社區照顧養老福利政策：邏輯、分析框架與構建思路

趙向紅

（江南大學 法學院社會學系，江蘇 無錫 214122）

社區照顧養老福利政策：邏輯、分析框架與構建思路

趙向紅

（江南大學 法學院社會學系，江蘇 無錫 214122）

我國提早步入老齡化社會必然帶來巨大的養老壓力和嚴峻的養老問題。針對傳統家庭養老難以為繼和機構養老尚未成熟的現實情況，需要積極創新和推廣能夠更好整合家庭養老和機構養老優勢的社區養老模式。依據Gillbert的社會福利理論，一個國家的養老承受力需要從資源分配主體、分配內容、養老服務遞送和養老資金來源四個維度來考量，我國當前社區養老存在供給主體單極、資金來源單一、分配基礎簡單和分配內容層次低的問題。構建四位一體的供給主體、多元化的資金來源渠道、標準細致的分配基礎和多層次的分配內容是解決我國目前養老問題，推進和完善社區養老的基本思路。

人口老齡化；分析框架；解決思路；社區養老

一、問題提出

人口老齡化指的是在社會總人口中伴隨著年輕人群的人口比重的逐步縮小而使老年人口比例不斷提高的動態變化過程。當前中國的老齡化進程不斷加快。根據2016年中國國家統計局頒布的相關數據顯示，2015年中國的總人口大約為13．6億，其中超過60歲的人口比例占15．5%，達到了2．1億之多，遠遠超過國際上10%的標準。養老供需矛盾尖銳和機構養老高成本，致使大量老人年無法享受機構養老服務。面對嚴峻的養老現實壓力，通過發揮社區養老的優勢來填補傳統養老模式和機構養老所存在的空缺，具有明顯的可行性。本文以Gillbert的社會福利政策框架作為分析工具，從分配主體、分配內容、服務遞送、資金來源四個維度分析社區養老存在的問題并提出改進思路，從一個完整而又系統的視角去剖析問題和解決問題，避免了原有單一維度研究形成的碎片化認知。

二、中國本土化的社區養老模式

我國當前實踐中的社區養老遠非西方社區養老的要義，而是具有濃厚本土色彩的社區養老。首先，在我國社區養老模式中，社會化是其要求和發展方向，但是實踐中強調家庭在老年人養老中的主體性，社區則發揮彌補和輔助家庭養老的功能。其次，我國社區養老仍然側重孤殘等特困老人，社區福利政策雖然覆蓋整個社區，但是能夠享受政策福利的群體有限。再次，社區養老服務內容單一且層次較低，提供方式的專業化程度低。例如：給社區老人理發成為社區提供社會服務的標志性項目，更為重要和實質性的社會服務較少；社區工作人大多并非社會保障和社會工作專業方面的人才，在中國社區當中，“居委會大媽”和社區行政人員則是社區服務的主體。還有，我國社區的層次和管轄范圍標準不一。有的是以商品住宅區劃分的；有的是因地緣關系劃分的；還有一些農村拆遷社區。除此之外，有些地區還有一些功能性社區。這些社區內社區黨委、業主委員會等組織在社區中的功能和地位也存在很大差異。社區范圍和社區內組織職能劃分不清晰，導致不同社區的資源整合和管轄能力不同，如此一般性社區理論便無法指導中國社區實踐。

三、我國社區照顧養老模式是歷史與邏輯的統一

工業化和城市化發展對家庭結構產生了深刻的影響，原有家族共同生活的結構逐漸被核心家庭結構所取代，空巢和獨居老人數量顯著上升，而且由于計劃生育政策，我國老人與子女比比率上升，形成“四二一”家庭結構，子女贍養老人壓力劇增。“‘四二一’結構家庭養老風險是社會轉型期中國家庭風險的集中體現”[1]。無論是從贍養的經濟壓力、贍養的時空問題，還是贍養觀念來看，傳統家庭養老功能已經明顯弱化，傳統的家庭養老模式在一定程度已經滿足不了老年人對于養老服務的現實需求，“將來的獨生子女即使主觀上愿意和老人生活在一起，并提供幫助和照顧，但客觀上也已有些力不從心。獨生子女家庭的養老問題，將成為家庭和社會的突出的矛盾之一”[2]，養老責任逐漸溢出家庭框架，向社會延伸，需要注入社會力量來輔助和降低家庭養老負擔。

