簡政放權背景下我國權力清單制度的完善

張丹丹

（湖南師范大學 法學院， 湖南 長沙 410081）

簡政放權背景下我國權力清單制度的完善

張丹丹

（湖南師范大學 法學院， 湖南 長沙 410081）

簡政放權是國家深化改革和轉變政府職能的有力舉措，在簡政放權背景下，建立權力清單制度一度轉變為對中央各部委和地方各級政府的硬性要求，這也是國家治理體系和治理能力現代化建設的主要措施。權力清單制度是國家持續推進簡政放權的產物，其作用和價值是厘清政府權力邊界、限縮政府自由裁量空間、加快政府職能轉變，最終達到規范和控制行政權力擴張的目的。我國權力清單制度的推行仍處于起步階段，政府及其職能部門不主動、行政執法者權力觀念不正確、權力清單內容不規范等問題的暴露已然背離了簡政放權的初衷。只有將權力清單制度法制化，賦予其法律規范效力，并建立配套的法律監督機制，才能確保其有效推行，為簡政放權改革和管理提供保障。

簡政放權；權力清單制度；政府職能

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理現代化，加強體制機制建設、全面實現國家治理的制度化、規劃化和程序化至關重要。在2013年夏季達沃斯論壇上李克強總理表示，新一屆政府要做的首件大事情，核心是轉變政府職能，通過大力推進行政管理體制改革，實行簡政放權政策，把政府應該管的事情管理好、管到位；把政府應該放的權力放開、放到位。各個企業獲得公平競爭的環境和機會，市場主體就更具活力。“轉變政府職能”是當前形勢下穩定增長、控制通脹、防范風險，保持經濟持續健康發展的需要和經濟社會發展的客觀要求。在簡政放權這一大的時代背景下，政府的權力清單制度顯得尤為重要。

一、建立權力清單制度的重要意義

黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”［1］這是權力清單制度概念首次出現在黨的報告中。此后，在2014年的政府工作報告中進一步明確了要建立權力清單制度。黨的第十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國的若干重大問題的決定》也提出：“依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。”［2］隨后，權力清單制度這一概念逐步被應用到政府文件及學術研究中，權力清單制度的實施也在全國各地推廣開來。

所謂權力清單制度是指：“政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權力進行全面梳理的基礎上，將職權的目錄、實施的主體、相關的法律依據、具體的辦理流程等用清單形式進行一一列舉并向社會公布。”［3］行政機關行使職權，應當依照法律、法規、規章的規定進行，要在清單列舉的權力事項范圍內進行，沒有列入到清單范圍內的職能權限，行政機關不允許跨界行使權力。權力清單制度是國家治理權力的重要手段之一。

權力清單制度體現了全面推進依法行政、建設法治政府的基本要求。各級政府和部門簡政放權，大力推行權力清單制度，產生了良好的權力制約作用，對政府的高效運作及社會的有序發展也具有重要的實踐意義。

首先，建立權力清單制度是厘清政府權力邊界和預防腐敗的必然選擇。權力具有天然的擴張性，不對其加以制約與限制勢必會造成權力的無限擴張，最終滋生腐敗。李克強總理曾在《政府工作報告》中明確提出：“作為政府工作，必須加強自身建設。”政府必須要加強對自身的約束與廉潔建設，要力圖構建法治政府、廉潔政府。而權力清單制度能有效限定政府權力的肆意擴張，能解決權力不透明、不公開，邊界不清晰的問題。權力清單制度作為厘清政府權力邊界的實體性制度工具，可以劃定政府權力邊界紅線，為行政權力的實施設定路線，提升其高效性與民主性。

