基于五大發展理念的水利水電工程移民政策評價

商艷光+施國慶

摘 要：基于五大發展理念對《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院471號令）移民政策的進步性、局限性、制度合理性和實踐合理性進行評價，有助于條例的修訂完善及水利水電移民事業健康發展。471號令相對于74號令在各個方面都有了較大的進步，但一些條款已經不能適應發展要求，需在五大發展理念的指導下進行完善：移民管理體制要從“管理”轉變為“治理”，實現創新發展；要進一步明確項目法人與地方政府的權責，實現協調發展；要將生態文明建設、美麗中國建設的新要求貫徹到移民工作中，實現綠色發展；要消除部門立法、行業保護的影響，實現開放發展；要更多地讓利于移民及安置區群眾，實現共享發展。

關鍵詞：五大發展理念；移民安置；政策評價；移民管理體制；全面建成小康社會；移民安穩致富；水利水電工程

中圖分類號：D632.4；D63-31 文獻標識碼：A 文章編號：1674-8131（2017）02-0063-09

一、引言

大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置工作事關我國農業發展、能源安全、經濟發展與社會穩定。國家歷來高度重視移民工作，國務院于1991年頒布《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第74號，以下簡稱74號令），結束了水庫移民工作無法可依的局面。受制于當時的社會經濟環境，節省國家投資是74號令制定的主要出發點之一（水利部，1991），相關條款具有較強計劃經濟色彩。隨著我國經濟社會的快速發展，74號令暴露出補償補助標準偏低、移民安置程序不夠規范等問題。針對這些問題，水利部起草了74號令的修訂草案，并經國務院常務會議討論通過。2006年7月，國務院頒布《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號，以下簡稱471號令）。新條例實施以來，補償標準明顯提高，移民管理體制逐步完善，工作程序進一步規范，并且調整了后期扶持制度，加強了監督管理（張穹，2007）。隨著我國深化改革工作的全面推進，尤其是“十八大”以后，新一屆中央領導集體提出了一系列治國理政新思想、新理念、新戰略，471號令的一些問題也逐步暴露。為了解決這些問題，國家先后兩次對該條例相關條款進行了修訂即2013年發布的《國務院關于廢止和修改部分行政法規的決定》（國務院令638號）和《國務院關于修改部分行政法規的決定》（國務院令666號）。 ，但理論及實務界關于全面修訂471號令、出臺新條例的呼聲越來越高，甚至有學者提出了廢除471號令的建議。

“十八屆五中全會”提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。五大發展理念是經濟發展新常態下我國發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，也是改革開放近40年來我國發展經驗的集中體現，反映出我們黨對我國發展規律的新認識（習近平，2015）。五大發展理念是指引我們全面建成小康社會和長期發展實踐的行動指南。因此，關于國務院令第471號，無論是部分調整還是全面修訂，五大發展理念都應是重要的指導思想和衡量尺度。本文將基于五大發展理念對《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》中的移民政策進行全方位評價，深入剖析相關條款是否符合五大發展理念以及應怎樣予以優化和完善，以期對條例的修訂及相關實踐提供有益的參考。

二、評價體系的構建

政策評價不同于一般的社會科學研究，而是介于政治與學術之間，兼具政治性與學術性、科學性與應用性的一種研究（施托克曼，2012）。正是由于政策評價工作的政治性和應用性，有必要對評價的原則和體系進行說明。本文對471號令的評價基于以下四大原則：一是理念導向與問題導向相結合。既要從中央提出的五大發展理念入手，認真梳理471號令的具體內容是否符合五大發展理念；又要從我國大中型水利水電工程建設征地和移民安置工作所面臨的重大問題出發，力求有效解決實際問題。二是全面梳理與突出重點相結合。既要對條例的總則、移民安置規劃、征地補償、移民安置、后期扶持、監督管理、法律責任等八個章節63條規定進行全面評價；又要突出薄弱環節和問題集中領域。三是尊重歷史與立足現實相結合。既要從歷史的角度考察471號令相關條款相對于74號令的改進，客觀分析其進步性；又要從條例執行以來經濟社會迅速發展的實際出發，充分考慮各利益相關者的合理訴求，對條例的局限性做出公正評價。四是理論性與實踐性相結合。既要從理論層面進行分析，體現五大發展理念的理論宏觀性、前瞻性；又從實踐層面進行分析，充分考慮具體條款的可操作性，以切實指導有關實踐。

