草原生態補償法制化是牧區生態文明建設的必要保障

于雪婷，劉曉莉

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130024）

草原生態補償法制化是牧區生態文明建設的必要保障

于雪婷，劉曉莉

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130024）

在我國生態系統中，草原占據著極為重要的戰略地位，我國作為世界第二草原大國，草原的資源地位是其他絕大多數國家無法比擬的。草原生態良好是牧區生態文明的重要標志之一，而牧區生態文明是國家生態文明的重要組成部分。然而，當下我國草原生態環境惡化程度十分嚴重，相對而言，草原生態補償是一種更有效更科學的草原保護措施。我國已經于2011年展開了大規模的草原生態補償工程，成效顯著，但問題同樣突出。草原生態補償法制層面的缺失、缺陷直接影響了牧區生態文明的建設。健全、完善草原生態補償法制體系，實現草原生態補償法制化是牧區生態文明建設的必要保障。

草原生態補償；草原生態補償法制化；牧區生態文明

當下在我國頻發的霧霾及沙塵天氣相信幾乎是每個國人心中揮之不去的夢魘，而這一現象的產生和逐漸惡化在很大程度上與我國牧區草原資源的破壞、退化有著很大關系。在我國生態系統中，草原是其中極為重要的組成部分，草原生態狀況的優劣關乎我國生態文明建設整體水平之高低。為此，我國政府推行了草原生態補償機制，以促進草原生態的恢復。草原生態補償是生態補償具體應用方向之一，是生態保護工作的重要方面，因此，建立、推行草原生態補償，健全相關法律制度，實現草原生態補償的法制化，既是我國相關政策和號召的內在要求，也是草原生態文明建設過程中的重要環節。

一、牧區生態文明建設概述

（一）牧區生態文明釋義

要了解牧區生態文明的建設情況，首先要了解什么是牧區生態和牧區生態文明。牧區生態是生態諸多表現形式的一種。何為生態？“生態”一詞源于古希臘語，意指家或者我們的環境。在當代意識形態和語境中，生態指各生物群體在自然界中表現出的生物學特征以及相互作用、相互影響而最終呈現出的整體樣態。“文明”是指人類創造的財富總和，一般特指精神財富，是人類脫離野蠻狀態，在認識世界和改造世界過程中取得的精神成果與形成的思想觀念總和。它體現著人類本性與精神面貌。牧區生態文明在很大程度上取決于牧區的草原生態狀態，而草原生態文明則是指為了實現人類自身的生存與發展以及人類與草原生態系統和諧共存所形成的理念與物質、精神文明的總和。所以，牧區生態文明應是指：牧區人民結合當地實際情況，以國家生態文明建設的號召為指引，所形成能夠處理人類社會與草原生態系統相互關系的正確認識、觀點、理念、態度和生產生活方式，努力實現牧區人民與草原的和諧互動，以及為了達到這種和諧而貢獻出的智慧力量，和在此基礎上取得的物質文明與精神文明成果。因此，牧區的生態文明建設，主要通過人類社會與草原生態相處的態度、理念，和以此為基礎呈現出的整體生產、生活的客觀物質、精神狀態等人與草原的關系樣貌得以體現。

（二）牧區生態文明建設現狀述評

我國擁有草原60億畝，占國土面積41．7%，是森林面積的3．2倍，耕地面積的2．5倍。已知植物6704種，野生動物2000余種。由于草原生態系統本身的脆弱性，加之以往保護制度的不完善、人們可持續發展意識的欠缺、生產方式的落后，導致草原生態環境惡化程度持續加重。據農業部發布的《2006年草原監測報告》顯示：“我國90%的草原存在不同程度的退化、沙化、鹽漬化和石漠化，在草原保護建設取得了明顯成效的同時，仍然呈現‘局部改善，整體惡化’的態勢。”①農業部草原監理中心：《2006年全國草原監測報告》，中國草原網。農業部《2010年草原監測報告》再次顯示：我國草原生態的總體形勢發生了積極變化，全國草原生態環境加速惡化勢頭得到有效遏制，但全國草原生態仍呈“點上好轉、面上退化，局部改善、總體惡化”態勢。②農業部：《2010年草原監測報告》，中華人民共和國農業部官方網站。2013年，全國中度和重度退化草原面積仍占1/3以上，已恢復的草原生態仍很脆弱。水土流失嚴重，降水量少，草原火災、草原生物災害頻發，受災面積廣，嚴重威脅著草原生態系統恢復的進程與牧民的生產生活。

