我國區域合作與創新的發展方向

王鋒+梁琦

[摘要] 改革開放以來，我國倡導的“揚長避短、發揮優勢、保護競爭、促進聯合”的區域間合作機制并未完全形成。“十三五”期間，新型城鎮化和經濟增長方式轉型，為加強區域合作提供了歷史性機遇。同時，區域合作也面臨對外開放與對內開放“兩重開放”的挑戰。秉承“創新、協調、綠色、開放、共享”的全新發展理念，在政府和市場共同推動下加快區域合作與相關制度創新，必將成為新常態。

[關鍵詞] 區域合作 創新 現狀 機遇 發展方向

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）02-0023-03

[基金項目] 國家社科基金項目“農業現代化進程中新型農業主體培育研究”（14BJY124）；國家社科基金重大項目“空間經濟學在中國的理論與實踐研究”（13&ZD166）。

一、區域合作的“外熱”與“內冷”

我國當前區域合作中，“外熱”與“內冷”形成了鮮明的對比。

一方面，各省市在對外開放中，積極對接“一帶一路”，呈現出追趕態勢。自2015年以來，各省市積極設計自己在一帶一路中的定位和作用。另一方面，自改革開放以來，國家就一直主推區域合作，加強區域聯系，但是直到今天，國內區域間實質合作機制并未完全形成，“揚長避短、發揮優勢、保護競爭、促進聯合”的區域合作良性互動局面還未真正出現。目前“京津冀”、“長三角”、“珠三角”等地區域合作的情況來看，理論設想與現實情況存在著一定差距。“京津冀”地區，北京與天津競爭多于合作，利益沖突不斷，產業協調不足。長三角一體化的主要推動形式就是通過會議推動和落實，蘇、浙、皖、滬在合作中都成為地區主導者，實質性的區域交通互聯、市場互通、產業重構等工作進展較為緩慢。珠三角發展的現狀是，廣州、深圳、香港等中心城市一家獨大但帶動輻射能力較為有限，內部產業重復且競爭較為激烈；粵東高速發展同時粵西一些山區脫貧問題尚未解決，地區兩級分化的現象較為突出。

區域合作“外熱”與“內冷”有各種原因。“外熱”主要原因在于對外貿易對經濟增長的拉動作用要高于開發內部市場；這也說明了各省有資金、技術、勞動力等方面合作與交流的主動需求。而“內冷”主要原因在于區域內部市場開發的難度較大。僅僅從交易成本角度考慮，區域間貿易壁壘并未完全打破，區域合作中地方政府職責分工不清等客觀存在，地區利益協調與財稅共享機制并未形成等。因此，在市場和政府的推動下，在GDP考核的壓力與動力下，各省市的最優選擇是交易成本較低、交易規則明晰、交易收益明顯的對外貿易，而不是需要長期培養以及打破常規的創新舉措才能推動并且見效的內部區域合作。

二、新常態下區域合作與創新的新機遇

一是經濟增長方式由依靠外貿增長拉動轉向依靠內部貿易、國內市場拉動，城鎮化成為區域合作和創新的重要推動力。當前，全球經濟正處于調整期，受美國金融危機、歐共體債務危機等困擾，世界經濟下行壓力仍然較大，特別是一些發達國家貿易保護主義重新抬頭，新的貿易壁壘等不利因素正在出現。與此同時，新型城鎮化已經成為“十三五”期間我國釋放內需最主要舉措之一，也成為中國經濟未來增長主要的潛力所在。據聯合國關于世界城市化展望的研究報告估計， 2030年城鎮化率有可能提高到70%左右，各類城鎮將新增3億多人。隨著城鎮化率的不斷提高，區域城市間特別是大中城市間迫切需要建立高速鐵路、高速公路、機場等互聯互通的交通網絡，加快區域間基礎設施合作成為必然趨勢。新型城鎮化要求在區域內的重新布局和調整產業結構，涉及房地產、鋼鐵、水泥、玻璃等建筑材料和裝飾材料、家具、家用電器等相關產業的調整，新材料、新能源等新興產業的布局等。還有，城鎮化的本質是人的城鎮化，新進入城鎮的人口需要改善教育、娛樂、醫療、健身等條件，盡快實現真正的“市民化”。伴隨著經濟發展中人口流動成為常態，需要區域間城市合作成為常態，共同進行戶籍、就業、醫療和養老保險、教育制度以及土地制度等方面合作創新，提升區域整體發展水平。

二是“十三五”目標任務給區域發展帶來了挑戰，同時也帶來機遇與新命題。“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，到2020年我國要全面建成小康社會。當前，我國全面建成小康社會面臨的最大難題就是城鄉收入差距和區域差距。