自20世紀80年代以來，在考慮機構養老的種種弊端的基礎上，逐漸形成了具有中國特色的社區照顧養老模式——社區作為民政部門的延伸機構和依托，承擔了部分政府養老職能。當今社會，社區（與家庭）是最常見的自愿性政策工具。與其他政策工具相比，社區在老年人慢性病和失能等需要長期照料方面，具有明顯優勢。社區是介于家庭與社會之間的一個重要的地域性社會空間，是老年人家庭之外最重要的活動場所和最直接獲得社會支持的重要主體。積極發展社區照顧養老對解決當前老年人家庭養老支持不足，緩解家庭和政府養老壓力與負擔，促進養老服務社會化，具有舉足輕重的價值和意義。社區照顧養老具有明顯的空間優勢和組織優勢，能夠有效整合家庭和社區資源，實現低成本高質量的養老服務，“社區居家養老應該是一種最經濟的公共消費方式”[3]。

空間優勢是社區照顧養老的基礎優勢。空間優勢可分為距離優勢和時間優勢，距離優勢必然帶來時間優勢，時間優勢產生高效率服務優勢。空間優勢可以分為三個方面：老人與社區服務站之間、老人與子女之間、老人子女與社區服務站之間。社區與老人之間的空間優勢表現在日間照料和康復護理服務的提供與獲取。一般情況，社區服務于轄區范圍內的老人，可以在相對較短的時間內實現老人在家與社區服務站之間的轉移，方便老人在社區服務站獲得日間照料服務，也可以方便社區服務站工作人上門提供基礎醫療服務和老人情況統計監控等服務；老人子女與社區之間的優勢，方便子女及時快速到達社區，配合社區對進行服務；更為重要的是保證了老人與家人之間密切的接觸，滿足了老人對子女及家庭的精神慰藉和心理支持上的需要，又能夠幫助子女實時了解父母情況，解除后顧之憂，全身心投入生產勞動。不僅將家庭養老服務優勢盡可能發揮出來，而且適應了現代社會發展需要。此外，距離優勢必然降低養老成本壓力，同時具有經濟效益優勢。

組織優勢是社區照顧養老的核心優勢。按照目前的組織結構來看，社區照顧養老主要由居家養老服務站來提供。在組織性質上，居家養老機構是民辦非企業組織，屬于社會組織范疇。在絕大多數社區，居家養老服務站與社區居民委員會、社區事務工作站和綜合治理辦公室以及社區黨組織都是“一套班子，幾個牌子”的性質，每個工作人員可能身兼數職，隸屬于不同的組織。由于社區黨委組織是黨的最基層組織，承擔和完善上級黨組織委派到基層的黨的宣傳教育和組織活動等任務，社區事務服務站主要承接街道辦事處委派的行政事務（社保、民政、計生、城管等），實質上具有明顯的行政性——“高度行政化的居民自治組織”，既然這些組織承接政府行政事務，因而組織運行費用完全來自行政撥款，類似于全額撥款事業單位。因而包括居家養老服務站在內的社區基層組織，相比真正意義上的社會組織或非營利性組織具有明顯的組織優勢，組織優勢附帶產生政策優勢、資金優勢和人才吸納優勢，換言之，社區基層組織有潛力和有能力為居家老人提供養老服務。

四、我國社區照顧養老模式的福利政策分析框架

本文借鑒Gillbert的政策分析框架分析我國社區照顧養老的現實狀況。Burns分析框架包括四個取向，通過四個取向可以解釋政策解決什么福利（what），福利提供給誰（who），如何提供福利（delivered）以及福利資金來源與管理（financed），涵蓋了福利政策的價值、目標和實施辦法。這四個取向相互依賴與制約，而且必須符合特定的社會制度環境。譬如：強國家弱社會與強社會弱國家在福利分配的四個取向上的表現必然截然不同。