在以上四個原則的指導下，首先，對471號令文本進行網格化全面梳理，以明確重點評析的內容（見表1）。然后，將471號令與74號條例進行對比74號令共5章27條，471號令增加了移民安置規劃、后期扶持、監督管理等章節。從內容上來看，新條例有以下幾個特征：一是理念更加突出以人為本，關照移民合法利益；二是明確了移民管理體制，即“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”；三是規范了移民工作的程序，強調了移民安置規劃大綱及規劃報告的法律地位；四是提高了耕地補償補助標準并擴大補償補助范圍；五是進一步明確了移民安置方式和安置形式；六是建立了系統的后期扶持管理制度；七是加強了對移民工作全過程的監督管理（新華網，2006）。 。通過對比發現，471號令相對于74號令有較大的創新和完善，更好地關照了移民群眾的財產權、民主權和發展權（施國慶 等，2007）；但在諸如土地價值及專業項目補償標準等一些重要條款的制定方面，471號令延續了74號令的思路。同時，將471號令與近期一系列治國理政新思想、新理念進行對比。471號令發布于2006年，一些條款已經明顯不符合現實要求，通過與這些新思想、新理念進行對比，能夠更準確地發現471號令的局限性及問題所在。在評價過程中，我們走訪了一些建成和在建的大中型水利水電工程移民安置工作相關的地方政府、項目業主、設計單位、監督評價機構等方面的領導和專家，對其針對471號令提出的問題進行了梳理主要包括：管理體制不順暢，缺乏國家級移民管理協調機構，移民工作利益關系復雜、協調難度大，移民工作周期長、制約樞紐工程建設，移民政策標準不統一，地方政府發展訴求多，項目業主不按照規定程序推進工作，移民概算普遍突破，農業安置為主的移民安置政策不符合庫區實際，缺乏對安置區群眾利益的關照，缺乏對搬遷安置社會影響的關注等。 ，大致可以分為兩個類別：一是制度合理性問題，即制度規定本身存在的問題；二是實踐合理性問題，即在實踐過程中出現的現有制度難以解釋或約束的問題。

基于上述分析，本文構建如下對471號令移民政策的評價體系：以五大發展理念為縱向評價維度，即創新性評價（重點對移民管理體制進行評價）、協調性評價（重點對各利益主體的關系進行評價）、綠色性評價（重點對資源節約、環境友好問題進行評價）、開放性評價（重點對移民政策與其他政策體系的銜接進行評價）和共享性評價（重點對相關利益主體的關照情況進行評價）；以相關規定的進步性、局限性、制度合理性、實踐合理性為橫向評價維度，其中制度合理性和實踐合理性是我們關注的重點內容。

三、471號令移民政策評價

1.471號令移民政策的創新性評價

創新發展是解決發展動力問題，是發展全局的核心和基點。習近平總書記指出，我們必須把創新作為引領發展的第一動力，把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面的創新。具體到對471號令移民政策創新性的評價，主要針對移民管理體制進行評價。

（1）移民管理體制的進步性：74號令中沒有對移民管理的相關規定。471號令明確移民安置工作施行“政府領導、分級負責、縣為基礎”的管理體制。為了保障移民管理體制的運行，471號令進一步規定了“國務院水利水電工程移民行政管理機構（以下簡稱國務院移民管理機構）負責全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監督”，“縣級以上地方人民政府負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領導；省、自治區、直轄市人民政府規定的移民管理機構，負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監督”。移民管理體制及相關條款的確定，是471號令最為核心的內容，也是471號令相對于74號令最大的進步。

（2）移民管理體制的局限性：“十八屆三中全會”通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。管理與治理一字之差，卻體現出不同的理念。管理強調的是單一管理主體自上而下地管控；治理則是強調多元主體管理，是民主的、參與式的、互動式的管理，而不是單一主體管理。471號令提出的移民管理體制有一定的價值，但仍是強調“管理”而非“治理”，不符合時代發展要求。