目前，我國城鄉人口收入差距超過3倍。東、中、西部地區經濟發展差距巨大，2016年，東部地區GDP約占全國的57.8%，中部約占27%，西部約占15.2%。全國呈現出以東部為核心，中西部為外圍的經濟發展態勢。同時，區域內中心城市面臨資源短缺、空間狹小的發展瓶頸。如珠三角中心城市廣州、深圳等吸納了全省3/5的外來人口，創造了占全省GDP總量的85%以上的財政收入。但是這些城市目前正面臨無地可用的困境。同時，受到交通擁堵、環境污染等城市病的困擾。區域內中小城市雖然“量大面廣”但缺乏集聚效應，這些城市規模普遍偏小，基礎設施和公共服務水平較低。改革開放以來，這些中小城市為改善自身投資環境，從自身利益出發，在各自轄區范圍內積極建設，造成許多同構性浪費或惡性競爭，直接影響到區域城市群整體功能發揮。

加快區域合作是生產力社會化和地區分工發展的必然結果，也是縮小我國區域差距的內在要求。“十三五”期間，我國區域合作與創新需要解答更多新的歷史命題：如何從經濟上實現區域整體“富民強區”？如何解決區域內農民收入增長預期低，非農收入的不確定性大，醫療和教育等服務價格上漲，農民與城鎮居民的收入差距不斷擴大的問題？如何從空間上順利推進城鎮化建設與人口集聚？此外，還需要專門研究東、中、西區域之間產業差異，從全國層面制定產業如何布局、如何轉移和承接的宏觀政策。

三、“十三五”區域合作新理念

一是按照中國制造2025綱領的要求，推動跨區域產業合作，實現由中國制造到中國創造的歷史性轉變。以珠三角地區為例，作為改革開放的前沿地區，該地區利用靠近港澳地區的資金及市場優勢，成為中國制造的重要基地之一。地區人口僅占全國的4.2%，出口總額卻占27%。但是，近年來，由于該地區產業以陶瓷、家具、紡織、制鞋、玩具、紙品包裝、電子、LED等勞動密集型行業為主，科技含量不高且產能嚴重過剩，出口不暢，利潤下滑。為了贏得更廣闊的市場和更大的產業轉型空間， 2003年國內提出泛珠三角合作的概念，其合作格局為“9（省）+2（地區）”，包括福建、廣東、廣西、貴州、海南、湖南、江西、四川、云南、香港和澳門特別行政區。2016年，國務院出臺了《關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》，提出“將泛珠三角區域打造成為‘中國制造2025轉型升級示范區和世界先進制造業基地”的戰略任務。泛珠三角合作迫切需要打破現有省市間的行政壁壘和產業壁壘，謀求跨省、跨境的產業合作和產業鏈重建，這不僅需要技術的升級，更需要制度和政策的創新。

二是要在全國、全省及地區層面進行宏觀規劃與整體設計，走東、中、西地區協調發展道路。從全國層面來看，既要堅持效率優先，支持東部地區率先發展；又要兼顧公平，倡導建立東部與中西部之間產業、利益等協調機制。要在省級及地區城市布局上，既做大中心城市，也積極培育中小城市。在區域合作的理念上，倡導工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“四化”同步，倡導經濟、資源和環境的協調互動，倡導人口集聚、產業集群與人口“市民化”和公共服務的同步發展。

三是把生態戰略與產業轉移、產業鏈延伸、企業區位選擇與空間布局緊密結合起來。2015年，京津冀地區環保部門簽署了《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》，提出以大氣、水、土壤污染防治為重點，聯合立法、統一規劃、統一標準、統一監測、協同治污等10個方面舉措，共同改善區域生態環境質量。2016年，泛珠三角地區提出深化跨省流域水污染聯防聯治，啟動江西省鄱陽湖流域生態補償方案和福建廣東汀江——韓江跨地區生態補償試點。泛珠三角環保部門同也在積極推動建立區域空氣質量預報預警合作和機動車排氣污染防治信息共享機制。當前，區域間合作不僅僅包括產業合作，也包括共同治理霧霾、水利等生態環境發展與保護合作。

四是打破目前阻礙區域一體化進程的地方保護主義和行政分割造成的市場壁壘，形成區域一體化的資金、市場、技術、人才等開放與高效的市場機制。以區域內高速鐵路、公路、城際鐵路、機場等建設為重點，形成布局合理、銜接緊密的區域綜合性大交通網絡。以省市縣聯動、產業互補為抓手，形成互動協調與支持機制。鼓勵中心城市生產加工基地向省市擴散，周邊城市的企業總部向中心城市集中等。推動區域信息網絡一體化，加快信息資源的整合與互補，建設區域統一的電子商務與政務平臺等。

五是以新思路推進區域經濟合作，建立共享與長效的合作機制。當前，區域經濟合作包括總部經濟、企業兼并重組、項目合作共建、園區合作共建、飛地經濟、企業遷建、招商引資等多種合作形式。要根據不同合作模式，建立公平合理的利益分配機制，以促進區域經濟實力全面提升。以區域合作共建項目為例，這類項目往往跨越兩個以上的省或市，一般為交通、能源、礦產、旅游、環境保護等大型基礎項目，由于針對跨區域項目的利益分配機制尚未形成，導致很多跨省市項目難以落地或進展緩慢，亟需建立長效的共享機制。

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