（一）社區照顧養老福利的供給形態

傳統福利供給理論中，福利供給形式主要分為現金福利和實物福利。顧名思義，現金福利即將接受者的福利需求以貨幣的形式量化，給予貨幣，由接受者從市場自由購買所需福利，例如：養老津貼與養老保險；而實物則是直接給予接受者食物、燃料、衣物與住所。關于兩種福利供給形態的爭論從未停止過。現金福利的優勢在于追求效用最大化和保障個人的選擇自由。現金福利形態具有普遍性的交換價值，提供福利接受者以最大限度的消費自由。現金福利形態符合功利主義中“效用最大化”的原則。“然而，現金給付爭議的焦點在于對案主消費權的信任問題，也就是關于個人選擇自由權利保障的問題。本質上，個人有自我決定的權利，有權使用資源滿足個人在心理或物質上的需求，以及透過資源符合未來的欲求。這也是個人自我放縱和自我否定的權利”[4]。事實上，不完全理性和有限判斷能力是人的真實情況。當福利以現金的形式到達接受者手中，福利政策提供者就喪失了對這部分資金在消費環節上的控制，根本無法保證專款專用從政策結果上來看，現金福利可能導致無法實現政府解決社會福利問題的集體目標。

實物福利較現金福利更符合政策目標和“福利”①這里的“福利”是狹義概念，僅指個人創造自身幸福滿意之外，由政府提供的旨在改善個人生存和發展狀況的福利。的宗旨。實物福利直接滿足接受者的特定方面的需求，能推動社區對特殊議題的關注，限制不好的消費選擇，確保接受者妥善消費，相比于現金形式更有效率[5]。例如：“食物券可能無法有效地消除收入貧窮，但它的確增加了一個家庭的食物消費程度。通過實物給付形式，以此控制社會的消費程度，至少能給被粗心對待或被忽略的人提供某些程度的保障。或許，接受實物補助是不自由的，但或可避免判斷錯誤的問題”[4]。不過，實物福利的弊端也是顯而易見的。無差別的實務供給有可能不符合人對多樣性的要求，不符合人性。阻礙和反對實物福利的最大原因在于成本效益和社會效益之間的平衡問題。實物福利是需要較高的供給成本才能實現預期的社會效益，產生了福利之外的交易和管理成本，最終必然增加福利提供的總成本。

事實上，在社區照顧養老服務中，除現金福利和實物福利之外，還有服務福利。但是，服務福利與實物福利在福利的供給上存在很大差別。部分實物福利與現金福利不是福利的終點，還需要進入下一輪福利獲取環節，但服務福利一般就是福利服務的消費終點。福利接受者可以利用手中的現金福利和部分實物福利（助殘券，助潔券等）從非營利機構和營利機構購買所需服務（如圖一所示）。

圖一

服務福利增加了福利的多樣性和差異性。由于社區照顧養老宗旨和責任不是解決老人的經濟問題，因而本研究排除老年人養老需求中的經濟支持因素。老年人對社區照顧養老的需求主要集中在服務領域，“特別是醫療健康服務、應急服務、居家生活照料及文化娛樂服務。不同特征的老人對社區老年服務的需求程度、需求類型有明顯差異，是否需要老年照料服務與老年人身體的依賴性程度密切相關”[6]。

（二）社區照顧養老福利的獲取資格

社區照顧養老福利的獲取資格是指誰有資格獲得社區照顧養老服務。從人權倫理學上分析，社會養老是人之為人的基本權利，不能因個體身體、財富和其他因素的差別而區別對待。從福利經濟學角度分析，福利資源的稀缺性決定了福利提供必須基于一定的標準進行有選擇的供給。也就形成了普及式和選擇式兩種福利資格。兩種福利資格分別體現了不同的倫理價值[7]。普及式以保有個人尊嚴與社會和諧為目標，選擇式以低成本高效率福利效益為目標。雖然社區照顧養老本身服務于一個特定的被選擇的群體，但在群體范圍內仍然存在選擇的問題。普及式福利資格具有明顯的評價優勢，但是在現實中難以徹底推行。因此，社區照顧養老必須建立在惠及所有社區老人的基礎上，進一步進行有選擇的福利供給，設定福利范圍與標準。福利標準與范圍的確定取決于政策制定者的政策期望與政策享受者的政策期望之間的平衡。

