lǐng)域的專家，但對財經(jīng)法規(guī)不熟悉，對財務(wù)規(guī)章不知道。導(dǎo)致在編制預(yù)算時，預(yù)算編制不準(zhǔn)確，在經(jīng)費支出時，因缺乏財經(jīng)知識而出現(xiàn)票據(jù)不全、票據(jù)不合法的情況。

2.主觀上存在鉆空子的意識。有部分科研人員認(rèn)為科研經(jīng)費就是自己的經(jīng)費，有想怎么用就怎么用的思想。有的高校間接費用和績效支出政策落實不到位，一些科研人員認(rèn)為自己辛苦研究而沒有合理回報，主觀上存在鉆空子的意識。

四、加強科研經(jīng)費管理的幾點思考

（一）加強內(nèi)部控制

各高校應(yīng)加強科研經(jīng)費內(nèi)部控制，梳理科研經(jīng)費管理過程中的各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析風(fēng)險點，找到容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)加以重點控制。

1.資金控制。風(fēng)險點：不入賬或入賬不及時，沒按規(guī)定的結(jié)算方式支付。重點控制環(huán)節(jié)：（1）應(yīng)當(dāng)遵守現(xiàn)金和銀行存款管理的相關(guān)規(guī)定，不得由一人辦理科研經(jīng)費貨幣資金全過程業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁將辦理資金業(yè)務(wù)的相關(guān)印章和票據(jù)集中于一個人管理。（2）咨詢或勞務(wù)內(nèi)容真實性、手續(xù)完備性（發(fā)放對象姓名、單位、職稱、身份證號、本人簽字等）的審核，相關(guān)部門對支出的審批，盡可能電子化方式發(fā)放等。（3）嚴(yán)格按規(guī)定使用公務(wù)卡或轉(zhuǎn)賬結(jié)算。

2.資產(chǎn)控制。風(fēng)險點：科研資產(chǎn)管理職責(zé)不清，沒有明確的使用和保管制度可能導(dǎo)致資產(chǎn)的損毀、流失或被盜；科研資產(chǎn)管理不嚴(yán)，領(lǐng)用、發(fā)放缺乏嚴(yán)格的登記審批制度；科研資產(chǎn)日常維護(hù)不當(dāng)、長期閑置。重點控制環(huán)節(jié)：（1）建立資產(chǎn)臺賬，加強資產(chǎn)的實物管理，加強材料的出入庫管理，詳細(xì)記錄入庫、出庫及庫存情況；（2）明確資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人。

3.采購控制。主要風(fēng)險點：采購審批不嚴(yán)，可能導(dǎo)致無用設(shè)備采購，重復(fù)采購等；采購過程不規(guī)范，可能導(dǎo)致采購的產(chǎn)品質(zhì)次價高、資金損失；采購驗收不規(guī)范，可能導(dǎo)致實際接收產(chǎn)品與采購合同有差異等；付款審核不嚴(yán)，可能導(dǎo)致資金損失。重點控制環(huán)節(jié)：（1）采購歸口管理，科研資產(chǎn)采購應(yīng)實行歸口管理，建立采購、資產(chǎn)管理、財務(wù)、審計等部門和崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。（2）加強采購驗收管理，指定部門或個人對采購物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他內(nèi)容進(jìn)行驗收。（3）加強采購記錄控制，妥善保管采購預(yù)算與計劃、各類審批文件、招標(biāo)文件、投票文件、評標(biāo)文件、合同及驗收記錄等。

