供給側改革背景下糧食“去庫存”的難點與對策
——以國家臨儲玉米為例

楊曉東，李 曉

（吉林大學 經濟學院，吉林 長春 130012）

供給側改革背景下糧食“去庫存”的難點與對策
——以國家臨儲玉米為例

楊曉東，李 曉

（吉林大學 經濟學院，吉林 長春 130012）

糧食“去庫存”是當前農業供給側結構性改革十分緊迫的重要任務。文章梳理了國家托市收購政策背景下糧食高庫存形成的過程，從開放型經濟視角分析糧食高庫存形成的原因，提出了糧食“去庫存”面臨當期糧食供給過剩、糧食行業延續低迷、“堰塞湖”效應影響市場預期、價差損失掛賬壓力巨大、超期儲存隱患突出等主要難點，探討并提出了實施“兩藏戰略”、加大產業扶持力度、增加調控儲備、隨行就市拍賣、通過燃料乙醇消化臨近保質期玉米、強化農發行金融支撐作用等“組合拳”對策，以及有關啟示和建議。

農業供給側；糧食流通體制改革；糧食安全；去庫存

近年來，“洋糧入市、國糧入庫”引發的糧食高庫存及由此帶來的嚴重負面影響成為我國糧食安全可持續發展的新隱患。2015年中央農村工作會議提出要加強以去庫存、降成本、補短板為核心的農業供給側結構性改革。糧食“去庫存”成為農業供給側結構性改革十分當緊的重要任務。玉米作為產量最大的糧食作物，國家臨儲庫存超過2億噸，“去庫存”壓力最大。本文主要以玉米為例，梳理糧食高庫存形成的過程及原因，認清當前糧食去庫存的主要難點，有針對性地提出糧食去庫存的解決對策及幾點啟示。

一、糧食庫存形成的過程與原因

（一）形成過程。

國家從2005年以來啟動的稻谷、小麥最低收購價和2008年以來啟動的玉米、大豆臨時收儲托市收購政策，其政策原理是為了保護生產者利益，調動生產積極性，通過對收購環節進行政策干預，調節市場供求，改變市場預期，糾正市場失靈。具體實施上就是按照托市價格在市場收購原糧，并通過減少市場流通量促進糧價合理回升，保護種糧農民利益，由此促使國家掌控一定數量的調控糧源，之后，再根據市場需求，將這部分糧食通過公開拍賣、定向投放等方式投放市場。

出臺托市收購政策以來，國家逐年提高糧食托市收購價格，向市場發出強烈的托底信號，形成糧價“只漲不跌”的預期。在2013年之前，由于國內糧食市場主要糧食品種市場價格處在上升通道，市場購銷秩序活躍，托市收購價格與市場價格相比并不占優勢，托市收購并沒有大面積啟動，收購數量較少。從2013年開始，國內糧食市場價格下行壓力增大，但為保障農民增產增收，國家繼續提高托市收購價且提價幅度明顯高于往年，并在2014年、2015年維持高位運行，由于托市價大幅高于市場價，臨儲托市收購全面啟動，收購量大幅攀升。

以玉米為例，東北“三省一區”玉米托市收購價從2012年1．06元/斤（國標三等）提高到2013年1．13元/斤（國標三等遼寧、內蒙古，吉林低1分，黑龍江低2分），2014年臨儲玉米收購價與上年持平，2015年雖然大幅下調到1元/斤（國標三等，四省區統一價），但仍然明顯高于市場價。2013、2014、2015三個糧食年度臨儲玉米收購量從0．69億噸上升到0．83億噸，再大幅攀升到1．25億噸。東北“三省一區”玉米收購量均創歷史記錄，2015糧食年度臨儲玉米收購量基本達到了本省糧食部門公布玉米產量，這意味著“三省一區”所產玉米全部進入到國家臨儲庫存。至2016年4月末，國家臨儲玉米庫存估算達到前所未有的2．5億噸以上，已高于全國玉米一年的產量。

