土地財政對房地產價格的影響

徐正林　祝磊

[提要] 近年來，我國商品房價格逐年上漲，同時地方政府對于土地財政的依賴也呈現出不斷增強的趨勢，暴漲的房價滋生了諸多社會問題，盡管政府采取很多調控措施，卻仍然無法為房價降溫。本文立足于土地財政與房地產價格之間的聯系，發現：土地財政必然推動房價持續上漲，從而降低居民個人效用，并引起社會公眾不滿，對社會預期產生影響。最后，針對中國土地財政目前所出現的問題，提出相應的對策建議。

關鍵詞：土地財政；房地產價格；影響；對策建議

中圖分類號：F12 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年3月3日、

一、引言

1998年住房制度改革以來，我國房地產業進入快速發展階段，由于房地產業上、下游產業多產業涉及面廣，已經成為促進國民經濟快速、穩定增長的重要產業。同時，伴隨著房地產投資、消費的過快增長，住房價格日漸攀升，飛漲的房價已成為整個社會關注的焦點，并可能成為社會和諧進步、經濟持續健康發展的隱患。

在探討房價為何高速攀升的問題上，很多經濟學家都致力于分析房價上漲的因素。一是基本面因素，主要是在供求框架下考慮房地產市場的特點。Pollakowski（1990）利用美國的土地價格與住宅價格數據進行經驗分析得出，土地供給限制對地價與房價具有推動作用，且隨著這一制度的執行，房價與地價的上漲效果明顯。樓江和李靜（2010）提出近年來住房價格過快上漲原因有城市化、城市改造、心理預期、擁有型消費觀和成本因素。倪慧穎（2013）主要從供求兩個方面的影響因素進行擴展，得到了自己對我國房價居高不下的結論，并提到了土地財政對房價的影響；二是投機和金融因素，包括預期房地產價格上漲的投資、外資的流入和商業銀行信貸等。周京奎（2005）研究14個城市的截面數據，認為房地產價格受利率和可支配收入的影響很小，房地產價格的上升主要是由投機來推動的，而且整體投機度非常高。廖湘岳和戴紅菊（2010）認為房地產行業的高利潤率使得商業銀行對房地產業的信貸資金投入持續增加，商業信貸是推動房屋銷售價格持續走高的重要原因。雷根強、錢日帆（2014）則從中國地級市面板數據的研究中發現地方政府財政對土地出讓金的依賴會導致房地產投資的增加；三是政策面因素，主要考慮政府的宏觀調控政策。楊建榮和孫斌藝（2004）利用博弈論方法對政府、開發商和消費者進行分析，認為預期不準導致房價不均衡，提出政策因素決定房地產業的基本走向。余華義（2010）利用面板數據發現房價和基本面缺乏穩定的對應關系，而與房地產政策有密切聯系，認為2002年的房地產宏觀調控以及其他干預政策是導致房價持續上升的原因。

上述三個因素應該說都對房地產價格起到重要的影響作用，這些研究的結論雖結論不盡相同，但是它們都具有一些共性，即都指出了土地財政是催生現在房地產問題的一個不可忽視的因素。其邏輯在于：土地是地方政府的重要國有資產，因而地方政府可以依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出。一旦地方政府過于依靠土地出讓金收入來獲得各項資金，那么會引發諸多問題。雖然基本面的解釋能力變弱，但是基本面因素仍然是根本原因，因為只有預期到基本面的變化方向，才會有投機和金融因素的出現，然后才會有政策因素的影響。

二、土地財政的概念及形成原因分析

（一）土地財政的定義與內涵。土地財政是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出。當按照計劃經濟模式補償被征地農民并禁止集體土地直接進入國有土地市場之后，地方政府以代理土地所有者身份完全壟斷經營存量和新增國有土地，成為土地經營的一級開發盈利主體，土地經營收入成為地方政府非稅收入的主要來源，也成為籌集地方政府建設資金的主要手段。可以看到，土地財政的產生直接源于土地制度的變遷，更深層次的原因在于土地相關的制度供給與制度目標的矛盾。