（3）移民管理體制的制度合理性：471號令在總則中明確了移民管理體制，但是在后續的相關章節中這一體制卻沒有得到很好的體現。從移民工作的周期來看，可以分為規劃、實施、后期扶持三個階段，471號條例各用了一章來規定每個階段的工作內容。其中，實施階段為“移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府負責移民安置規劃的組織實施”，后期扶持階段為“水庫移民安置區縣級以上地方人民政府應當采取建立責任制等有效措施，做好后期扶持規劃的落實工作”。但是移民安置規劃階段，規定為“已經成立項目法人的大中型水利水電工程，由項目法人編制移民安置規劃大綱，按照審批權限報省、自治區、直轄市人民政府或者國務院移民管理機構審批；省、自治區、直轄市人民政府或者國務院移民管理機構在審批前應當征求移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府的意見”，移民安置規劃報告的編制規定也是如此。可以看出，移民管理體制在規劃階段沒有得到落實。在水電移民實際工作中，各方都有一個明確的共識：規劃階段由項目業主負責，實施階段及后期扶持階段由地方人民政府負責。

（4）移民管理體制的實踐合理性：471號令規定，國務院移民管理機構負責全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監督。但是471號令實施以來，國家未設置國務院移民管理機構，全國的水利水電移民工作實際上是缺乏領導核心的，這是導致移民工作存在一系列問題的根本原因之一。同時，雖然水利水電是一套政策，但是兩者在實踐中出現了較大差別：水利項目多由地方政府水利部門或者縣級人民政府負責編制移民安置規劃、安置實施及后期扶持工作，整體較為連貫，且責權利分明，進度、質量、投資都有較好的控制；即使是一些跨省級行政區域的大型項目，由于有水利部的統一協調、管理，工作機制運轉也較為順暢。而水電項目是項目業主負責規劃、地方政府負責安置實施及后期扶持，責權利界限不清，導致進度、質量、投資出現較多問題。尤其是一些跨省級行政區域的大型項目，缺乏國家層面的協調、管理，工作機制運行不暢，存在工作周期長、協調難度大、政策不統一等多種問題。

綜上所述，471號令明確了水利水電移民管理體制、工作程序及各方的分工與責任，但在制度規定上存在規劃階段未得到貫徹等問題；在實施過程中，存在國務院移民管理機構不存在、水利與水電移民工作存在較大差別等問題。需在創新發展理念指導下，進一步落實水利水電移民管理體制，盡快建立國務院水利水電移民管理機構是否有必要建立國務院水利水電移民管理機構？從理順大中型水利水電移民管理工作的機制體制的角度來講，是有必要的。但從國務院正在大力推進的簡政放權、建設服務型政府改革來看，建立新的國務院直屬機構存在與改革方向是否一致的爭議。無論如何，加強國家層面統一管理和協調，是非常必要的。在設置新的管理機構難度較大的情況下，可考慮將已基本完成歷史使命的國務院三峽辦轉型為國務院層面的移民管理機構。當然這要從國家發展戰略層面及頂層制度設計角度進行嚴謹的論證，但不失為一個可能的方向。 ，推動水利水電移民并軌管理；同時，要積極推進水利水電移民工作思路從“管理”向“治理”轉變，通過制度創新，理順機制，增強水利水電移民事業發展的動力。

2.471號令移民政策的協調性評價

協調發展是解決發展不平衡問題，強調協調好發展中的重大關系，實現全面、健康、可持續發展。大中型水利水電工程涉及地方政府與項目法人之間、不同層級地方政府之間、地方相關行業及政府部門之間等多種關系的協調，其中最為核心的問題是地方政府與項目法人之間關系的協調。

（1）企地關系條款的進步性：項目法人和地方政府都是水利水電移民工作中的主要利益主體。74號令中，僅第10條對建設單位與地方政府在編制移民安置規劃過程中的關系進行了規定。471號令則增強了對兩者關系的規定：規劃階段明確了雙方在實物指標調查、移民安置規劃大綱（報告）編制和征求意見及審批中的職責，實施階段明確了雙方在安置協議簽訂、年度計劃制定、資金撥付及具體工作開展中的任務，后期扶持階段明確了雙方在水面及消落區管理方面的分工。通過這些規定，進一步厘清了項目法人和地方政府的責權，較74號令有了明顯的進步。

（2）企地關系條款的局限性：全面深化改革以來，大力推行簡政放權改革，努力建設服務型政府。正如李克強總理所講：“放管服改革（簡政放權、放管結合、優化服務）實質是政府自我革命，要削手中的權、去部門的利、割自己的肉。計利當計天下利，要相忍為國、讓利于民，用政府減權限權和監管改革，換來市場活力和社會創造力釋放”（李克強，2016）。471號令相關規定雖然明確了企地關系的權責，但本質上還是強調政府的管理，而非服務，這一點有悖于簡政放權和建設服務型政府的改革方向。