表1 2008－2015年玉米臨時收儲價格變化情況

伴隨著三年臨儲收購的大面積啟動，國內形成了糧食高產量、高庫存、高進口“三量齊增”的“奇葩”局面。仍以玉米為例，國內玉米產量從2．18億噸、2．17億噸增長到2．26億噸，玉米臨儲收購累計從0．7億噸、1．54億噸增長到2．8億噸，玉米進口量從326萬噸、259萬噸增長到473萬噸。與此同時，高粱、大麥、玉米酒糟蛋白等玉米替代品進口成倍擴大，其中大麥進口從233萬噸、541萬噸增長到1073萬噸，高粱進口107萬噸、578萬噸增長到1100萬噸（數據來源：《中國統計年鑒》和國家糧油信息中心）。

不可否認，近年來國家實施的政策性托市收儲政策對于應對國際經濟金融危機和國內經濟下行壓力，保障農民增產增收，減緩國際糧食市場波動對國內的沖擊等，發揮了重要作用。但是，從另一方面來看，近幾年臨儲托市收購價格大幅高于市場價引發的臨儲收購“一統天下”，帶來諸多負面影響，主要包括庫存爆滿，財政負荷沉重，市場價格扭曲，種植結構畸形發展，生產資料等種植成本連年上漲，庫存“堰塞湖”效應影響市場正常運行，高價格帶來的高成本使得行業持續低迷，加工企業產品競爭力下降、出口銳減，糧食進口及替代品長驅直入，等等，這些問題對糧食安全可持續發展帶來嚴重挑戰。

（二）形成原因

1．托市價格脫離市場趨勢高位運行。2013年以來托市政策實施的市場環境已較托市政策實施初期發生了較大的變化。受全球經濟金融危機影響，國內經濟步入“三期疊加”的新常態，經濟增速換擋，結構轉型升級，政策調整陣痛，下行壓力凸顯。糧食產業發展受到經濟低迷波及，糧食加工行業開工率不足，糧食結構性供需過剩嚴重。而托市價格被農民增收的政策目標捆綁，“逆市”大幅上調，并連續三年大幅高于真實市場價格，脫離了“讓市場在資源配置中發揮決定性作用”的本質要求。托市收購的行政干預使得托市價成為市場“最高價”，國家臨儲變成了“長儲”，事實上形成了政策市格局。市場價格扭曲和失真，一方面引起了成品糧與原糧價格倒掛、產區與銷區價格倒掛、國內與國際價格倒掛（玉米國內現貨價大幅高于進口玉米到岸完稅價），“麥強粉弱”、“稻強米弱”現象嚴重，加工企業陷入加工越多、虧損越多的困境，糧食進口增長和走私大量增加，從而形成“洋糧入市、國糧入庫”的局面；另一方面又“引導”農民增加托市品種種植面積，引發種植結構失衡，導致資源過度承載和消耗，使得糧食調控政策陷入困境。

2．開放經濟下的世界糧食市場的沖擊和影響。雖然我國糧食進口并沒有完全放開，玉米、小麥、稻米等主要糧食品種實行配額管理，表面上配額內的進口份額并不會影響市場供求格局，但是，在開放經濟條件下，世界經濟一體化、貿易全球化使得國內市場與國外市場高度關聯，將國內價格維持在遠高于國際市場的水平，不僅需要付出巨大代價，而且根本無法持續，還會加劇國內的供求失衡。從實際情況看，世界糧食市場從總量、價格、結構等多個方面對國內糧食市場帶來顯著影響。經歷了2007/2008世界糧食危機及短暫的階段性糧食價格高位后，在全球經濟不景氣的大環境下，全球糧食市場價格在更大程度上由自身的供求關系所決定。從2011年以來世界糧食持續出現供給過剩，價格進入深幅回調期，玉米、小麥、大米由高點的298美元、356美元、561美元下降到2015年的169．8美元、226．3美元、373美元。世界糧食貿易通過期貨、成品、替代品等多個渠道直接或間接對國內糧食市場帶來嚴重影響。主要表現在：受國際主要期貨市場影響，國內期貨市場糧食品種趨勢性下跌，形成了政策價與市場價倒掛、國內外價格倒掛；配額內的糧食進口大幅增長，同時受比價、關稅、配額等影響，大麥、高粱、木薯干、DDGS等玉米替代品進口量連年大幅增長，僅2015年進口超過750億斤；由于成本上升過快，國內糧食深加工行業持續低迷，國際市場競爭力減弱，出口量大幅下降。