邵繪春（2007）等認為“土地財政”是指地方財政主要依靠土地的運作來增加收入，土地是政府增加財政收入的重要來源。高聚輝等（2006）認為土地財政主要包括四個方面的內容：一是出讓土地獲得土地出讓金收入，這是之前地方政府財政預算外收入最主要的來源；二是通過低價出讓工業用地，以此來招商引資，帶動地方經濟發展；三是進行城市改建、擴建，促進房地產產業和相關產業鏈的發展，增加地方稅收收入；四是以土地為抵押作為融資媒介獲得銀行貸款，以此來進行基礎設施投資和市政建設。

（二）土地財政的形成原因。1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收分成比例，卻將當時規模還很少的土地收益，劃給了地方政府，奠定了地方政府走向土地財政的制度基礎。1999年以后地方政府財政收支缺口一直較大，很多地方政府掙扎于財政赤字。為改善自身的財政狀況，地方政府追求財源的行為發生變化，預算內收入重心轉向地方獨享稅，預算外收入以追求土地出讓金為主。隨后房地產的市場化改革以及工業化、城市化進程的加快為地方政府賣地增收提供了條件，繼而造就了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的土地財政模式。

三、土地財政對房地產價格的影響機理分析

（一）地方政府土地財政收支行為對房價的影響機理分析。地方政府過度倚重土地出讓收入，對房地產市場產生了深遠的影響。首先，土地出讓收入作為開發商的一項成本，而以利潤最大化為目標的開發商往往將增加的成本轉嫁給普通購房者，從而提高了房價；其次，土地出讓過程中，帶來了土地及相關產業稅收的增加，如耕地占用稅、土地增值稅、契稅、城鎮土地使用稅和房產稅，按照分稅制的制度設計，這五種稅在分稅制之后均為地方政府獨享稅收；最后，土地出讓與開發推動了建筑業和房地產業的發展，同時也帶來了以營業稅和所得稅為主的預算內財政收入增長。

由于受到政治集權、戶籍以及選舉體制等制度因素的限制，我國地方政府的財政支出行為更多的是服務于自己的目標。作為一個理性經濟人，在財政分權和政治集權緊密結合的治理模式下，為了實現自身利益最大化，地方政府更會偏向能帶來短期快速增長的財政支出。一方面經濟快速增長使得地方政府官員可以在激烈的政治晉升錦標賽中獲勝，從而獲得政治上的晉升；另一方面經濟增長越快，地方政府從經濟發展中抽取的財政收入就越多，從而有足夠的財政資源投入生產性公共支出中，參與下一輪的晉升競爭。財政上的分權和政治上的集權共同激勵著地方政府財政支出偏向生產性支出的土地財政收入配置方式，一方面會帶來城市基礎設施的極大改善，提升了房地產商品的品質，從而帶來了土地和房屋的價格提升；另一方面公共支出的結構偏向改變了開發商和購房者的房價預期，因為隨著政府財政支出結構偏向程度的加劇，兩類公共產品的住房價值資本化水平會出現差異，其中基礎設施類產品的資本化效應會呈現規模遞減趨勢，而公共服務類產品的資本化效應會呈現出不斷增加趨勢，使得開發商和購房者產生不同的房價預期。開發商和購房者房價預期的不同，使得二者會采取不同的市場行為，開發商會調整房地產商品的供給數量和結構，以實現跨期套利，從而影響房價水平；購房者也會根據預期而調整個人需求的數量和結構，從而影響房價水平。

（二）土地財政對房地產價格的具體影響因素分析。根據相關學者的研究，大多數文獻認為土地財政對房地產市場的影響體現在以下三個方面：土地價格、土地供應量、土地供應方式與結構。

1、土地價格。許多學者都認為以土地出讓金收入為主的土地財政行為加大了土地成本，從而推高住宅開發成本、抬高房價。如趙斌（2010）、丁軍（2010）等的研究結果均認為地方政府為使“土地財政”收益最大化而采取的抬高土地出讓價和人為限制土地供應量等方式造成土地市場的稀缺，從而推高房價。

