轉型期我國政府治理及其體制研究綜述

楊成來

[摘 要]伴隨經濟社會的發展，政府治理體制相應發生變遷。本文系統回顧了政府治理和體制研究成果，包括總體支配到技術治理、運動型治理、項目制治理體制、目標管理責任制、錦標賽體制和行政發包制，并分別總結了其理論創見和存在的問題。最后，提出政府應轉變思維觀念，依法治理，參與式治理，實現政府職能更多注重公共性目標和推進政府治理能力現代化。

[關鍵詞]治理；政府治理；體制轉型

[中圖分類號]D621 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）11 — 0039 — 02

改革開放以來，我國經濟和社會發生了舉世矚目的變化，政府在社會生活中所扮演的角色日益受到人們的關注，尤其是在我國處于轉型時期，這就更加注重政府效能的發揮。我們可以把他們歸結為政府治理機制的創新，并可以置于治理或轉型的大視角下進行深入探討，能夠通過對政府治理實踐的梳理，增強我們的問題導向意識。本文著眼于我國政府治理的理論和實踐，回顧了我國政府治理研究發展狀況以及回應社會治理機制的變遷，提出政府治理現代化的途徑。

一、總體支配到技術治理

渠敬東等把我國30年改革歷程劃分為三個階段，即以雙軌制為核心機制的二元社會結構；市場化及分稅制改革確立了市場與權力、中央與地方以及社會分配的新格局；進入新世紀后，行政科層化的治理改革得以實行，并成為推動社會建設的根本機制。①推出改革前的總體性支配權力為一種技術化的治理權力所替代。總體性支配是指國家幾乎壟斷著全部重要資源，這種資源不僅包括物質財富，也包括人們生存和發展的機會及信息資源。②也就說政府包攬一切，社會活力被窒息，政府職能膨脹，導致公共服務的提高明顯滯后，貧富差距逐漸擴大，政府的合法性和公共性責任受到了質疑，改革進入了深水區。隨之我國政府也注重治理方式的創新，關注民生重要領域，重視利益分配機制的建設，為經濟社會提供穩定的環境。

二、運動型治理

周雪光認為，國家治理主要建立在官僚制的常規機制之上，但官僚制度有著內在的困難，而且這些困難在中國官僚制度特定形式下加劇放大，常常導致組織失敗和危機。國家的治理主要是遵循韋伯式的官僚制方式進行治理，但是這造成了巨大的管理成本，特別是在行政人員的開支方面。因此他提出運動型治理體制，以彌補前者的缺陷，同時發現這一機制的合法性基礎和組織基礎都受到了極大挑戰，呼喚著新的組織治理模式。③

馮仕政認為“運動型治理”在運作方式上具有明顯的非制度化、非常規化和非專業化特征，而周則重新理解和界定了運動型治理。周認為運動型治理機制與常規型治理機制是中國國家治理的雙重過程和有機組成部分；兩者既相互矛盾，又互為依賴，并在一定條件下互相轉化。運動型治理機制是相對于常規機制而言的，即因常規型官僚體制的組織失敗而存在和啟動.運動型治理機制不是任意啟動的，而是建立在一整套組織制度之上的。④政府職能發揮的領域是在正式組織制度下進行，但是運動型治理機制使政府職能的發揮可以實現非制度化的運作。并且在關鍵時期能夠避免組織失敗。

三、項目制

渠敬東提出項目制，并把它作為一種新的國家治理體制，它的目的就在于進行增量改革，保持存量，為存量的改革貯備資源。項目制的實施更多地是關注民生和社會公共福利領域，是在官僚制制度以外創設條件加以實施。能夠節約行政成本，增強治理的時效性。渠認為項目制旨在通過國家財政的專項轉移支付等項目手段，突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場體制所造成的分化效應，加大民生工程和公共服務的有效投入。①

項目制在實施過程中，既存在著巨大優勢，但又顯現出了一定的風險。項目制是一個任務分派計劃的過程，它需要地方政府提出項目規劃，并報批上級部門，中央政府再根據的有效性設立資助，并要求地方政府要進行資金配套。在這一過程，存在大量的權力尋租行為和系統風險，不利于經濟發展和政府職責的落實，絕大多數的部門機構把精力花費在了“跑部錢進”上。此外，渠認為項目制可能導致基層集體債務、部門利益化以及體制的系統風險，對于可持續的社會發展將產生重要影響。②項目制對政府職能產生了這一影響，致使政府無法通過正式的渠道履行職責，而職能提供體制外的方式創造性地擔負著社會管理和公共服務的職能。