（3）企地關系條款的制度合理性：471號令的一些制度規定存在不合理之處，主要是以下三個方面：一是權責不一致。471號令規定，由項目業主負責編制移民安置規劃大綱及規劃報告，相關責任屬于項目業主。但在我國目前國情下，大型水利水電項目移民安置是一種政府行為，無論是實物指標調查、安置點的選址、安置方案的確定、移民意愿的征求都需要地方政府同意。項目業主有責無權，地方政府有權無責，違反了行政管理中權責一致的基本原則。二是對地方政府的利益訴求關照不夠。從實際來看，項目法人和地方政府有各自的利益訴求，地方政府內部不同部門、不同層級之間也有不同的利益訴求。471號令中有一條原則性規定：顧全大局，服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個人利益。集體是指村民集體，個人是指移民個人，而國家的含義相對模糊，對地方政府的利益訴求重視不夠。三是缺乏對設、監、評、審機構的規定。綜合設計、綜合監理、獨立評價和審查單位是移民搬遷安置工作中非常重要的四個主體，也是協調、平衡項目業主與地方政府關系的重要載體。在市場經濟條件下，設監評審單位多是企業，已經成為獨立的市場主體，如何規范其行為，使其發揮協調企地關系的作用，是需要深入研究的新課題。

（4）企地關系條款的實踐合理性：471號令在諸多環節對項目法人和地方政府的職責及分工進行了明確，但是由于缺乏中央統一的協調機構，且相關規定不盡合理，導致實踐中出現了三個方面的問題：一是從整體上來看，水利水電移民的協調工作量大、協調難度大。由于利益關系復雜、缺乏高層次協調機構、政策規范不盡合理且缺乏權威等多方面原因，水利水電移民過程中協調各方利益的工作難度大，一些問題的協調不斷反復、曠日持久。移民工作因此也被稱為“天下第一難事”。二是地方政府的訴求得不到滿足且對其約束不足。在移民工作中地方政府都提出了一些發展訴求，這些發展訴求有一定的合理性，但卻突破了現行的政策規范體系。由于471號令對地方政府的約束力不強，導致個別地方政府常常將滿足訴求作為開展工作的籌碼。“不滿足訴求就‘不作為，為了訴求得到滿足常常‘亂作為”，這也是水利水電移民工作概算突破的主要原因之一。三是項目業主不按照程序開展工作。由于移民工作本身的難度以及企地關系協調的不暢，移民各階段的工作周期往往遠遠超出合理的范圍。在常規移民工作進度緩慢的情況下，項目業主為保障工程建設的順利推進常常突破國家政策規范，臨時過渡、未批先建、不經驗收便截流蓄水等違規操作時有發生。

綜上所述，471號令相關規定進一步明確了項目法人與地方政府的權利、責任與分工，在協調性方面相對于74號令有一定進步。但在制度規定方面存在權責不一致、對地方政府利益關照不夠、缺乏對設監評審主體的規定等問題，在實踐方面存在協調難度大、地方政府的發展訴求不能滿足、項目法人不按照程序工作等問題。上述問題不符合協調發展理念，需在協調發展理念指導下進一步明確雙方的權責，保障和規范地方政府的訴求和行為，強化設監評審的協調作用；同時，應在制度設計上進一步弱化地方政府“管理者”角色，強化“服務者”意識，確保各項工作的順利推進。

3.471號令移民政策的綠色性評價

綠色發展是解決人與自然和諧的問題。在我國資源約束趨緊、環境污染加重、生態系統退化的情景下，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，加快建設資源節約型、環境友好型社會，推進美麗中國建設。具體到對471號令移民政策的評價，需重點關注安置方式、移民規劃以及移民工程建設中的環境保護等方面。