為促進牧區草原生態的恢復和可持續發展，2011至2015年的“十二五”期間，中央財政累計投入資金773．6億元，在內蒙古等8個主要草原資源集中省份、黑龍江等5個非主要牧區省的36個牧區半牧區縣，全面推行了草原生態補償政策，“支持實施草原禁牧面積12．33億畝、草畜平衡面積26．05億畝、牧草良種補貼面積1．2億畝。”[1]這是建國以來我國政府針對草原牧區實施的投入規模最大、覆蓋面最廣、牧民受益最多的一項政策。當前，我國草原生態補償的第一個五年計劃已經實施完畢，成效顯著。全國草原生態狀況總體向好，個別牧區又可見到“風吹草低見牛羊”的美景，草原生態環境加快恢復。可以肯定的是牧區草原的整體生態狀況得到了一定程度的改善，但是不可否認的是仍然存在一些困難和現實問題。基于上文對牧區生態文明內涵的解析，筆者擬從以下三個方面闡述生態補償第一個五年計劃實施完畢之后的牧區生態文明建設現狀：

1.我國牧區草原生態系統的現狀喜憂參半。據農業部草原監理中心發布的《2015年全國草原監測報告》顯示：“2015年全國草原綜合植被覆蓋度達到了54%，較上年提高了0．4個百分點，較‘十二五’初期的2011年提高3個百分點。2015年，全國天然草原鮮草總產量102805．65萬噸，較上年增加0．57%，較‘十二五’初期的2011年增加2．55．%；折合干草約31734．30萬噸，載畜能力約為24943．61萬羊單位，均較上年增加0．74%。”③農業部草原監理中心：《2015年全國草原監測報告》，中國草原網。可見，現階段我國草原總體生態狀況呈向好趨勢，但是正處于初步恢復階段的草原生態系統整體上仍然較為脆弱。全國范圍內中度、重度呈退化趨勢的草原面積占草原總面積的1/3以上，牧區草原資源的環境承載壓力仍然較大。近年來，草原的旱災、火災、雪災、鼠蟲災害、毒害草災害時有發生，持續的城鎮化和工業化進程中不可避免的會對草原造成侵占破壞，因此，即便是已經有所恢復的草原生態系統也仍然較為脆弱，仍需要加大保護力度。

2.我國牧區人民的物質、文化生活水平有所提升，但仍比較落后。第一輪草原生態補償實施過后，牧民的總體收入有所增加，生活得到了一定程度的改善。據相關數據顯示，“全國重點天然草原牲畜超載率從2010年的30%，下降到2015年的13．5%，基本達到草畜平衡……草原獎補政策將近90%的資金直接補到戶，增加了牧民的收入，有力促進了生態補償脫貧。”[2]然而，我國牧區生產力水平仍然相對較低且多處于偏遠地區，牧民生活難以得到充分保障。畜牧業是牧區的基礎產業，牧民75%的收入來源于畜牧業，僅有少數地區實行農作物-畜牧混合式生產方式。畜牧產品加工企業規模小，設備差，競爭力弱。采礦業、旅游業有所發展，卻不能快速提升牧區經濟的發展速度。產業結構單一，市場競爭力弱。由于牧區交通運輸、醫療、就學、飲水等問題得不到有效解決，使得生活成本進一步提升。部分牧民缺乏得開源節流意識，雖有政府補貼，但所起到的作用只是杯水車薪。

3.牧區人民與草原的關系有所改善，但仍然不夠和諧。牧區草原基于“在保護中發展、在發展中保護”的理念，各地牧區大力加強人工草地的種植和牲畜棚圈等基礎設施的建設，基于生活狀況的困境無快速有效的解決辦法，在缺乏科學技術指導的情形下，牧民為了創收，超載放牧現象仍然存在，在部分地區散牧牛羊，使得草原生態系統繼續惡化，可利用草原面積進一步減小，部分地區牧民生活陷入了惡性循環。草原生態環境的惡化，使得部分牧民改變原來的生產生活方式，進城務工，為了子女將來的發展，將子女送入漢族學校，加之很多在外就學的學生，不愿再回到草原，最終導致草原文化的逐漸沒落。