下面以國家自然科學(xué)基金為例具體說明。（1）設(shè)備費。風(fēng)險點：采購的設(shè)備與科研無關(guān)、設(shè)備質(zhì)次價高、價格明顯高于市場價格、簽訂顯失公平、有損本單位利益的合同或技術(shù)協(xié)議。重點控制環(huán)節(jié)：應(yīng)履行物資采購的相關(guān)程序和規(guī)定；應(yīng)有完整的設(shè)備購置合同及驗收入庫手續(xù)；不得將設(shè)備試制費列支為設(shè)備購置費；不得在專項經(jīng)費中列支屬于承擔(dān)單位和合作單位支撐條件的設(shè)備及設(shè)備租賃費；不得列支儀器設(shè)備的日常維修費、辦公室或?qū)嶒炇业木S修改造費。（2）材料費。風(fēng)險點：虛假采購、非合格供應(yīng)方采購、無保管領(lǐng)用制度。重點控制環(huán)節(jié)：通過合法程序遴選供應(yīng)商；應(yīng)有材料采購合同及材料驗收、入庫、出庫手續(xù)；不得列支生產(chǎn)經(jīng)營性材料、基建材料。（3）測試化驗加工費。重點控制環(huán)節(jié)：金額較大的應(yīng)簽訂合同，應(yīng)有發(fā)票、結(jié)算清單、測試報告等；在本單位內(nèi)部進(jìn)行測試的，應(yīng)有委托書、內(nèi)部結(jié)算單，測試報告；不得通過虛構(gòu)測試化驗內(nèi)容、提高測試化驗支出標(biāo)準(zhǔn)等方式違規(guī)開支測試化驗加工費用。（4）燃料動力費。重點控制環(huán)節(jié)：實驗室日常運行的水、電、氣、暖等支出應(yīng)由間接費用開支，不能在燃料動力費用中開支；不得列支應(yīng)由個人負(fù)擔(dān)的加油費、過橋過路費等。（5）差旅費。重點控制環(huán)節(jié)：應(yīng)事前審批；原則上票據(jù)要完整，有完整的證據(jù)鏈，出差目的、事由、出差人數(shù)等信息應(yīng)當(dāng)齊全；嚴(yán)禁列支旅游費、景點門票等與課題不相關(guān)費用。（6）會議費。重點控制環(huán)節(jié)：會議費應(yīng)為課題方主辦的各類會議發(fā)生的費用，而外出參加會議的相關(guān)費用應(yīng)在差旅費中列支；會議費應(yīng)有預(yù)算，會議通知、參會人員簽到表等，會議開支標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)嚴(yán)格控制，杜絕浪費；嚴(yán)禁在風(fēng)景名勝區(qū)開會，嚴(yán)禁開支禮品費、旅游費用等支出。（7）國際合作交流費。重點控制環(huán)節(jié)：出國人員應(yīng)為課題組成員，且出國任務(wù)與課題任務(wù)相關(guān)；應(yīng)有邀請函、應(yīng)事前審批；報銷時應(yīng)有機(jī)票、住宿費等有效票據(jù)，應(yīng)附簽證頁復(fù)印件、國外行程單、調(diào)研報告等。（8）出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費。重點控制環(huán)節(jié)：不得列支通用性操作系統(tǒng)、辦公軟件等；不得列支家用電話、手機(jī)通信費、日常辦公網(wǎng)絡(luò)費和移動上網(wǎng)卡費用等；不得列支專利維護(hù)費用、廣告費用等。（9）勞務(wù)費。重點控制環(huán)節(jié)：支付范圍為課題組沒有工資收入的研究生、博士后及臨時聘用人員，應(yīng)與研究相關(guān)；支付方式應(yīng)通過銀行卡支付，并附銀行卡回執(zhí)。（10）專家咨詢費。重點控制環(huán)節(jié)：支付方式原則上應(yīng)當(dāng)通過銀行卡支付，應(yīng)附專家簽名表，并有專家姓名、工作單位、身份證信息等；防止虛構(gòu)人員名單等方式虛報冒領(lǐng)專家咨詢費，不得給課題組成員以及參與課題管理的相關(guān)工作人員發(fā)放專家咨詢費。

（二）加強溝通協(xié)調(diào)

財務(wù)部門編制財經(jīng)法規(guī)匯編、業(yè)務(wù)流程圖等，發(fā)到每位教師手中，積極宣傳國家政策法規(guī)，讓科研人員熟悉國家財經(jīng)法規(guī)，了解基本財務(wù)知識。加強財務(wù)人員與科研人員的交流與溝通，對特殊問題應(yīng)按實事求是的原則處理。

（三）加強資金結(jié)算管理

1.銀行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。對于辦理設(shè)備費、大宗材料和測試費等，原則上采用銀行轉(zhuǎn)賬結(jié)算；對于發(fā)放勞務(wù)和專家咨詢費等業(yè)務(wù)，原則上采用銀行卡結(jié)算。

2.“公務(wù)卡”結(jié)算。對于辦理會議費、差旅費、小額材料費、測試費等，采用“公務(wù)卡”結(jié)算。

（四）加強審計與監(jiān)督

1.專項審計：不定期地對科研經(jīng)費使用的合法性、合規(guī)性和合理性進(jìn)行專項檢查和評價。

2.加大違規(guī)行為的處罰力度。

3.推行科研信用管理制度。

（五）完善信息公開制度

管理部門和項目承擔(dān)單位都要將科研項目和資金相關(guān)信息公開，接受監(jiān)督，調(diào)動廣大科研人員的積極性，讓資金在陽光下運行。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中共中央紀(jì)律檢查委員會，中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編.中央文獻(xiàn)出版社，中國方正出版社，2015

[2] 財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）.

[3] 財政部，自然科學(xué)基金委.國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法.

（作者單位：云南師范大學(xué)計財處 云南昆明 650500）

（責(zé)編：賈偉）