（1）綠色性相關條款的進步性：74號令僅有第3條提出“移民安置與庫區建設、資源開發、水土保持、經濟發展相結合”，“移民安置應當因地制宜、全面規劃、合理利用庫區資源。”471號令第4條提出“節約利用土地，合理規劃工程占地，控制移民規模”，“與資源綜合開發利用、生態環境保護相協調”；第7條、11條提出“移民安置規劃應當以資源環境承載能力為基礎”；第13條提出“對農民移民安置進行規劃，應當堅持以農業生產安置為主，遵循因地制宜、有利生產、方便生活、保護生態的原則，合理規劃農村移民安置點”；第14條提出“對城（集）鎮移民安置進行規劃，應當以城（集）鎮現狀為基礎，節約用地，合理布局”；第18、25條提出對耕地保護的相關要求。總體而言，471號令更加重視綠色發展，更好地體現了保護生態的理念及建設資源節約型、環境友好型社會的要求。

（2）綠色性相關條款的局限性：“十八大”把生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一并納入中國特色社會主義事業總體布局，并對推進生態文明建設進行了全面部署。2015年5月，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，首次提出“綠色化”概念，并將其與新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化并列。由于471號令頒布時間較早，雖然其相對于74號令更加重視綠色發展，但不能滿足“十八大”以來國家對生態文明建設及綠色發展的要求。

（3）綠色性相關條款的制度合理性：471號令第13條明確規定，農村移民安置以農業生產安置為主。這條規定未充分考慮當下水利水電工程建設的環境容量，水利水電工程建設逐步向上游推進，上游多為山區、牧區、林區，耕園地稀缺，生態脆弱。如果單純強調農業安置，則會造成對當地環境和生態的破壞，并且在山區造地的成本非常高，不符合因地制宜、綠色發展的理念。因此，農業為主的移民安置方式面臨環境容量的制約。在這樣的背景下，可以探索城鎮化、貨幣化、土地股權化等新型安置方式。

（4）綠色性相關條款的實踐合理性：一方面，移民安置點規劃建設未體現綠色理念。由于河谷平地大量淹沒，庫區環境容量有限，移民安置點選擇多數在山區布局；但在規劃、設計、施工中未考慮當地實際情況，沒有做到依山就勢、因地制宜，而是采取平原地區的設計思路，片面追求場地平整，大挖大填，破壞了原生生態，誘發各種次生地質災害。另一方面，土地開發整理也未體現綠色理念。在山區開墾耕地沒有結合實際建造梯田，而是片面追求土地平整規模，導致田坎邊坡占地面積大，得地率低，并且存在安全隱患。同時，耕地表層土未得到充分保護，耕地表層土是珍貴的資源，是土地肥力的主要來源，但在新開墾耕地培肥過程往往被淹沒或是隨意丟棄。

綜上所述，471號令相對于74號令更加重視綠色發展，更好地體現了保護生態環境的理念及建設資源節約型、環境友好型社會的要求，但仍存在一些問題：在政策規定方面忽視環境容量限制，片面追求以農業安置為主；在實踐方面，存在安置點大挖大填、土地開發整理得地率低、忽視對表層土的保護等問題，不符合綠色發展理念。應在綠色發展理念指導下，將生態文明建設、美麗中國建設的新要求貫徹到移民安置工作中。

4.471號令移民政策的開放性評價

開放發展是解決發展內外聯動問題，強調與世界發展對接，用好國際國內兩個市場、兩種資源。471號令不涉及國內與國外的問題，但是存在行業內外的問題，開放發展的理念對于其政策評價仍有重要意義。應基于開放的發展理念，打破水利水電移民政策體系的封閉性，擴大政策開放性。

（1）涉及開放性條款的進步性：由于水利水電工程移民工作具有建設征地面積大、專業項目多、移民數量多等特點，往往涉及國土、林業、文物、交通、電力、電信等眾多行業，在工作推進的過程中還需要審計、監察、財政等部門配合。471號令在74號令基礎上，對涉及其他行業、部門的工作內容做出了更多、更細致的規定，從移民政策體系完善的角度來看，這是一種明顯的進步。

（2）涉及開放性條款的局限性：“十八屆四中全會”提出，要明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。無論是74號令還是471號令都是水利水電部門制定，并通過國務院審議印發，本質上都是部門立法。行政部門在起草法規草案時，難免會從本部門立場出發，將部門思維、部門利益帶入法律法規草案中。在實際工作中，也常常有一些行政部門借助立法擴張部門權益，減輕甚至避免部門責任。這些行為不僅嚴重背離了立法的初衷，也嚴重危害了法律的權威，使法律飽受公正性爭議（彭波 等，2014）。這種情況在471號令中也有一定的體現。