二、草原生態補償法制狀況分析

（一）草原生態補償的基本內涵

草原生態補償是生態補償的下位概念。然而，就生態補償的內涵而言，迄今為止國內外學界仍沒有達成共識。生態補償概念最早來自于生態學理論，專指自然生態補償，可以理解為生態補償是生態系統部分遭到破壞后，能夠通過代償功能維持原系統的平衡狀態。[2]當人類對生態系統的破壞超過其代償能力時，其自我修復能力減弱，生態環境被破壞。生態管理學家認為，生態補償是人們保護生態環境和生態功能、確保一定區域生態穩定的措施。[3]經濟學家將生態補償理解為通過對環境受益者收費、受損者補償、違法者賠償等經濟刺激手段實現生態保護外部性的內在化，通過制度創新解決好生態投資者的合理回報，激勵人們從事生態保護投資并使生態資本增值。[4]從法學的視角出發，界定生態補償的內涵首先要體現公正的價值目標，側重生態補償制度中相關主體權利、義務的分配及平衡，以此為邏輯出發點，彰顯人文主義關懷的濃厚色彩。[5]更多的學者是從廣義和狹義兩方面來解釋生態補償機制，廣義的生態效益補償包括污染環境的補償和生態功能的補償。狹義的生態效益補償專指對生態功能或生態價值的補償。[6]其中，廣義的生態補償突出了補償的意義而被多數學者所認可。

對于草原生態補償的界定，我國學者對這一問題的研究同樣角度各異。內涵如何界定，決定了政策、制度制定的方向、定位和具體內容。因此，基于生態補償的內涵分析，筆者認為，草原生態補償的內涵不僅應當包括對所遭受破壞的草原生態環境的恢復之意，更應當體現出對草原生態環境可持續發展可能性的肯定與支撐，并應包含多角度、多層面的補償渠道。因此，“草原生態補償就是草原使用人或受益人在合法利用草原資源過程中，對草原資源的所有權人或為草原生態環境保護付出代價者支付相應的費用，其目的是支持與鼓勵草原地區更多承擔保護草原生態環境責任，而不是過高經濟發展的責任”。[7]

（二）草原生態補償法制現狀與問題分析

草原資源主要集中分布在牧區，因此，我國針對草原資源的各項政策和機制的實踐效果主要通過牧區相關工作的開展得以體現，草原生態補償自不例外。如前所述，草原生態補償對于草原生態系統的保護和可持續發展而言具有極其重要的意義，草原生態補償作為國家維護草原生態平衡的重要經濟手段，與牧區生態文明的建設息息相關。在倡導依法治國的今天，各項政策和制度均應在法律的框架下運行，以立法作為國家實施社會管理的依據，即實現法制化，法制化是依法治國的前提。作為一項在草原生態保護中調整各方經濟權利、義務分配的重要機制，其具體內容和運行理應依托相應的立法，法制化程度如何，將直接決定該項機制的穩定性及有效性。

1.生態補償制度在基礎法中實現了原則性確立

與草原生態補償相關的立法，應該追溯到2014年4月24日修訂通過的新《環境保護法》，之所以稱之為“新”《環境保護法》，是因其前身為1989年的《環境保護法》，此次修訂側重了環境污染的防治和生態保護兩個方面。新《環境保護法》作為環境保護基本法，其在第31條明確確立了“國家建立、健全生態補償保護制度”、“國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度”、“有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償”，“國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償”等內容，此為第一次在基礎法層面確立了生態補償制度，是我國生態補償法制化的開端。然而，雖然在立法上規定了生態補償，但是卻僅限于原則性規定的層面，關于實施生態補償的相關具體問題如生態補償的原則、主體、資金來源、標準和補償方式等并沒有涉及，因此不具有操作性。即便如此，可以肯定的是，新《環境保護法》為草原生態補償法制化的進一步開展奠定了基礎。

2.草原生態補償的具體規定立法層級低，且零散缺乏系統性

我國的生態補償涉及多種類自然資源，有關于各自然資源領域內的生態補償的具體操作問題往往規定在各環境保護的單行法律法規之中，如《森林法》、《礦產資源法》、《土地管理法》、《水法》、《漁業法》。

我國關于草原資源保護管理的立法最早頒布于1985年，這也是農業領域較早的立法，該法是一般性保護、建設和利用草原的立法規范及其相應規定，沒有直接明確規定生態補償，但是其第7條、第10條和第12條體現了生態補償的精神，例如其第7條第2款規定：“國家建設使用集體長期固定使用的全民所有的草原，參照《國家建設征用土地條例》的規定，給予適當補償，并妥善安置牧民的生產生活”。2003年頒布的新《草原法》明確規定了生態補償，主要承載于第35條、39條和第48條。應當肯定，《草原法》關于生態補償的規定標志著草原生態補償的法制化，具有重要意義。然而，《草原法》本身關于草原生態補償的規定同樣過于原則，缺乏可操作性。根據《草原法》的相關指引，事實上，國務院、“發改委”、國家環保局、財政部和農業部等也發布了幾十項有關草原生態補償的行政法規規章，它們雖然比《草原法》具有可操作性，但是其內容不夠詳細具體，而且法律位階較低、約束力較差，更為主要的是缺乏法律責任規范。因此，草原生態補償法制化程度仍然不足，尚需進一步加強。