依據老年人的身體狀況、家庭結構與需求結構等可以將社區內老年人分為不同的需求群體。一方面，依據老年人的身體狀況劃分，可以分為全能老人，半失能老人和失能老人三類老年人；依據老年的家庭結構，可以分為鰥寡孤獨，無子女獨居老人，有子女獨居老人，有子女老夫婦，無子女老夫婦等；根據老人的需求結構，將分為物質需求、精神慰藉和照料服務需求等不同類型。根據三方面綜合因素，將老人分為不同的需求等級，進行有針對性的服務。另一方面，社區照顧養老服務供給成本的高低和服務開展的難易程度決定社區①在我國社區的福利政策一般由地方政府制定，社區為執行單位，因此社區養老政策可以等同于政府養老政策。政策的選擇。“政府也是社會多元利益主體之一，也要尋求自身的最大利益。作為一個相對獨立的社會行為組織，政府是由若干成員組成的，每個成員的利益以及他們的總體利益是借政府機構來實現的。所以制定什么樣的政策，政府首先是選擇利益，選擇那些與社會整體利益一致的方面，也選擇那些與政府自身最大利益相一致的方面”[8]。在社區照顧養老福利獲取資格的確定上，政府在自身偏好基礎上突出集中解決最嚴重和最緊迫的養老問題。如果政策具有足夠的資金來源，那么較容易滿足各方的政策目標，政策議程容易形成和執行；如果政治環境不夠開放，那么政策提供者與政策接受者之間的溝通有限，且政策制定者對政策接受者需求的考慮也有限，那么政策不容易凝聚和整合多方利益。社區照顧養老福利的獲取資格是福利提供者和福利接受者對政策訴求博弈和平衡的結果，需要綜合考慮社區的養老資源、老年人需求和政府政策目標等多種因素進行綜合而制定。

（三）社區照顧養老福利的輸送體系

“廣義來說，福利輸送策略是指在當地社群系統下（如鄰里、城市及國家），社會福利給付在供給者與消費者之間的替代性有組織的安排，以及占壓倒性主體的供給者與消費者聯合的程度”[4]。現階段政府及其職能部門（民政局和福利機構等）在社區照顧養老服務中占據主導作用。主要職責是“運用政策手段等方式調配社會資源，監管服務機構，保證老年人能享受到更為優質的養老服務”[9]。政府及其職能部門提供社區照顧養老服務的方式可以分為直接提供與間接提供。直接提供是指政府通過行政手段和科層制組織關系將政府的養老職能委派或指定給社區組織，由社區組織代為執行的方式②我國的社區組織雖然在名義上是社區自治組織或民辦非企業組織，但是實際上承擔著行政職能。；間接提供是指政府通過政府購買服務的方式將養老服務外包給志愿組織或營利性企業，由第三方產生和提供養老服務，社區組織與政府職能部門監督和評估第三方服務質量。政府輸送社區照顧養老服務要注重以下四個方面：首先，政府進行政策設計，引導社會主體從事社區照顧養老服務事業。其次，政府需要承擔社區基礎性和普適性的養老服務功能。再次，政府應積極發揮行政優勢調配社會資源，融合多元社會力量，豐富社區照顧養老服務內容，確保社區照顧養老服務的連續性和穩定性。完全由社會自我治理和市場調節來提供社區照顧養老福利，會有福利輸送系統產生破碎化（Fragmentation）、不連續（Discontinuity）、無責信（Unaccountability）和不可及（Inaccessibility）等缺陷。

營利性組織（企業）是養老社會化發展的主體。“私有化可以結合自由市場競爭的優勢以及避免公共科層體制的缺失。換言之，私人機構表現的優異之處，在于他們以最有效率的方式來處理社會服務的產出與輸送”③E．S．Savas．Privatization：The Key to Better Government（Chatham，NJ：Chatham Publishers，1987）；Neil Gilbert and Barbara Gilbert，The Enabling State：Modern Welfare Capitalism in America（New York：Oxford University Press，1989）；Ken Judge and Martin Knapp，”Efficiency in the Production of welfare：The Public and Private Sectors Compared，”in Rudolph Klein and Michael O’Higgins（eds．），The Future of Welfare（Oxford：Basil Blackwekk，1985）．，而且，對于養老服務中大量準公共物品而言，可以由市場提供，兼顧福利與經濟兩個方面。企業以營利為目的，以市場為中心，受市場的競爭性、激勵性和經濟性約束，對養老市場需求反應靈敏，能夠根據需求靈活調整供給情況，“能夠最大限度發掘其經營管理的潛能，使公共資源得到優化配置，公共服務的質量、效率和水平得到大幅提高”[10]。養老服務企業在各地政府政策引導之下形成了多種形式的養老服務輸送方式。很多養老服務企業在政府投融資、土地供應、稅費優惠、補貼支持、人才培養等方面的政策刺激下參與到了社區養老服務當中，形成了公建民營、民辦公助、獨資、合資、合作、聯營、參股興辦等養老服務業。

