科研經費“松綁”后如何做到松而不亂

沈慶柄

摘 要：科研經費管理一直是高校財務管理的熱點和難點，文章從解讀科研經費“松綁”入手，分析當前科研經費管理中存在的問題及產生問題的原因，并有針對性地提出解決問題的思路，化解科研經費一松就亂的問題。

關鍵詞：高校 科研經費 管理

中圖分類號：F230 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-053-02

2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。科研經費管理正經歷從“緊”到“松”的變革。

一、科研經費“松綁”的主要內容

（一）在項目經費管理方面

簡化預算編制、下放預算調劑權限。合并了部分預算項目，由科研人員根據實際編制預算并統籌使用，小于直接費用10%的不需提供測算依據；把部分預算的調劑權限下放給項目承擔部門；二是提高間接費用比重，加大績效激勵力度；三是明確勞務費開支范圍，不設比例限制；四是改進結轉結余資金留用處理方式。

（二）完善差旅會議管理

一是完善差旅費管理，下放差旅費標準的制定，放寬報銷尺度，可由高校根據實際情況制定標準，對于難以取得住宿費發票的，在確保真實性的前提下，據實報銷城市間交通費，并按規定標準發放伙食補助費和市內交通費；二是完善會議管理，下放會議費標準的制定、放寬報銷范圍，由高校根據實事求是的原則確定。

（三）完善科研儀器設備采購管理

改進政府采購管理，放寬科研儀器設備采購的采購方式和審批程序，可自行采購科研儀器設備，自行選擇科研儀器設備評審專家。

（四）完善基本建設項目管理

放寬高校基本建設項目管理權限，減小審批范圍、簡化審批程序，縮短審批周期。

從上述內容看，本次科研經費松綁是對一些改革措施落實不到位、科研項目資金管理不夠完善等問題加以完善和改進。主要是管理體制、機制上的松綁。同時，《意見》也要求規范管理，改進服務，強化法人責任，規范資金管理，加強統籌協調，精簡檢查評審，創新服務方式，加強科研經費的管理。總結近幾年來在科研經費管理上存在的問題，主要是科研經費具體使用方面存在的問題。

二、科研經費使用中存在的問題

近年來查辦的一些典型案件中，一些科研負責人甚至有院士級別的人員涉案，不但影響個人，也給所在學校造成負面影響。筆者總結了近幾年審計、報道中所反映的科研經費管理使用中存在的問題，主要有以下幾方面：一是利用假發票套取資金。有的科研人員利用各種渠道得到假發票套取資金。二是利用學生名義冒領導勞務費。有的科研人員利用學校對財務報銷及資金支付方面的漏洞，用學生的名義領取勞務費后再據為己有。三是貪污、挪用科研經費。有的科研人利用各種手段貪污、挪用科研經費。2006年以來，北京市海淀區檢察院共立案偵查了16件科研經費領域職務犯罪案件，這些案件都是利用科研經費監管漏洞貪污、挪用科研經費。在此類案件中，有的屬于財務管理不規范，存在科研項目經費沒有按規定專款專用的情況；有的屬于財務審批不嚴，存在經費支出與研究無關、程序不合法、先報賬后簽字、假冒他人簽字、代替他人簽字的情況，有的甚至利用假發票報賬。四是固定資產管理不規范。有的高校科研資產管理不規范，在資產采購、報銷過程中存在各種違法行為。某師范院校存在資產管理不規范，合同簽訂沒有制約；合同保管不規范，合同內容被隨意修改；款項支付不規范，設備費沒有按規定方式結算，打入采購員個人賬戶等情況。五是外撥科研經費不規范。有的科研人員用外撥經費方式轉移、占有科研經費。

三、存在問題的原因

（一）制度原因

1.立法缺位。我國科研經費類型眾多，各種類型經費的管理辦法都不盡相同，還沒有一部統一的法律來規范科研項目立項、審批、經費使用、監管責任等科研行為，也沒有科研管理方面統一的規章制度。立法的缺失直接導致科研經費管理的混亂。同時，科研項目管理因“婆婆”不同而“政出多門、各自為政”，各經費來源單位對自己管理的項目制定管理辦法，而承擔研究任務的高校也制定自己的管理辦法。管理制度的不統一造成不同管理主體的管理規定不協調和沖突，客觀上造成了科研腐敗問題的發生。