四、目標管理責任制

在王漢生等人看來，我國政府的治理過程就是一個目標管理的過程，以目標完成程度作為獎懲的標準體系。政府間的關系就是一種“責任—利益連帶”關系。王漢生等認為“目標管理責任制是在當代國家正式權威體制的基礎上創生出的一種實踐性的制度形式。在實踐中，目標管理責任制以構建目標體系和實施考評獎懲作為其運作的核心，它在權威體系內部以及國家與社會之間構建出一整套以“責任—利益連帶”為主要特征的制度性聯結關系，進而對基層政權的運行以及地方社會的治理等產生了一系列重要而復雜的影響。”③

這一制度的實現依賴于目標的設定和考核體系的構建，因此構建可以量化的目標就是關鍵所在。對此，王認為，各級政府都注重于經濟增長，上級政府也重視經濟指標的實現，而相對忽視了社會公益性目標的實施，有一種“GDP”主義傾向，他們從中分析出經濟指標是一種可以明確衡量的標準，但是社會性的指標則難以量化，因此往往不在政府官員的工作之內。王等提出目標責任制塑造了地方政府“以事為本”和“不斷出新”的一套行政方式和行為特點，造成政府行動目標經常比較短期化。④也就意味著不利于長遠目標的實現。

五、錦標賽體制

在中央與地方的關系方面，周飛舟發明了極具說服力的理論解說。周認為在高度中央集權的局面下，行政體制本身會內生出一種“錦標賽”的獨特現象。在錦標賽中，中央在經濟上向地方政府大規模放權，并通過各種方式鼓勵和促使地方政府在主要的經濟指標上展開競賽。由于中央政府全面控制了政治、經濟、思想領域，所以這種競賽在嚴格的設計下展開，各級政府乃至普通民眾都被動員起來，類似于競技比賽。⑤這一體制是在分權化的背景下實施的，它能夠調動地方政府的積極性，實現經濟指標，為中央政府提供可調配的資源；同時，可以激勵政府官員切實履行職責，服從中央或上級的指導。

六、行政發包制

如何分析中國政府間關系、官員激勵和政府治理？周黎安提出了兩個基本維度，一是行政發包制；二是錦標賽體制。周認為，行政發包制是作為一種理想類型，則屬于一種混合的中間形態，即行政組織邊界之內的“內部發包制”：在一個統一的權威之下，在上級與下級之間嵌入了發包的關系。⑥從中我們可以得出，它是一種內部的治理模式，是上下級關系的表現，包括三個維度：“行政權的分配、經濟激勵和內部考核與控制”。但是它有別于其他兩種體制，科層制和外包制。

行政發包制與“政治錦標賽”的結合，即縱向發包與橫向競爭的結合，提供了分析中國政府間關系、官員激勵和政府治理的兩個基本維度。這兩個維度的分析價值體現在許多重要的與政府有關的現象都可以是兩者互動或拓展的產物。⑦這使得我們認識到，政府治理的在路徑選擇上的配合，政府部門間也大量存在著競爭，政府官員也如同企業職工需要激勵機制的保障，才能促使其盡責盡力。

七、總結性評論

從20世紀80年代以來，政府職能逐漸擴大，主要原因在于社會治理的復雜性和多樣性。政府治理體制隨著社會的發展也發生了巨大變遷，在新時期下政府職能的應轉變至推進政府治理能力和形成有效治理體系的理念，更多注重社會治理和公共服務及產品的提供。本文系統回顧了我國學者對政府治理議題的重要研究性成果，它們對政府職能和社會的發展都曾產生了一定的影響，甚至目前依然還在繼續發揮著作用。政府治理歷來都是行政學研究主要議題，政府的角色扮演維系著一個國家的運轉，并能體現出一個國家的現代化水平和對外開放程度。在社會轉型的大背景下，治理主體不在是政府單一主體，而是呈現出主體多元化的趨勢，并且由于社會處于高度的不確性和復雜性中，因此政府在治理主體中所扮演的職能就越發受到人們的關注。我國正處于轉型期，各種問題交織出現，政府治理的難度也隨之加大。正因此，政府更應轉變思維觀念，依法治理，參與式治理，推進政府治理創新和改善治理體制機制，提高政府效能和行政效率，以實現政府職能轉變到更多注重公共性目標和推進政府治理能力現代化。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕周黎安.轉型中的地方政府：官員激勵與治理〔M〕.上海：上海人民出版社，2008.

〔2〕渠敬東，周飛舟，應星.從總體支配到技術治理----基于中國30年改革經驗的社會學分析〔J〕.中國社會科學，2009，（06）.

〔3〕周雪光.運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考〔J〕.開放時代，2012，（09）.

〔4〕渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制〔J〕.中國社會科學，2012，（05）.

〔5〕王漢生，王一鴿.目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯〔J〕.社會學研究，2009，（02）.

〔6〕周飛舟.錦標賽體制〔J〕.社會學研究，2009，（03）.

〔7〕周黎安.行政發包制〔J〕.社會，2014，（06）.

〔責任編輯：張 港〕