2、土地供應量。在正常情況下，如果房地產市場暫時不景氣，開發商資金鏈比較緊張，房地產開發商對土地這種生產要素的需求也開始下降，那么地價也自然會跟著下降。但地方政府在土地財政的利益驅使下，不愿降低地價出讓土地，也不愿意看到很多地塊因開發商的報價普遍低于底價而流標，因此地方政府會選擇減少土地供應量，這使得本來可以通過市場機制來調節的土地供應量被扭曲了。正是通過這種手段，地方政府能夠把土地出讓的價格維持在一個較高的水平以保證其最大收益。

3、土地供應方式與結構。在近年來保障房用地優先供應的政策背景下，土地供應結構發生大的偏差的可能性較小。但由于保障房的供應結構等問題，保障房不僅對房地產市場的穩定產生作用較小，而且容易形成尋租行為。

綜上所述，土地財政必然推動房價上漲，從土地財政影響房地產市場的三種途徑不難發現，能夠決定未來房價的并非是當前的地價、供應量和供應方式與結構，而是由這些因素引起的理性預期變化影響了人們的購買行為。

四、建議

（一）合理劃分中央和地方政府的事權、財權，轉變政績考核觀念，改革財政體制。合理劃分中央與地方的事權與財權，削弱地方政府推進土地財政的動力，才能夠從根源上解決土地財政問題。通過提高地方的財政收入分成比例，增加地方的可支配財政收入，同時完善轉移支付制度。如果想要遏制中國房地產市場價格飛漲的情形，就必須解除地方政府的財政束縛。但是，要適當地對財政下放的行為進行制度約束和行為監督，防止發生尋租行為。另外，中央政府同時還必須改革行政考核的激勵機制，放棄以GDP為中心的思路，引導地方政府真正關注民主，真正為穩住房價做點實事。

（二）改變土地供應模式和土地制度。土地是房地產發展中不可替代的要素投入，是一種稀缺的資源。由于住宅和商業用地具有很強的區域性，且住宅對土地的需求彈性很小，為杜絕房地產開發商肆意抬高房價牟取暴利，我們可以讓許多污染比較嚴重、消耗能源多的工礦企業搬遷至郊區甚至偏遠地區，騰出廢棄的土地再利用，將這些土地重新合理整治后加以利用，補充城市發展建設中土地不足的問題。另一方面，在完善農村集體土地入市流程和規則的前提下，充分利用農村集體土地的資源，為房地產的健康發展提供足夠的土地保證。

（三）改革土地招拍掛制度。在當前多數地區依靠土地財政帶動經濟增長的現實狀況下，地方政府將難以通過降低土地財政依賴程度來降低房價。土地價格作為土地財政的一項重要指標，盡管其顯著影響房價，但通過土地價格來實現房價下降的方式對于地方官員來說動力不足。目前，我國地方政府僅以“價高者得”的單一指標評價方式來選擇購地者不利于房地產經濟的健康發展。筆者建議，應當建立科學合理的土地招拍掛評價體系，從土地價格在土地財政依賴與房價之間的調查作用的視角來促進房價的合理回歸。

（四）積極推動研究開征物業稅，從保有和轉讓兩個環節均衡調節土地增值收益，推動房地產市場協調穩健發展。整合現有的土地使用稅、房產稅等，合并物業稅以形成穩定的稅收收入。加大土地增值稅清繳力度，完善征收管理，進一步落實土地“漲價歸功”，壯大土地稅收收入。

（五）重視預期管理和收益管理。由于政府的政策會改變投資者買房的預期，因此政府要明確表明自己對房地產市場發展目標的態度、自己會對房地產市場進行調控的依據和手段。同時，政府也要研究公眾對房地產的預期，從而更好地制定引導民眾預期，穩定房價的手段。

另外，由于土地財政的核心就是為了獲取收益，地方政府天然上的利益沖突使得它無法切斷與土地財政的聯系，為此需要從收益角度調整政府行為，使之更好地取之于民、用之于民。

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