圖1世界糧食價格（2008～2015）單位：美元/噸數據來源：Wind。

3．國內和世界糧食生產持續過剩。2004年以來國內糧食生產實現“十二連增”。在糧食增產才能帶來農民增收，進而才能保障國家糧食安全的思維定式下，追求糧食產量增長，提高糧食自給率，降低外部依賴，是一直以來普遍的政策傾向。糧食價格是影響農民生產決策的關鍵因素。托市政策對市場價格形成強力刺激，導致資源向托市品種過渡配置、結構扭曲。特別是自2008年起，國家連續提高糧食托市收購價格水平，政策實施區域受比較效益影響，耕地面積持續向托市品種集中，尤其是玉米播種面積增長勢頭更為明顯。農業部新聞發言人葉貞琴在2016年4月7日的新聞發布會上指出，僅“鐮刀彎”地區玉米面積達到1．56億畝，比2005年增加了7000多萬畝，是過去十年來玉米面積增加最多、發展最快的地區。2012年以來，我國糧食臨儲庫存迅速累積，到2016年達到歷史最高水平，臨儲玉米超2億噸、稻谷1億噸，均大幅超過了合理水平。這一時期，世界糧食主要品種的產銷形勢也處于過剩時期，據統計，2008/2009～2015/2016以來的8個糧食年度，產大于年度6個，產不足消年度2個，8年累計糧食產消剩余量為2．7億噸，糧食供求形勢整體呈供大于求格局。

表2 近年來世界糧食產形勢變化情況（單位：萬噸）

二、糧食“去庫存”的主要難點

1．當期糧食供給仍然過剩。全球糧食繼續豐產。根據美國農業部（USDA）公布的2016年11月農產品供需報告，預計2016年全球谷物產量50960億斤，同比增加1840億斤，其中稻谷產量9660億斤，較上年增產260億斤；玉米產量20500億斤，較上年增產1500億斤，全球供需基本面維持寬松格局。根據國家統計局2016年12月8日公告數據，全國糧食產量再獲豐收，達到12325億斤，同比略減104億斤，主要品種仍然過剩。以玉米為例，受國家推進玉米收儲體制改革，調減“鐮刀灣”地區玉米種植面積的影響，2016年全國玉米播種面積5．51億畝左右，同比減少2039萬畝，全國玉米產量4391億斤，比上年減少100億斤。從玉米消費結構看，2016/2017年度預計飼用玉米消費2280億斤、加工需求消費1268億斤、種用和食用消費394億斤，總的消費需求3942億斤。考慮到進口40億斤左右，當期總體供大于求489億斤。①數據來源：國家糧油信息中心。

2．糧食行業延續低迷格局。隨著國內經濟由高速增長轉為中高速增長的新常態，我國糧食行業面臨去產能的下行壓力。糧食加工行業長期存在的重復建設、產能過剩、發展粗放、競爭力差、“小、散、弱”等問題凸顯，行業重新洗牌與整合重組不可避免。加之近年來托市收購價格高企造成的市場扭曲，加工企業陷入原料成本居高不下、產品市場價格持續走低的不利境地，行業呈現“麥強粉弱”、“稻強米弱”的低迷局面。根據中國糧食行業協會統計數據，2015年稻谷、小麥、玉米、飼料年加工處理能力分別為3．37億噸、2．17億噸、0．76億噸、3．2億噸，實際加工1．51億噸、1．29億噸、0．34億噸、1．9億噸，產能利用率實際僅為44．8%、59．4%、45%、60．3%。

3．“堰塞湖”效應影響市場預期。2015/2016年度，世界糧食供求安全系數（本年度期末庫存與下年度消費量比率）為24．94%，比近10年最高水平的2014/2015年度減少0．39個百分點，但比10年最低水平的2007/2008年度高出4．8個百分點，遠高于世界糧食供求安全指標17%～18%的警戒水平，其中大米32．78%、小麥29．47%、玉米21．04%。2015年末國內大米、小麥、玉米庫存0．48億噸、0．56億噸、2億噸，庫存消費比分別達到31．8%、52．8%、100%，屬于嚴重過剩。庫存高位的“堰塞湖”效應對市場價格構成嚴重壓抑并影響價格預期，市場“走一步、看一步”，呈現儲備需求減少、加工需求短期化特征。而國際糧食價格明顯低于國內價格，以2015年12月為例，國產玉米、稻米、小麥市場價格分別比同品種配額內進口到岸完稅價每噸高出600元、1320元和920元。國際糧食價格市場低，導致國內糧食輸入性壓力增大。②數據來源：《2016中國糧食市場發展報告》。

