服務大局 彰顯民生 強化績效
——對政府工作報告和預算報告的幾點解讀

●馬海濤

服務大局 彰顯民生 強化績效
——對政府工作報告和預算報告的幾點解讀

●馬海濤

馬海濤，中央財經大學研究生院院長、教授、博士生導師，中國財政發展協同創新中心執行主任。享受國務院政府特殊津貼，兼任中國財政學會副秘書長，國家社科基金評審專家，全國政府預算研究會會長，中國財政學會縣級財政研究會副會長，中國農村財政研究會常務理事，中國財政學會財政史研究會、基礎理論研究會常務理事，財政部教材編審委員會委員，北京市人大常委會預算監督顧問等。

兩會通過的政府工作報告及2017年預算報告和預算草案，全面系統地梳理了2016年政府工作的成績及存在的問題，并報告了落實2016年全國人大預算決議的情況。同時，根據社會經濟發展的變化，提出了2017年的工作構想。既有宏觀目標的設計，又有具體政策的調整，還有針對性、可操作性的制度安排。

2017年預算報告在內容和形式上作了一些探索和創新，體現了簡短精練、重點突出、主線明確、富有新意的特點。通過預算報告積極回應了社會關切的問題，增強了政府預算公開程度和透明度。

一、積極財政政策發力更強

2017年社會經濟運行中所面臨的各種困難和挑戰依然復雜嚴峻，綜合國內外形勢，尤其是多種不確定因素增加。2017年將繼續實施積極財政政策，并進一步強化政策的力度，主要體現在：

一是繼續實施減稅降費政策。繼續并完善“營改增”試點政策，擴大減稅效應，確保稅負只減不增。實施促進中小企業發展、科技創新等新的減稅政策，支持實體經濟發展。同時進一步清理規范基金和收費，公開中央和各地收費目錄清單。

二是適度擴大財政支出規模。盡管財政收支矛盾加大，但中央和地方將通過合理安排收入預算，全面盤活存量資金，確保財政支出強度不減且實際支出規模擴大。新增財力和調整存量的資金優先安排支持供給側結構改革，適度擴大有效需求，加強對基本民生保障和扶貧、農業、生態環境等重點領域投入，使財力進一步向困難地區和基層傾斜，增強財政對基本公共服務的保障能力。

減稅降費無疑降低了企業負擔，增強經濟的活力和動力。同時，也是稅費綜合改革的進一步體現和延伸，從長遠來看，既有利于政府職能的轉變，又推動我國政府收入結構的優化。

二、財政支出更加體現民生

盡管目前我國財政收支矛盾比較突出，但民生始終是財政保障和支持的重點。對于基本民生需求，誰托底一定要托住。支出安排盡量多做“雪中送炭”的工作，少做“錦上添花”的事情。從預算報告和預算草案中可以看出：一般公共預算中近20萬億主要用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等。教育、社保、醫療衛生等支出占財政支出的比重持續提升，并且措施到位，落實有保障。如2017年春季學期起，統一城鄉義務教育學生“兩免一補”政策，每個學生背后的義務教育經費可以“錢隨人走”，惠及更多農村孩子跟隨打工父母進城讀書。這充分體現了基本公共服務均等化的理念。通過2017年預算報告對財政支出的安排，更為凸顯出公共財政的目標，彰顯公共性是現代財政制度的基礎和靈魂。

三、制度設計“穩中求進”

首先是全國財政赤字率擬安排3%，這個赤字率是積極的，即雖然與2016年相比沒有變化或基本持平，但赤字規模隨著GDP增長相應增加，將增加2000億元，能夠滿足實施減稅降費政策和保障重點領域支出的需要。同時，3%赤字率又是穩妥的，現有赤字規模是留有余地的。

其次，政府債務風險總體可控，負債率并不高，有一定舉債空間。同時，也不回避現實的問題，如一些地方確實存在不同程度違法違紀舉債擔保問題，個別地區的償債能力有所減弱。為此，2017年既確定了合理的中央和地方債務規模，又建立了風險應急處置預案和分類處置指南等一系列制度。更為關鍵是強化“開前門，堵后門”并行，進一步健全債務管理機制。

第三，稅制改革穩步推進。作為稅制改革中重要內容之一的個人所得稅涉及千家萬戶，關系到每個納稅人的切身利益，本輪個人所得稅的改革不再按過去的思路：只是一味提高免征額，而是明確了走向“綜合與分類相結合”的改革方向。但是，鑒于我國地區經濟不平衡，社會配套措施和征管條件不健全等實際情況，提出方案總體設計，實施分步到位，逐步建立適合我國國情的個人所得稅稅制。另外，在改革方案的設計上又積極主動考慮到增加與家庭生計相關的專項開支扣除項目，及有關二孩家庭的教育等支出；免征額的提高要充分根據居民消費水平等因素的綜合測算。當然，所有稅制改革在推進過程中，又必須堅持稅收法定原則，強化稅制改革的立法工作。

四、績效管理，過程監控

2017年預算報告在許多方面都提出績效管理和過程監控的措施，這充分體現了《預算法》的要求，也是強調了依法理財的理念。在中央部門預算中，增加了10個部門的10個重點項目的績效目標和指標，并將這些目標和指標隨同預算項目文本供人大代表審議，向社會公開。這標志著中央財政在推進預算績效管理上又邁出了重要一步。

在財政支出規模擴大，保障重點領域的同時，要求中央和地方政府過緊日子，并且中央政府發揮帶頭作用，堅守節用裕民的正道。按照只減不增的原則，嚴格安排“三公”經費預算，堅決反對鋪張浪費和大手大腳花錢。

預算報告提出加快財政部各地專員辦工作轉型，強化轉移支付資金編報審控、執行監控和績效評價，專項資金如治霾專項資金實施全流程控制等，這都突出了財政管理、監督的地位，堅持依法理財能更好地適應國家財政改革和發展的更高要求。