其次，推行權力清單制度是推進建立法治政府的有力手段。建設法治政府是建設法治國家的前提條件。法治政府的建設要求政府行政權力的行使必須以法律為準繩，一切對政府及其職能部門的衡量必須以法律作為考量標準。推行權力清單制度要求我們的政府部門必須將行政權力的行使用清單加以規范化、標準化、條目化。通過清單制度揭去政府行政的面紗，讓權力在陽光下行使，使政府缺乏滋生腐敗的“土壤”，推動政府高效統一的運行，科學地設定機構、合理的配備人員［4］。用清權、確權、制權、曬權等方式，使權力主體、權力項目、權力流程得以規范，將權力關在制度的籠子里，依法接受社會的監督，為我國經濟和社會的有序發展創造良好的環境。

再次，推行權力清單制度是轉變國家治理方式的關鍵舉措。不管是厘清政府權力邊界，還是建立法治政府歸根結底是轉變國家的治理方式，是一個國家在制度體系上的提升與進步。我國要轉變國家治理方式必要依賴于推行權力清單制度，通過規范政府權力推進政府治理創新。要在上下級政府間明確權責分配，在同級政府間消除職權交叉，尋求政府行政的明確化與高效率，在地方政府治理方式上實現科學、明確的權責配置。

二、我國權力清單制度的施行及問題

（一）我國權力清單制度的實施狀況

我國在十年前已有權力清單試點。2005年的河北邯鄲市市長的權力清單是國內第一份權力清單，清理出市長的93項行政權力，每項權力行使的內容和使用流程都公之于眾，接受廣大群眾的監督［5］。2014年初國務院各個部門開始發布權力清單，2014年3月17日，在中國機構編制網上國務院審改辦公布了國務院各部門行政審批事項的匯總清單。清單上包含了60個具有行政審批事項權力的國務院部門，1235項是各個部門當時正在實施的行政審批事項。湖南長沙從2014年6月底開始正式發布的清單把原來的428項行政審批事項減為179項。浙江省在2013年11月末率先在省級部門開展權力清單建設。浙江57個省級部門共有1.23萬項職權，經過清理保留了42個部門的4 236項行政權力。2014年安徽省進行的權力清單制度改革，將行政審批事項從316項減少到213項，精簡了32.6%。全國其他各地省級政府也相繼將權力清單制度的改革付諸實踐，紛紛曬出或制定時間表將擇期公布行政權力清單。

縱觀中央政府和各地方政府公布的權力清單可知，由于權力清單制度的改革還正處在起步階段，沒有成熟的高端方案，也沒有現成可用的經驗方法可以借鑒，以至于當前實踐中出現了各地對行政權力分類不一致、標準不統一，以及對法律適用不一致、改革范圍不統一、削權減權標準不一等問題。權力清單制度是政府由上而下的自我革命，涉及的部門多，牽涉的利益范圍廣，可能會對既得利益造成影響，面臨的障礙很多。在行政權力的運行中，群眾的目光更多的是關注行政權力在行使過程中所產生的消極影響，有時甚至會縮小行政權力的積極意義，放大行政權力的消極影響。行政權力的透明度低、權力邊界不清晰、法治約束差、監督力量薄弱等導致了行政權力的消極影響的形成。

（二）我國權力清單制度存在的問題

權力清單制度因缺乏系統的理論指導，所以在定位、功能、價值和結構等問題上還不夠明確。有學者認為：“權力清單較負面清單而言，其是個內涵相對模糊、在法理上不甚確定的概念。”［6］近幾年，全國各個省份都在以權力清單的形式曬權力、曬流程、曬責任，積極推進行政權力清單制度，積極打造陽光政府、透明政府，但存在的一些問題也漸漸顯現出來。

第一，權力梳理不徹底，信息公開不充分。德國著名的社會學家馬克斯·韋伯認為：“權力是某種社會關系中一個行動者將處于不顧反對而貫徹自己意志的概率，不管這種概率所依據的基礎是什么。”［7］所以權力的基本屬性具有明顯的支配性和強制性。有些地方政府在權力清單外制定的“服務型”的單外單要求公民、法人或社會組織只有經過特定的審核標準才可以取得相應的資格和權益，例如一些行政許可的取得，其具有顯著的支配性、強制性、自由裁量性，與權力的基本特征相符合，這些單外單本應當列入權力清單的范圍。有些項目由于設定的法律依據不夠完善，在實際的行政管理工作中又確有需要，因此導致了法律規定與現實需要不一致的矛盾關系。這是權力梳理不徹底的典型表現。