2.管理缺位。我國科研經費主要采用以下管理方式：一是委托方式，主要是縱向科研項目經費，經費來源性質屬于中央或地方財政的資金，由上級科研管理部門（教育部、科技部、國家自然科學基金委）撥付的用于開展科學研究的專項經費。該類經費主要按照項目主管部門批復的預算范圍和開支比例規范使用科研經費。二是合同方式，主要是橫向合作項目經費，經費來源性質屬于社會資金，由課題組以學校的名義與政府部門、社會團體、企事業單位簽訂科研服務合同，合作開展科學研究的專項經費。橫向科研經費實行合同管理，必須按照項目合同書中約定的經費使用用途、范圍和開支標準使用科研經費。不管是橫向經費或縱向經費，委托方或合同甲方在撥付經費后都不再直接管理經費，而是由項目執行學校和科研院所來管理。而財政部、科技部、教育部沒有統一的管理制度，造成項目管理與財務管理相脫節。有的高校為鼓勵教師多爭取科研經費，往往放松對科研經費的監管，導致管理的缺位，科研管理形同虛設，不能適應新形勢下科研管理的需要。

3.審計缺位。科研項目缺乏統一的業務主管部門，也沒有對科研經費的統一監督審計。科研項目只在結題時由項目委托部門委托第三方進行審計，一般只對重大項目審計，而這類審計也只對經費使用情況進行形式上的復核，比如是否按預算執行，是否符合科研經費的開支范圍等，無法滿足科研經費監管的需要。審計出現問題時，缺乏問責或問責不到位。

（二）單位原因

1.內控制度不健全。一些高校和科研院所缺少對科研經費的內控制度，財務部門只是形式上的履行經費的出入賬管理，未能有效地監督經費的開支，在經費審批上比較松散，審批尺度比其他經費寬松；對已結題項目結題不結賬，財務賬面上長期掛賬；科研經費管理部門與財務部門之間缺乏溝通，缺少數據共享。

2.對科研經費管理較為寬松。科研經費多少被視為一個高校科研能力的重要指標，一些高校為鼓勵教師爭取科研經費，在財務管理上比較寬松，財務報銷審批手續不嚴格，未嚴格執行相關法規及管理辦法，造成部分科研人員違法違規。

（三）個人原因

1.不熟悉相關財經法規。科研人員都是其所從事研究領域的專家，但對財經法規不熟悉，對財務規章不知道。導致在編制預算時，預算編制不準確，在經費支出時，因缺乏財經知識而出現票據不全、票據不合法的情況。

2.主觀上存在鉆空子的意識。有部分科研人員認為科研經費就是自己的經費，有想怎么用就怎么用的思想。有的高校間接費用和績效支出政策落實不到位，一些科研人員認為自己辛苦研究而沒有合理回報，主觀上存在鉆空子的意識。

四、加強科研經費管理的幾點思考

（一）加強內部控制

各高校應加強科研經費內部控制，梳理科研經費管理過程中的各個業務環節，分析風險點，找到容易出現問題的環節加以重點控制。

1.資金控制。風險點：不入賬或入賬不及時，沒按規定的結算方式支付。重點控制環節：（1）應當遵守現金和銀行存款管理的相關規定，不得由一人辦理科研經費貨幣資金全過程業務，嚴禁將辦理資金業務的相關印章和票據集中于一個人管理。（2）咨詢或勞務內容真實性、手續完備性（發放對象姓名、單位、職稱、身份證號、本人簽字等）的審核，相關部門對支出的審批，盡可能電子化方式發放等。（3）嚴格按規定使用公務卡或轉賬結算。

2.資產控制。風險點：科研資產管理職責不清，沒有明確的使用和保管制度可能導致資產的損毀、流失或被盜；科研資產管理不嚴，領用、發放缺乏嚴格的登記審批制度；科研資產日常維護不當、長期閑置。重點控制環節：（1）建立資產臺賬，加強資產的實物管理，加強材料的出入庫管理，詳細記錄入庫、出庫及庫存情況；（2）明確資產使用和保管責任人。

3.采購控制。主要風險點：采購審批不嚴，可能導致無用設備采購，重復采購等；采購過程不規范，可能導致采購的產品質次價高、資金損失；采購驗收不規范，可能導致實際接收產品與采購合同有差異等；付款審核不嚴，可能導致資金損失。重點控制環節：（1）采購歸口管理，科研資產采購應實行歸口管理，建立采購、資產管理、財務、審計等部門和崗位相互協調、相互制約的機制。（2）加強采購驗收管理，指定部門或個人對采購物品的品種、規格、數量、質量和其他內容進行驗收。（3）加強采購記錄控制，妥善保管采購預算與計劃、各類審批文件、招標文件、投票文件、評標文件、合同及驗收記錄等。