志愿組織是社區養老福利供給的有益補充和培育對象。道德基礎和倫理力量是志愿自治的特征和優勢。志愿組織作為社會領域的第三域，相對于市場域和政府域，一方面可以克服市場缺陷，使個人和群體的資源通過志愿組織得以集中，以解決市場無法調節而又被需要的社會服務；另一方面，它又能夠在政府的基本福利保障之上提供富有感情的個性化服務，從而彌補政府和市場的缺陷所造成的社區養老福利缺損。

（四）社區養老福利的經費來源與管理

經費來源與管理是社區養老福利發展的決定性因素。經費來源與福利輸送密切相關。多元化的福利供給和輸送主體必然產生豐富的經費來源渠道。因而，社區養老的經費主要來源有：政府財政（稅收）、企業投資（收費）和捐贈三個方面。由于捐贈一般針對特定特殊的小眾化人群，老齡化已經成為社會普遍性問題，對捐贈的吸引力不足，捐贈在社區養老的常規福利中比例甚微。企業投資是指由企業市場化運作提供養老服務，由需要服務的老年人通過付費的形式獲得服務，該社區養老費用由老年人自己或家庭（子女）提供，此種經費來源方式，會隨著老齡化和老齡產業的發展，成為養老經費來源的主體。政府財政包括稅收、福利保障基金、專項資助、政府補貼和福利彩票基金等內容。具體而言，養老保障基金是指根據國家有關法律、法規和政策的規定，按照明確的繳費比例繳納，依據嚴格的條件和程序獲取，建立起來能保障所有因年老而喪失勞動能力的人群都可以獲得基本生活保障的資金儲備。該費用的收繳與獲取與社區沒有關系，因而不能作為社區經費主要來源。但是隨著醫養融合的推進，社區養老服務站與社區醫院合作的進一步發展，養老保障基金可能將成為老人獲取社區服務的經費來源之一。稅收作為一種間接經費來源保障社區養老福利，一般以財政支付的方式負擔社區工作人員、社區基礎設施建設和社區活動的經費需求，是社區養老經費來源的主體，也是最穩定的經費來源。專項資助是指政府通過各種社區養老創投項目、養老為老課題研究項目等方式，對全社會內的社會組織和社區組織進行專項財政支持。政府補貼是政府為志愿組織和營利性組織提供減免稅收等補助補貼方式為社區養老提供財政支持。福利彩票基金也是政府籌集福利基金用于各類福利事業的有效資金補充。各種經費來源在整個社區養老福利中的比例結構與社區所在區域的經濟發展、政府財政、公民社會發展情況和家庭養老觀念和能力密切相關。而且隨著社會的發展，社會保障依賴比①社會保障依賴比，是指具有工作能力繳稅投入的納稅人數與目前將要接受社會保障領取者的退休人數之間的比例。這個比例越大說明年輕人供養老年人的壓力越小，比例越小說明年輕人的養老越大，社會的養老壓力也越大。的下降，積極發展商業保險和養老私營化可能成為解決養老經費困難的發展趨勢。

