淺析公私合作伙伴關系（PPP）績效審計重點

肖曉明

【摘要】實踐中，PPP模式應用的適切性、合法性、有效性等遭受諸多質疑。如何把握重點，有效實施績效審計，對推動PPP模式的高效開展具有重要意義。

【關鍵詞】PPP模式 績效審計 適切性 合法性 有效性

PPP（public-private partnership）模式，即政府與社會資本合作模式。隨著PPP模式廣泛應用，相關項目是否嚴格遵循相關政策、法律規定，是否有達到了效果，所應用的項目是否需要進一步延續等問題，都需要通過績效審計進行監督和評價，而要準確回答上述問題，關鍵在于把握PPP模式績效審計的重點。

一、當前PPP模式應用存在的問題

（一）PPP模式應用存在“水土不服”的問題

PPP模式應用的一大原則是實現公共利益最大化，這也是PPP模式應用的終極目標。然而在目前的PPP模式應用過程中卻存在決策錯誤、模式濫用的現象，結果所謂的PPP項目并沒有提高公共產品或服務的效率，最終帶來的是公共利益的損害。以天津市某垃圾焚燒發電廠項目為例，該項目特許經營期為30年，但是在目前的運營狀況并不客觀，一方面因為焚燒垃圾帶來的環境問題導致群體性事件不斷發生，另外一方面因為合同約定不清，政府補貼不到位，導致項目開展進退兩難。像這樣的案例隨著PPP模式的廣泛應用有上升的趨勢。

（二）PPP項目存在招投標程序不合法、不合規問題

PPP項目之所以能夠提高公共產品或服務質量，一方面是引入社會資本能夠有效補充政府財政財力的不足，另外一方面是通過招投標引入競爭機制，能夠有效整合優質的社會資源。但是在實踐中，PPP項目招投標也出現了一些問題。比如，某些項目在招投標的標準設定上，首先根據意向合作對象進行“私人訂制”，這些項目的招投標行為看似公開、透明，但很大程度上已經排除了其他有意愿參與的公司。因為監管不到位，PPP項目模式的招投標環節有可能成為滋生貪腐、謀取私利的隱形空間和灰色地帶。

（三）PPP項目成效沒能達到既定目標

首先，在成本控制方面，引入社會資本減輕政府財政壓力。但是從整體資源的投入上來說，相比單純的以國有單位為項目業主實施的傳統政府投資項目，PPP項目在溝通成本、監控成本、評估成本等方面的費用會增加。其次，在風險防控方面，PPP模式一定程度上分散了項目風險，但是因為PPP模式作為一種新興模式及其本身的復雜性，又會給項目開展帶來新的風險——合同制定、管理實踐等新的風險。最后，在成效評估上，因為目前多采取結果評估、事后監督的方式，加上私營企業以保護商業秘密等為投資談判條件，導致成效評估難、監督追蹤難和事后問責難。

二、PPP模式應用績效審計的重點

（一）適切性：PPP模式的應用是否更有利于公共產品或服務提供

PPP模式的績效審計首先應該考慮的就是PPP項目的適切性。如果在提供公共產品或服務方面不能夠更加具有優勢甚至實施的效果更差，那么這樣的PPP模式應用就是失敗的。需要明確的是，并非在任何狀況下引入PPP模式都是最佳選擇。如果僅以引入社會資本增加資金來源渠道為目的，過分追求私營企業的經濟利益，而不去考慮實施的主客觀條件、操作的難度、目標達成的可能性，而只是“東施效顰”的進行“生搬硬套”，就會增加項目風險。所以，績效審計的重點之一，就是以“更有利于公共服務或產品提供”為基本衡量標準，去客觀評估PPP項目的適切性。

（二）合法性：PPP模式招投標過程中是否符合相關規定

招投標是PPP模式推行的重要步驟，也是PPP模式優越性的重要體現，更是創新公共產品或服務提供的重要機制，同時也是PPP項目重要風險點。所以也是PPP模式應用績效審計的重點之一，就是要考察招投標是否合法合規、公開透明。只有保證招投標的合法性，不去打法律的“擦邊球”，才能確保PPP項目在實施過程中有法可依；只有保證招投標的公開性，才能吸引到最優的私營部門作為合作伙伴，從而為PPP項目成功實施打下合作的基礎。比如，在招投標過程中可以考慮成立第三方評估委員會，以獨立的利益立場、專業權威的技術支撐作為保障，強化招投標工作的獨立性、公開性、透明性，同時也能夠在客觀上形成合理分工、責任到位的招投標工作機制。

（三）有效性：PPP模式項目實施過程中是否達到相應的成效

首先，要評估成本投入的有效性。既包括公共資源的投入是否減少，也包括整個項目的產出是否與投入相匹配，特別是對于不同模式的成本投入與產出要有一個橫向的比較，進而評估PPP模式在成本節約方面的優勢。其次，要評估風險防控的有效性。“風險共擔”是PPP模式的重要特征，也是重要的目標。PPP項目一般來說涉及資金量較大、服務周期較長、實施程序較復雜，所以蘊含的風險也比較大。特別是因為采取PPP模式而出現的合同制定、管理實踐等新的風險，更是需要科學、合理的在政府與私營部門之間進行恰當的分配，即按照政府、私營部門各自擅長應對的風險分別承擔，才能有效地維護合作雙方的共同利益，推動項目順利、高效地開展。最后，要評估項目結果的有效性。PPP項目順利完成不代表實施過程沒有問題，PPP項目的產出不等于項目的成效（產出的質量及與需求的匹配度），所以需要采取過程評估與結果評價相結合的方式，制定PPP項目成效評估標準，以客觀、全面地反映項目成效，從而推動PPP項目提質增效。

三、結語

PPP模式的應用，有利于有效利用資源、維護公共利益，有利于優化公共產品或服務提供方式。雖然在實施中會出現問題，但是只要通過有效手段，特別是PPP項目績效審計，PPP模式的應用就會更加規范、科學、高效。

參考文獻

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