4．價差損失掛賬壓力巨大。由于近幾年托市收購價格大幅高于市場價格，托市拍賣出現價格倒掛。特別是玉米品種更為明顯。進入2016年國家率先推進玉米收儲市場化改革，實行“市場化收購”加“補貼”新機制，玉米價格由市場供求關系形成。在沒有托市價格的干預下，玉米價格由上年度的托市期間的1元/斤斷崖式回落到0．8元/斤以下。從2016年競拍情況看，2013糧食年度臨儲玉米成本價已高達1．2以上，而拍賣成交價僅0.8元/斤左右，價差損失達到30%以上。按價差損失在30%測算，2．5億噸臨儲玉米價差損失掛賬將達到近2000億元，這無疑帶來沉重的財政負擔。③數據來源：安徽糧食批發交易市場及其聯網市場。

5．超期儲存陳化劣變隱患突出。連續幾年托市收購積累了龐大的糧食庫存，而糧食有一定的保管期限，其中玉米是3年、稻谷是2年、小麥是5年。糧食超期儲存會帶來品質下降甚至陳化、變質等嚴重問題，2013年產的玉米托市收購庫存已臨近最長儲存期，后續隨著時間的推移，托市糧食庫存質量將面臨更加嚴峻的形勢。

三、糧食“去庫存”的主要對策

1．加大力度實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，推進國內糧食供求實現“再平衡”。反思糧食超高庫存的形成過程，一個很重要的原因是在糧食生產上長期形成的重數量的思維定式。從目前的糧食庫存消費比來看，中國在幾年內都將處于糧食供給寬松時期。而且，世界糧食庫消比也處在高位，糧食產銷總體處在過剩時期。在這樣的時間窗口，國內糧食生產應向數量質量并重、國內國際“兩個市場”雙向調節、短中長期調控策略靈活統籌轉變。特別是考慮到糧食生產“十二連增”的同時所帶來的產能透支、成本上漲、價格倒掛、“黃箱”收窄問題突出，壓減產能、涵養地力顯得更加必要和緊迫。根據農業部2015年11月2日發布的玉米結構調整的指導意見，國家提出到2020年“鐮刀灣”地區玉米面積調減5000萬畝以上，計劃在2016年調減1000萬畝以上。從總的數量測算，2015年全國玉米平均單產760斤/畝，而“鐮刀灣”地區屬于非優勢產區，玉米產量低，平均應在600斤/畝以下，按照調減5000萬畝計算，總的產量減少應在300億斤以下，而且這是一個5年計劃目標。對比目前2億噸以上的待消化臨儲玉米，這個目標在時間進度上和壓減數量上明顯比較保守。建議落實“兩藏戰略”，加大力度壓減玉米種植面積，同時將涵養地力相結合，可以考慮一次性壓減“鐮刀灣”地區5000萬畝以上，改為退耕還林、還草，并推進其他玉米產區每年20%左右種植面積休耕，估算壓減產能1000億斤左右。在3－5年內玉米臨儲庫存能夠保障年度消費需求缺口。

2．加大對產業化龍頭加工企業的扶持力度，提升糧食產業可持續發展能力。糧食加工轉化率低，一方面有經濟下行、產能過剩、重復建設、產品層次低、缺乏市場競爭力的原因，另一方面糧食價格干預的宏觀調控政策，使得用糧成本增加、經營效益下滑、國際市場競爭力下降，行業領先的糧食加工企業亦舉步維艱。而且，由于托市價格高位運行，進口替代大量涌入，還有肉、奶等終端產品洋貨入市。這些都對國產糧食的加工轉化造成影響。因此，建議加大對糧食加工行業的產業政策扶持力度，通過重組稅收優惠，推進加工企業兼并重組，推動糧食加工行業健康發展。對糧食加工企業出臺加工和技改獎補政策，增強研發實力，改善經營效益，提升開工率和加工轉化率。培育具有全球市場競爭力的全產業鏈“大糧商”，通過出口退稅政策，提升國際市場產品競爭力，擴大對外出口，同時提升利用“兩個市場、兩種資源”調劑余缺的能力。