（3）涉及開放性條款的制度合理性：一是與一些上位法的規定不一致，如征地補償標準低于土地管理法的規定471號令第22條規定：大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產值的16倍；土地補償費和安置補助費不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標準的，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準部門批準。而土地管理法規定：土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。近年來，很多地方建設項目補償標準按30倍執行，相比之下，大中型水利水電工程征地補償倍數偏低。 。二是與部分同位法的規定不一致，如對在國有土地上的房屋補償上與《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院令第590號）的規定不同，由于471號令與590號令都是國務院令，具有同樣的法律效力，在同時適用兩者規定的情況下，往往令執行者無所適從471號令第22條規定，被征收土地上的附著建筑物按照其原規模、原標準或者恢復原功能的原則補償；而590號令第17條規定，房屋補償費用包括：（1）被征收房屋的價值；（2）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（3）因征收房屋造成的停產停業損失。 。三是對其他部門工作做出的規定更重視水利水電移民工作的特殊性471號令第19條對文物淹沒做出規定，第21、22、23、25、36等五條對土地管理相關工作做出規定，第24條對工礦企業、交通、電力、電信、廣播電視及教育部門搬遷安置工作做出規定，第48、50條對審計部門提出要求，第49條對財政、發改委等部門提出要求，第50條對審計、監察部門提出要求；并且在第七章法律責任章節中，相關條款涉及對相關單位、人員的行政及法律處罰。 。471號令是我國專門針對大中型水利水電工程建設移民工作的管理制度，因此多從水利水電移民工作的特殊性方面考慮，而其他行業主管部門則往往更重視相關工作的普遍性。

（4）涉及開放性條款的實踐合理性：其他部門（行業）根據其自身要求對471號令的一些規定不認可。一是政府其他行業主管部門不認可移民工程設計成果。移民工程涉及交通、水利、電力等其他行業主管部門，這些部門往往不認可按471號令的規定進行審查的前期設計成果，而是按照其行業標準對相關成果進行審核，影響到相關工作的進度。二是471號令對其他部門的要求缺乏約束力。條例48、49、50條對審計、監察、財政、發改委等部門提出了要求，但實際工作中不具有較強的約束力，執行效果較差。此外，第七章法律責任中，相關條款對相關單位、人員的行政及法律處罰明顯較輕，不符合國家相關行政法規的規定，不具有威懾力。

綜上所述，相比74號令，471號令對水利水電移民工作涉及的相關行業、部門提出了更細致的要求，這些要求進一步完善了水利水電移民政策體系，但從政策開放性的角度來看還存在諸多不足。在政策規定方面，相關條款與一些上位法（如土地管理法）和同位法（如國務院590號令）規定不一致，對其他部門工作做出的規定也需要結合實際進行完善；在實踐方面，水利水電移民工作規范由于與其他一些行業規范不匹配而不被認可。需要在開放發展理念的指導下，進一步強化水利水電移民政策體系的開放性，涉及其他部門和行業的內容應服從相應主管部門的管理，逐步消除部門立法和行業保護的弊端。

5.471號令移民政策的共享性評價

共享發展注重解決社會公平正義問題，讓廣大人民群眾共享發展成果，是社會主義的本質要求。具體到對471號令移民政策的評價，應重點關注移民群眾、安置區群眾在移民搬遷安置過程中是否獲得合理的補償與扶持。

（1）涉及共享性條款的進步性：從工作原則上來講，74號令注重“移民區和移民安置區應當服從國家整體利益安排”，471號令則強調“服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個人利益”。從具體條款規定看，471號令明顯提高了土地補償的倍數和水平。此外，74號令有17、18、19、20四條分別從庫區建設基金、電費優惠、其他資金適當照顧、后期扶持四個方面對移民利益予以明確；而471號令則有22、32、42、43、44、45、46七條從更廣泛的范圍保障移民權益，并且9、15、38、53四條保障了移民群眾的參與權。總體來講，471號令相對于74號令更好地體現了共享發展的理念。