3.生態補償相關立法正在逐步加強

近年來我國大力加強生態補償法制化方面的建設力度，在以往法規、政策文件基礎上，黨中央自2015年以來接連下發兩部關涉生態文明建設推進的重要文件，均強調要加強生態補償制度的建設問題。尤其是《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》的第六部分明確規定：“研究制定應對氣候變化、生態補償等方面的法律法規”，為當前乃至未來一段時期生態補償領域相關立法工作的開展指明了方向。具體目標為：“到2020年，構建起資源有償使用和生態補償制度等八項制度構成的……生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。”[8]

更值得一提的是，2016年12月間在生態建設的立法方面又現重大舉措，一是中共中央辦公廳、國務院印發了《生態文明建設目標評價考核辦法》（簡稱《辦法》），該《辦法》為生態文明建設評價考核提供了依據；二是十二屆全國人大常委會第二十五次會議于2016年12月25日表決通過《中華人民共和國環境保護稅法》，該法將于2018年1月1日起實施。這兩項法律、法規雖然沒有具體針對草原生態補償，但是對未來草原生態補償的深入開展和立法的系統完善提供了重要的前提依據。

三、草原生態補償法制化是保障牧區生態文明建設的必要保障

通過以上分析，我們明確了草原生態補償制度的重要價值，也厘清了當前草原生態補償機制自身存在的種種問題。之所以會有這些問題的產生，其原因主要在于專門立法之欠缺，即法制化不足。生態文明作為一種理念已經被廣泛認同，“然而，生態文明要想從一種價值理念轉變為一種社會現實，還需要作為橋梁的法律規范的確認、調整和推動。”[9]草原生態文明的建設自不例外。因此，應該加快草原生態補償的法制化進程，為草原生態文明的建設提供有力保障。具體理由闡述如下：

（一）草原生態補償法制化符合我黨依法治國的精神指引，是生態社會主義建設的重要方面

生態社會主義，是將生態環境問題作為社會主義的一個重要支柱去詮釋社會主義，強調生態環境與社會主義社會的和諧發展。[10]我國在社會主義社會建設中秉承依法治國的理念，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。依法治國要求用法律作為社會主義建設的重要保障，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。在加快生態文明建設的過程中，我黨提出要實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。實行資源有償使用制度和生態補償制度，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。黨的十八屆四中全會中明確指出用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明建設。因此，作為生態文明法律制度重要組成部分的草原生態補償相關立法的完善，是符合黨和國家相關政策精神指引的，是相關法律制度體系建立的重要環節之一，更是我黨和政府治理相關領域生態問題的重要依據。

（二）草原生態補償法制化有利于牧區生態補償工作順利開展，保護草原生態系統，提高草原生態價值

草原不單單是畜牧業的基本生產資料，而且是維護生態平衡、保障生態安全、傳承草原文化、團結各族人民的重要基礎。草原在保持水土、防風固沙、固定二氧化碳、維持草原生物多樣性等方面起到極其重要的作用。梁存柱等學者的研究結果表明，我國現有天然草地的生態系統服務功能是森林生態系統的12．8倍。草地在全球氣候變化和生態安全屏障保護中具有舉足輕重的地位。[11]而草原生態遭遇嚴重破壞，其引發的生態、經濟、民生等問題尤為突出。草原退化嚴重，生態功能減弱，生態價值降低。推行草原生態補償，一定程度上降低草原資源的使用率，延長其恢復周期，從而保護草原生態系統，使其生態價值得以提升。

如前所述，草原生態補償自推行以來，在實踐檢驗下暴露出諸多問題，其中比較突出的例如保護者和受益者權責落實不到位；生態受益者履行補償義務的意識不強；生態補償標準體系、生態服務價值評估核算體系、生態環境監測評估體系建設滯后，有關方面對生態系統服務價值測算、生態補償標準等問題尚未取得共識；補償范圍偏窄；補償標準普遍偏低；沒有考慮受償者的意愿；補償資金來源渠道和補償方式單一；補償資金支付和管理辦法不完善。有的地方補償資金沒有做到及時足額發放，有的甚至出現擠占、挪用補償資金現象。同時，草原相關產權不夠明晰也制約生態補償機制的建立，補償資金也不足。出現這些問題的主要原因就是，關于草原生態補償的一系列工作都缺乏國家層面的法律規范的制約，尤其是缺乏法律責任的約束，正是因為草原生態補償法制化的不足，所以草原生態補償保護生態環境的應有功效沒能得到應有發揮。當然，以上問題并非都能通過立法途徑加以解決，比如生態補償標準體系、生態服務價值評估核算體系、生態環境監測評估體系的建設，以及有關方面對生態系統服務價值測算、生態補償標準等，主要依賴于自然科學領域的研究，但其研究成果最終須通過立法明確其為法定標準才會具備相應的約束力。