下面以國家自然科學基金為例具體說明。（1）設備費。風險點：采購的設備與科研無關、設備質次價高、價格明顯高于市場價格、簽訂顯失公平、有損本單位利益的合同或技術協議。重點控制環節：應履行物資采購的相關程序和規定；應有完整的設備購置合同及驗收入庫手續；不得將設備試制費列支為設備購置費；不得在專項經費中列支屬于承擔單位和合作單位支撐條件的設備及設備租賃費；不得列支儀器設備的日常維修費、辦公室或實驗室的維修改造費。（2）材料費。風險點：虛假采購、非合格供應方采購、無保管領用制度。重點控制環節：通過合法程序遴選供應商；應有材料采購合同及材料驗收、入庫、出庫手續；不得列支生產經營性材料、基建材料。（3）測試化驗加工費。重點控制環節：金額較大的應簽訂合同，應有發票、結算清單、測試報告等；在本單位內部進行測試的，應有委托書、內部結算單，測試報告；不得通過虛構測試化驗內容、提高測試化驗支出標準等方式違規開支測試化驗加工費用。（4）燃料動力費。重點控制環節：實驗室日常運行的水、電、氣、暖等支出應由間接費用開支，不能在燃料動力費用中開支；不得列支應由個人負擔的加油費、過橋過路費等。（5）差旅費。重點控制環節：應事前審批；原則上票據要完整，有完整的證據鏈，出差目的、事由、出差人數等信息應當齊全；嚴禁列支旅游費、景點門票等與課題不相關費用。（6）會議費。重點控制環節：會議費應為課題方主辦的各類會議發生的費用，而外出參加會議的相關費用應在差旅費中列支；會議費應有預算，會議通知、參會人員簽到表等，會議開支標準應嚴格控制，杜絕浪費；嚴禁在風景名勝區開會，嚴禁開支禮品費、旅游費用等支出。（7）國際合作交流費。重點控制環節：出國人員應為課題組成員，且出國任務與課題任務相關；應有邀請函、應事前審批；報銷時應有機票、住宿費等有效票據，應附簽證頁復印件、國外行程單、調研報告等。（8）出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費。重點控制環節：不得列支通用性操作系統、辦公軟件等；不得列支家用電話、手機通信費、日常辦公網絡費和移動上網卡費用等；不得列支專利維護費用、廣告費用等。（9）勞務費。重點控制環節：支付范圍為課題組沒有工資收入的研究生、博士后及臨時聘用人員，應與研究相關；支付方式應通過銀行卡支付，并附銀行卡回執。（10）專家咨詢費。重點控制環節：支付方式原則上應當通過銀行卡支付，應附專家簽名表，并有專家姓名、工作單位、身份證信息等；防止虛構人員名單等方式虛報冒領專家咨詢費，不得給課題組成員以及參與課題管理的相關工作人員發放專家咨詢費。

（二）加強溝通協調

財務部門編制財經法規匯編、業務流程圖等，發到每位教師手中，積極宣傳國家政策法規，讓科研人員熟悉國家財經法規，了解基本財務知識。加強財務人員與科研人員的交流與溝通，對特殊問題應按實事求是的原則處理。

（三）加強資金結算管理

1.銀行轉賬結算。對于辦理設備費、大宗材料和測試費等，原則上采用銀行轉賬結算；對于發放勞務和專家咨詢費等業務，原則上采用銀行卡結算。

2.“公務卡”結算。對于辦理會議費、差旅費、小額材料費、測試費等，采用“公務卡”結算。

（四）加強審計與監督

1.專項審計：不定期地對科研經費使用的合法性、合規性和合理性進行專項檢查和評價。

2.加大違規行為的處罰力度。

3.推行科研信用管理制度。

（五）完善信息公開制度

管理部門和項目承擔單位都要將科研項目和資金相關信息公開，接受監督，調動廣大科研人員的積極性，讓資金在陽光下運行。

參考文獻：

[1] 中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室編.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編.中央文獻出版社，中國方正出版社，2015

[2] 財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）.

[3] 財政部，自然科學基金委.國家自然科學基金資助項目資金管理辦法.

（作者單位：云南師范大學計財處 云南昆明 650500）

（責編：賈偉）