（2）涉及共享性條款的局限性：“十三五”時期要全面建成小康社會，而全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。471號令將移民安置目標明確為生活水平達到或者超過原有水平。但是，一方面大中型水利水電項目往往建設在貧困地區、偏遠地區，另一方面大中型水利水電項目建設周期較長并嚴重制約了淹沒區經濟社會的發展，如果僅是達到或超過原水平，則不能實現全面建成小康社會的目標。另外，74號令制定時我們國家的財力還很薄弱，“節省國家投資”是其主要原則和出發點之一；471號令一定程度上延續了這個傳統，具體體現為土地補償標準較低，沒有體現出在國家財力較為寬裕的情況下“讓利于民”的共享發展思想。

（3）涉及共享性條款的制度合理性：一是對移民群眾受到的社會性影響關照不夠。471號令相關條款更加重視對移民群眾進行經濟補償、產業扶持、生計恢復、就業培訓等經濟方面的幫扶，而忽視大規模移民搬遷安置對移民群眾的社會交往、社會支持、親屬關系、社會心理等方面產生的影響。二是對安置區群眾利益關照不夠。安置區群眾也為大中型水利水電工程建設做出了重要的貢獻，他們在為移民提供生產生活空間及物質條件的同時，也希望通過移民安置改善本地的發展環境，但471號令缺乏對安置區群眾利益訴求的關照。三是對貧困地區的特殊性扶持不夠。現階段及以后一段時期，大中型水利水電工程項目將主要在貧困地區開展，而471號條例缺乏對貧困地區的特殊性扶持政策，對貧困地區經濟社會發展給予特殊性的扶持將是471號令修訂和完善的重要方向之一。

（4）涉及共享性條款的實踐合理性：一是部分移民仍然陷于貧困。由于補償標準偏低、安置后耕地數量少、庫區缺乏相關產業、就業機會欠缺等原因，部分移民的生產生活面臨較多問題，未能通過移民搬遷安置實現脫貧致富，這種現象在貧困地區更為突出。二是移民群眾社會適應難度較大。由于471號條例缺乏對移民群眾社會適應的相關政策，此類問題未得到各方的重視。部分移民群眾（尤其是遠遷移民）搬遷安置后，社會網絡被打亂，社會支持缺乏，社會適應面臨較多難題。此外，由于一些安置區群眾的利益訴求未得到重視與保障，對移民工作不支持、不理解，并可能排斥移民。這些情況導致移民在新的生活環境中缺乏歸屬感和安全感。

綜上所述，471號令相對于74號更好地體現了共享發展理念，但仍存在諸多不足。在政策規定方面，對移民群眾的社會性影響、安置區群眾的利益訴求關照不夠，對貧困地區也缺乏特殊性的政策扶持。在實踐方面，存在部分移民仍陷于貧困、移民群眾社會適應難度較大等問題。需要在共享發展理念的指導下，更多地讓利于民，將移民搬遷安置的目標與全面建成小康社會的目標相結合。

四、結論與啟示

綜合來講，471號令相對于74號令在各個方面都有了較大的進步，也符合其制定時期的歷史背景和時代要求。但在當下的歷史條件下，一些條款已經較為滯后，需在五大發展理念的指導下進行完善：從創新發展來看，要改革水利水電移民管理體制，實現從“管理”到“治理”的轉變；從協調發展來看，要進一步明確項目法人與地方政府的權責，尤其應保障和約束地方政府的利益訴求和行為，并進一步強化“服務型政府”建設；從綠色發展來看，要在結合實際、因地制宜的基礎上對相關規定予以修正，將生態文明建設、美麗中國建設的新要求貫徹到移民工作中；從開放發展來看，要進一步強化移民政策體系的開放性，涉及其他部門和行業的內容應服從其主管部門的管理，消除部門立法、行業保護的影響；從共享發展來看，要更多地讓利于移民及安置區群眾，將移民搬遷安置的目標與全面建成小康社會的目標相結合，更加周詳地考慮移民及安置區居民的利益述求和后續發展問題。

本文基于“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念對471號令的移民政策進行了全面的評價分析，指出了相關規定的不足及修訂方向。那么，是否有必要對471號令進行全面修訂？從大型水利水電工程移民搬遷安置過程中面臨的諸多問題來看，進行全面修訂是很有必要的。但是從我國大型水利水電項目多數完建或在建的實際情況來看，進行全面修訂似乎缺乏必要性。如果全面修訂，則需要考慮新出臺條例與471號令的差別帶來的操作平衡問題。如果不全面修訂，則可以結合目前水利水電工程多集中于貧困地區的實際，考慮出臺適用于貧困地區的移民安置條例。

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