行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為。很多省份僅僅只是公開了涉及具體行政行為的權力清單事項，對于行政命令、行政規劃等抽象行政權力沒有進行清理公布。一些省份雖然通過媒體宣布并制定了省級政府部門權力清單，但也只是形式上的的并不能及時充分公開相關信息，甚至查閱不到清單的具體內容。直到目前為止有些省份還未單獨制定和公布省政府自身的權力清單。

第二，行政執法者權力觀念不正確。權力的行使過程在某種意義上是由個人參與其中并不斷增加群體其他成員利益的過程。只有當運營權力者能夠按照群體利益目標的有限順序對權力進行配置，才能永葆權力。但以往一些行政執法者在行使權力時出現了以權為本、以權代法、以權壓法、以權謀私等現象，不把“法律面前人人平等”放在眼里，藐視法律的嚴肅性。最終導致公權力被物化并且逐漸私有化、家族化，公權力成為他們謀取私利、維護既得利益的工具和手段，使得民怨沸騰［8］。因我國的歷史根源及社會現實原因，導致執法者權力觀念發生偏差，權力意識過強，缺乏自我約束意識。權力清單制度要求將權力關進制度的籠子，無疑給執法者不正確的權力觀念以當頭一擊，執法者權力觀念不能得到合理糾正與轉變，將嚴重阻礙權力清單制度的推行，使得簡政放權猶如政府部門開出的一張“空頭支票”。

第三，監督機制不完善。加強對政府權力監督機制的完善。雖然我國行政法明文規定法無授權不可為，但因為監督機制的漏洞，很多執法者在利益的面前無視法律約束的存在。權力的雙面性是權力監督機制的起點。權力一方面有利于建立起人與人之間的等級秩序，另一方面又具有自然的侵略性和腐蝕性，權力一旦越過其合理運行的邊界，就會對社會公眾的利益造成威脅。在以往的理論探索和政治事件中，人們漸漸地行成了監督制約權力的三種思路：一是以權利制約權力；二是以權力制約權力；三是以道德制約權力。在權力清單制度的施行過程中，這三種監督制權的思路要恰到其處的發揮作用為監督機制的完善提供一臂之力，監督機制完善與否關系到權力清單制度實施的力度與強度。

三、簡政放權背景下完善權力清單制度的策略

第一，規范權力清單制定程序。權力清單在制定程序上應與法律、法規的制定程序相同。權力清單的制定程序包括制定、修改和廢止。其應遵守法治、民主、科學的立法原則，具體包括：合憲性與合法性原則、科學立法、民主立法、原則性與靈活性相結合原則。權力清單制定的效力來源于合法程序和國家強制力。行政權力只要形成搶單就具有了格式化、條文化的特征，但法律規定是全面、宏觀和抽象的，因而依清單行政的范圍比依法行政所要求的內容明顯要窄很多，在現實中一些清單上沒有列舉的但在合理和合法的范圍之內執行的事項，雖然行政管理行為的管理效果很好，但行政相對人還是會質疑此行為的合法性，因此，行政權力的變動性使得權力清單必定是動態的，權力清單的內容應當隨著行政權力的變化、變遷而及時加以調整［9］。所以，權力清單內容的增加和減少也應走完善的法律程序，只有經過權力機關的審議、表決通過，才能公布。