（三）草原生態補償法制化利于增強牧區民眾草原保護法律意識，倡導合理利用草原生態資源

草原生態系統有明顯的外部性特征，現有草原資源仍然是牧區人民生產生活的主要資料來源，我國現行草地家庭承包經營體制的存續，使得人們通常將目光聚焦在短期經濟效益的產出上，很多牧民仍然會為了個人的經濟利益違反國家政策和規定開墾原地，過度放牧或在禁牧期私自放牧，無節制的開發、利用生態資源，引起草原生態系統的失衡，草原荒漠化、鹽漬化、石漠化嚴重，出現“公地悲劇”。這在很大程度上加重了牧區草原生態的惡化進程和修復難度。

草原生態補償工作直接關乎牧區人民的切身利益，牧區人民有權參與其中，更應當參與其中。只有盡快完善草原生態補償相關立法，提高法制化程度，使草原生態補償制度的各個環節都在法律的框架中運行，才能體現出該項工作的嚴肅性和規范性，才可以在草原生態補償工作開展的過程中，通過多種教育方式和宣傳方式，有效普及草原生態保護知識和相關法律知識，使牧區人民清楚認識到草原生態系統的價值，懂得什么樣的行為是法律所禁止的。只有牧民遵守相關法律，從自身杜絕破壞草原生態行為的發生，牧區的生態環境才能得到更充分的恢復空間。草原生態補償法制化有利于各個主體明確自己的權責，增強法律意識，使得生態補償工作的推進得到規范化監督。不言而喻，法制化的生態補償制度將成為草原生態保護的有生力量。

（四）草原生態補償法制化有利于提高牧民生活水平，防止草原文化的流失

通過前文對牧區生態文明內涵的解析，我們知道，牧區生態文明不單單指草原資源的生態狀況，更包括依托草原資源存在和發展的牧區人民的物質、精神生活的總體樣貌。草原生態資源是牧區經濟建設的重要物質基礎，是牧區經濟發展的重要前提。與東部沿海地區相比，我國牧區經濟相對落后，牧民卻又肩負草原生態保護的重任，顯然這種經濟社會的區域性差別限制了牧區人民的生產生活，不利于草原文化的傳承。

草原生態補償作為保護草原生態環境的重要經濟手段，自然是牧區生態文明建設的重要組成部分。然而我國草原生態補償起步晚，發展慢，且存在著諸多現實問題。究其原因，在于草原生態補償缺少國家層面的統一立法作為支撐，未能及時發揮其應有的調控作用。建立草原生態補償機制，通過國家層面的立法，制定詳細完備的草原生態補償法律制度，規范草原生態補償的客觀標準和操作程序，全面實現草原生態補償的法制化。草原生態補償法制化，不僅可以緩解草原生態環境的惡化程度，逐步恢復草原生態系統的平衡，改善牧民生產、生活的物質基礎，而且可以從政策上保障牧民的生存與牧區社會的發展，改變傳統生產模式、生產理念，提高牧民的環境保護意識，有利于全面提高草原的生態水平。在此基礎上逐步提高牧區生產力，從而提高牧民的生活水平。法制化下的草原生態補償可以有效解決產業發展與破壞生態環境之間的矛盾，增強牧區經濟實力，縮小與發達地區之間的差異，改善牧民生活質量，進而有助于在一定程度上防止牧區人口與草原文化的流失，繁榮牧區民族文化，進而全面保障牧區生態文明建設的持續且深入開展。

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［責任編校：周玉林］

D922.64

A

1002－3240（2017）05－0098－05

2017-04-30

國家社科基金項目“生態文明進程中加快建立草原生態補償法律制度研究”（15BMZ076）和東北師范大學校內青年基金項目“東北生態文明進程中加快建立草原生態補償法律制度研究”（16qn002）的階段性研究成果

于雪婷，東北師范大學政法學院政治學博士后流動站博士后研究人員，法學博士，碩士研究生導師；劉曉莉，東北師范大學政法學院教授，法學博士，博士研究生導師。