五、我國社區養老福利政策構建思路

（一）繼續加大政府對社區養老的政策和資金支持

無論社區養老如何社會化運作，養老屬于政府提供社會公共服務的重要內容，政府具有不可推卸的養老責任。而且也由于政府具有其他組織無可比擬的壟斷性強制力，所以只有政府有權力和能力協調各養老供給主體，保證社區養老服務的公益性、整體性和連貫性。第一，制定社區養老政策是政府在社區養老中的首要職責。政府需要制定兼顧公平與效率的養老政策來確定社區養老資源的獲取資格。應堅持公平第一的原則，首先保證特困特需老人的養老需求，其次也必須兼顧效率，低效率的養老方式必然導致財政負擔過重，反過來造成更加嚴重的養老供給不足問題。首先，應根據老人的身體狀況、家庭結合、經濟狀況和服務需求對老人進行分類。對于老年人群更加明確的劃分和界定，能夠使得社區養老模式在提供具體服務的時候定位能更加精準，能夠使得社區養老模式更加趨向于標準化和規范化，更重要的是養老資源得以優化使用。如果政府不采取必要的保護措施，則得不到應有的養老保障。還有，政府必須通過政策明確的政府確定和規范社會組織（NGO和社會企業）參與社區養老的運作，制定積極的扶持政策和財政補助政策，以法律的形式明確政府與社會組織之間的權責關系。第二，強化政府在社區養老中的資金支持。也就是說，政府在社區養老中的主導地位不變，然而實現方式必須實現轉變。由以前政府直接投資社區養老和直接提供養老服務轉變為政府僅提供養老資金和養老資源，通過社會化運作的方式，由其他社會組織來完成具體的服務提供過程。

（二）積極發展草根式社區自治組織優化社區養老

社區自治是指社區居民有自我決定和管理社區事務的權利以及權力行使的方式。鑒于社區成員最了解社區自身的需求和問題化解的突破口，所以應積極發展草根式社區自治組織成為實現社區養老福利的重要載體。首先，草根社區組織具有天然的群眾基礎、參與治理形式民主、治理活動公開透明，更加容易贏得社區居民的認可和支持。其次，社區存在大量潛在的人力和智力資源。區中的老人并非總是服務的接受者，而且可以成為社區養老服務的提供者和參與者成立草根社區自治組織，構建相對密切的鄰里互助網絡，培養社區內全體成員的互助價值觀和自我管理理念，將社區非正式養老資源潛力發掘出來。

（三）大力推動社區養老市場化運作

“社區養老服務供給迫切需要創新，需要突破固有的對社區的定位，構建社區養老服務的新格局，使老人在社區中不僅能夠享受社區日間照料和居家養老支持，而且能夠擁有全天候、專業化的養老服務資源。”[11]國發［2013］35號文件明確提出“逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體”的養老新理念。社區養老在此政策指導下也積極引入社會資本，將部分社區養老服務進行市場化運作，取得了明顯成效，“當前市場經濟充分發展、居民日常生活需要已經可以通過市場滿足，應逐步將便民利民的商業性服務從社區服務范疇中剝離出來，將其納入居民服務業，成為由市場機制調節的第三產業。將社區服務定性為社會福利服務，成為與居民服務并列的第三產業”[6]。從社區養老項目來看，目前大力建設智慧社區，構建社區養老智能平臺，實現對老人健康安全信息的及時了解和跟蹤，提供社區老人助餐、助浴、看護等多種服務。由于智慧養老的專業性、技術性和人力資源上的高要求，社區就必須通過購買的形式，由市場上信息服務公司來提供。“如物業管理企業作為社區養老服務的新生力量，在服務空間上同一性和服務時間上同步性，方便其依托原有的人力、物力基礎，適當增加一部分投入，就可以為老年人提供更有針對性、個性化的養老服務，在原有的物業管理軟件基礎上實現養老服務信息化的提升。”[12]還有，社區老人的精神慰藉和心理康復等，也需要通過市場化手段購買專業的社會工作者來完成。從市場化運作的主體來看，社會組織和企業相比政府提供服務效率更好，服務更加專業，服務水平更高。企業是社會中最具生命力和具有財富創造能力的社會組織，對養老市場需求判斷敏銳。社區養老采用公建民營、公辦民營等形式與社會組織、企業等合作，有助于民間資本參社區養老，推動社區養老產業發展。

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［責任編校：黃曉偉］

C91

A

1002－3240（2017）05－0065－06

2016-10-11

趙向紅主持的國家社會科學基金項目《需求分化視域下中國老齡政策社會精準化發展研究》（16BRK035）的成果

趙向紅（1969－），女，，黑龍江省哈爾濱人，江南大學教授，研究方向：老年社會學。