第二，轉變執法者權力觀念。權力與責任相輔相成，權力越大責任越大，只有責任沒有權力，責任將無法履行和落實。只有權力沒有責任，權力則得不到有效制約，將會導致權力濫用，損害人民的合法權益。推行權力清單制度是責任所系，執法者行使職權應遵循有權必有責的要求，轉變傳統權力意識導致的“權力本位觀念”，梳理、明晰、確認其對應責任，強化責任意識與服務觀念是權力清單制度推行的必要舉措。“徒法不足以自行”，執法者作為推動法治建設與社會運行的重要角色，在政府履行各項職能的過程中具有不可替代的作用。從選任、考核、管理等環節轉變執法者權力觀念，通過培訓、教育等方式提升執法者權力意識，是權力清單制度有序推進的必然選擇。

第三，健全政府權力監督機制。對政府權力的監督由單一向多元、被動向主動轉變。政府權力運行過程中相關信息的公開是有效監督行政權力的關鍵舉措，而權力清單所要求的責任政府、公開透明、權力規范與制度理性等訴求與政府行政權力運行中所需求的監督效果具有一定的契合性。在權力清單的運行的過程中，應加強運用多元化的監督方式，通過健全政府權力監督機制，以提高權力清單制度在規范行政權力中的公開性與透明性。權力清單制度的最終目的是要實現全民監督，建立陽光政務。在健全政府權力監督機制方面應從以下方面著手：一是建立有效的預防腐敗制度。對政府機關濫用權力不作為、濫作為的行為要整合監督力量，采用治理與預防相結合的監督方式，通過紀檢監察部門提前介入達到事前監督的良好效果。二是樹立權力部門人員的責任意識，加強民眾監督力度。通過對公務人員的培訓教育，樹立他們的自律意識與責任意識，明確自身權力性質與范圍，自覺履職盡責，對自身行為負責。同時，調動群眾參與監督政府權力的積極性與主動性，增強其權利意識與監督意識。三是積極推進政府權力運行的規范化。通過權力清單堅持政務公開，確認權力依據與程序，明確政府機關辦事程序，及時進行政府部門的信息公開，依法接受社會監督，讓權力在陽光下運行。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報,2013-11-16(1).

［2］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社,2014:234.

［3］任進.推行政府及部門權力清單制度［J］.行政管理改革,2014(12):48-53.

［4］周良金.推行權力清單制度促進法治政府建設［N］.安徽日報,2016-01-08(7).

［5］徐彬.國內首份市長“權力清單”［N］.南方周報,2005-08-25（5）.

［6］秦德君.矯正“權力清單”上的誤區［J］.現代領導,2014(5):72-74.

［7］莫于川.行政指導論綱［M］.重慶:重慶大學出版社,1999:36.

［8］肖海鵬.反對特權思想特權現象,防止權力尋租問題研究［J］.經濟研究導刊,2014(32):307-309.

［9］王艷寧.政府權力清單制度的法制化［J］.中國機構改革與管理,2015(7):20-21.

Study on China’s Improvement of Power List System under the Background of Decentralization

ZHANG Dan-dan
(Colleg of Law, Hunan Normal University, Changsha 410081, Hunan, China)

Reducing the decentralization is the powerful measures, deepening the reforming and the transformation government function under the background of new, decentralization, once set up a list of power system into the central ministries and the local governments at all levels of rigid requirements, it is also a national modernization of the management system and management ability of the main measures. Listing of power system is the product of countries continue to advance and to delegate, the boundary effect and value is to clarify the power of the government, narrowed the government discretionary space, speed up the transformation of government function, finally achieve the goal of the specification and control of administrative power expansion. The implementation of the list of power system in China is still in its infancy stage, the government and its functional departments is not active, the concept of administrative law enforcement power is not correct, the problems such as nonstandard power content of the listing of exposure has deviated from the original intention of was to delegate. Legalization only power list system, give its legal effect, and suggested to form a complete set of legal supervision mechanism, to ensure its effective implementation, which guarantees and decentralization reform and management.

decentralization; list of power system; improvement of governmental functions

D922.1

A

1007-5348（2017）01-0049-04

（責任編輯：陳 娜）

2016-11-04

張丹丹（1991-），女，山東東營人，湖南師范大學法學院碩士研究生；研究方向：訴訟法。