3．適度增加中央和地方調控儲備，提高庫存玉米市場消化量。消化龐大的托市收購糧食庫存不可能在短期內完成，處置慢將面臨儲存超期質量下降的損失，大量拋售則會對市場造成沖擊，而且市場也難以承接出清。在這種情況下，可以考慮適度增加中央和地方的調控儲備，隨行就市入市收購一定量的新糧，減少新糧流通量，起到真正的托底作用，減少糧價下行壓力，同時以時間換空間，儲新頂陳，向市場拍賣一部分陳糧，滿足新糧供需缺口。調控儲備量以能夠平衡當年糧食品種供需為目標。

4．新糧收購季結束后以不沖擊市場為原則隨行就市拍賣，滿足市場供需缺口。2016年推行玉米市場化收儲改革后，玉米市場價格的大幅回落反映真實的市場“信號”，臨儲玉米庫存降價銷售已不可避免。拍賣價格的把握考驗決策者的智慧。拍賣定價要能夠保證競拍順暢進行，既能符合真實市場價格讓用糧企業接受，又能堵住替代需求和市場進口。就是說，既不能競拍價格一路走高，增加用糧企業成本，抑制有效市場需求，反過來影響拍賣成交量；也不能競拍價格一路走低，陷入“越降價、成交率越低”的怪圈。所以，價格的拿捏和競拍量的預期非常重要。在價格上要體現運距、質量、數量等方面的差別化，因地制宜，而且對規模用糧企業可以實行定向議價銷售。同時，在數量上要提前做好統計測算，從理論上看，臨儲玉米拍賣量應該是市場新糧供需缺口量。

5．加快處置臨近保質期的玉米，減少玉米庫存變質損失。一方面可以考慮提升燃料乙醇產量，加大燃料乙醇推廣和消費。程國強建議在現有基礎上新增770萬噸燃料乙醇需求，使燃料乙醇需求量達到1000萬噸/年，由此可新增2400萬噸玉米消費，年消化量可以達到3000萬噸，這樣用4年左右的時間基本可消化差品質的玉米庫存。另一方面，可以考慮組織糧食降價出口或對外援助，增加外部消化渠道。托市糧食降價銷售已成定局，在國內市場容量有限的情況下，對臨近保質期的托市糧食給予特殊補貼政策對外銷售或易貨貿易，甚至對外援助都是可以考慮的途徑。

6．強化農發行在糧食“去庫存”中的金融支撐和保障作用。國家要將農業政策性金融作為農業供給側結構性改革的重要政策安排，積極發揮農發行職能作用，為糧食“去庫存”提供金融支撐和保障。建立農業部、財政部、國糧局等部門與農業政策性金融工作聯動機制，探索重大改革部署政府、銀行、企業多方合作共贏、風險共擔機制，提高項目主體融資增信能力，農發行提供信貸政策傾斜，加快推進政策落地。圍繞“兩藏戰略”，支持土壤改良、高標準農田建設、種植結構調整，提高農業科技成果轉化應用水平，推動農業全產業鏈“互聯網＋”改造升級。按照有所為、有所不為的原則，助力糧食行業結構調整，積極支持優質產業化龍頭企業發展壯大，開展兼并重組，化解過剩產能，降低融資成本，減少或限制對缺乏市場競爭力的企業的支持，退出其中的僵尸企業，淘汰落后產能，優化市場環境，促進糧食產業化健康可持續發展。積極發揮農發行收購資金融資主渠道作用，在糧食“去庫存”可能帶來的市場預期不穩和下行壓力下，主動作為，創新模式，支持多元主體入市收購，解決農民賣糧問題，維護糧食市場穩定，服務國家糧食安全大局。

四、幾點啟示

1．要高度重視和加強預期管理，這在某種程度上關系“去庫存”的成敗。托市收購庫存形成的“堰塞湖”效應已經成為影響托市品種市場價格走勢和購銷順暢運行的最大不確定因素。如何消化數量龐大的托市收購庫存，是整個糧食產業鏈關注的焦點。政策不明朗，沒有一個明確的預期，市場參與主體很難做出正確決策，市場就會蹣跚前行，庫存消化進度難達預期。因此，要重視和加強預期管理，當機立斷，綜合施策，打好政策“組合拳”，向市場提前釋放庫存消化信號，消除這種不確定性，給市場吃下“定心丸”，從而有利于市場正常運行，有助于市場順暢出清。操作上要提前制定每一年的庫存消化組合政策方案和消化數量政策預期，并在新糧上市前公布。

2．開放經濟下要從世界市場的角度認識和解決國內市場的問題。作為開放型大國經濟體，國內市場與世界市場緊密關聯、相互影響。世界糧食市場與國內糧食市場看似有關稅的“閘門”，但是世界糧食市場仍然通過多種途徑“潛移默化”地影響著國內糧食市場。比如跨國糧商早已在我國展開糧食戰略布局，建立上下游完整的產業鏈，加強從源頭到終端的全程控制，所以單一的原糧進口配額制對進口阻擋效果有限。因此，要對世界糧食市場形勢做好分析和研判，既要把握長期趨勢，也要把握階段性趨勢。只有把握和利用好世界糧食供需趨勢，才能更好地把握和預判國內糧食市場趨勢，順勢而為，有的放矢，解決好國內糧食問題。

3．適時調整完善政策，建立政策調整機制十分必要。對中國來講，糧食問題關系社會穩定和民生冷暖，既是經濟問題，更是政治問題。加強糧食宏觀調控必不可少。經濟全球化進程中世界糧食市場形勢發展變化加快，對國內糧食市場影響日益顯著。要著眼糧食安全戰略對糧食宏觀調控政策進行系統研究和制定，既要適應國內糧食市場形勢發展需要，又要適應世界糧食市場形勢的變化。要特別重視跟蹤研究美國等主要糧食大國的糧食產業政策，積極應對相關糧食政策對世界糧食市場的影響及由此帶來的對國內糧食市場的影響。因此，建立政策動態調整機制十分必要，每隔3－5年對糧食宏觀調控政策進行評估并根據形勢變化適時更新和完善，通過政策調整熨平供需波動，防止長期一成不變導致政策僵化可能引發的市場大起大落。如美國自20世紀30年代大蕭條實施農業保護政策以來，基本上每5年更新一次農業法案，對農業政策目標與措施進行動態調整、漸進式改革，逐步形成了目前系統完整的農業支持政策體系。這一做法值得借鑒。

[1] 李經謀．2014中國糧食市場發展報告[M]．北京：中國財政經濟出版社．2014．5．

[2] 李經謀．2015中國糧食市場發展報告[M]．北京：中國財政經濟出版社．2015．5．

[3] 李經謀．2016中國糧食市場發展報告[M]．北京：中國財政經濟出版社．2016．5．

[4] 程國強．中國糧食調控：目標、機制與政策[M]．北京：中國發展出版社．2012．9．

[5] 葉興慶．以問題為導向推進農業結構性改革[J]．農業發展與金融．2016（6）．

[6] 郭永田．發揮政策性金融優勢推動農業供給側結構性改革[J]．農業發展與金融．2016（6）．

[7] 葉興慶．演進軌跡、困境擺脫與轉變我國農業發展方式的政策選擇[J]．改革．2016（6）．

[8] 農業部．關于“鐮刀灣”地區玉米結構調整的指導意見[S]．2015－11－02．

[9] 程國強．我國糧價政策改革的邏輯與思路[J]．農業經濟問題．2016（2）．

[10]楊曉東．危機后世界糧食貿易的發展及其對中國糧食安全的影響[J]．內蒙古社會科學（漢文版），2017（3）．

［責任編校：唐 鑫］

F326．11

A

1002－3240（2017）05－0059－06

2017-03-20

國家社科基金項目“基于我國持久糧食安全的耕地輪作與糧食保護價修正及配套政策研究”，項目編號：16BJY106

楊曉東（1975－），吉林大學經濟學院博士研究生，主要研究方向：世界經濟；李曉，吉林大學經濟學院博士、教授，博士生導師。