淺談環境管理能力的提升

李發

【摘要】一個城市的環境狀況如何，取決于其環境管理機制和管理水平。在2020年要實現“十三五”環保規劃目標，促進全面建成小康社會和基本建成國際旅游勝的目標，必須結合國內環境管理先進地區的經驗與國家對環境保護工作的新要求，提升環境保護管理水平。本文就如何提升環境管理水平提出個人的一些看法。

【關鍵詞】管理體制；問題；提升

在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。環保領域改革就要全面增強生態環保管理體制機制的建設。結合實際情況，十三五期間，筆者認為提升環境管理水平要從以下幾個方面著手：

一、體制機制改革

1、調整體制結構，增強環保監管權威性

調整體制結構，形成垂直與分級管理相結合的管理方式，打破雙重管理困境。將雙重管理改革為垂直管理，將人事、財政、業務指導等管理職能統一到上級環保部門進行垂直管理，將最大程度強化環保監管權威。當地政府在促進多部門進行環保合作方面具有不可替代的作用，垂直管理應局限于市級環保部門，將由縣政府管理的人事管理、財政經費等管理職權劃歸市級環保部門，與業務監督指導等事項統籌管理。市級以上環保部門仍實行整體分級管理，既是同級人民政府的職能部門，接受本級政府領導，同時接受國家環保部門在業務上的管理與指導。十八屆五中全會提出，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，就是垂直管理的一種嘗試，不過目前尚未正式推廣，有待試點后推廣，它也標志著生態領域調整體制結構的嘗試。

2、整合部門協調職能，建立健全聯動機制

生態環保工作需要由環保與其他部門配合完成，但在實際工作中，存在難協調﹑責任推諉的情況，給環保工作帶來阻力。生態環保管理體制改革就是要充分發揮環保部門在生態文明建設中的牽頭、主導作用，強化環保部門綜合協調生態環保事務，統一監督相關部門履行生態環保責任的職能，建立督察、考核和問責機制；建立健全多部門的聯動、協調機制，實現環保監管統一性。加強與公檢法部門銜接配合與聯動，有效打擊環境違法犯罪行為。

目前，我市相關部門間仍需完善定期協商、通報、聯合應對機制。與生態建設和環保有關的情況、資料、數據均未能共享，齊抓共管力度不足，容易造成環境問題久拖未決的困境，迫切建立健全一系列環保工作機制，建立完善部門之間的橫向聯合環境管理機制：

（1）由市政府組織，市環保行政管理部門牽頭，通過簽訂責任狀或頒布規章的方式，建立不同主管部門之間的橫向環境管理協作關系。

（2）市環保行政管理部門牽頭，通過制定規章，或下發文件的方式，建立各縣域之間的橫向環境管理協作關系，并作為一項考核指標。

3、全面提升執法能力，強化管理體制執行力

建議增加執法人員編制數、以專業能力為標準組建執法隊伍、對執法人員定期培訓考核、增加基層環保資金投入等方式，在執法人員數量、專業能力、資金設備等方面全面提升執法能力。由縣政府主導在鄉鎮設立環保機構，明確任務和責任人，構建網格化監管體系，形成縱向分級監管、橫向分工負責的環境監管格局，推進環境監管全覆蓋。

二、制度建設方面

根據《關于加快推進生態文明建設的意見》中提出的“必須把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，建立系統完整的制度體系，把生態文明建設納入法治化、制度化軌道”。新《環境保護法》的頒布實施，“十三五”期間，本人認為將主要建立健全以下制度建設：

1、完善政府環保目標責任制和評價考核制度

“十三五”期間，建立以環境質量改善為核心的環保目標責任制和考核評價機制。現行的考評機制因其針對性、時效性的特點，確實在環境管理中發揮了巨大的作用，但其弊病主要在于考評目標的狹窄，降低了手段的科學性。如果將考評目標進行多個角度的多元化擴展，可以衍生為更具活力的環境管理制度。

（1）將先進環境管理制度、手段的推行與實施效果納為定期考評的項目，而不單純只參考環境質量相關的項目。在新環保法中，提出建立很多新的管理制度，促使環境行政主體推廣先進環境管理制度與手段，從過程上提高環境管理的效率與科學性，因此在考評中也應有所體現，從而使先進環境管理工具得到應用和推廣。

（2）考評地方達到特定環境管理目標（如減排目標）時，同時考評其達到目標采用的手段與過程是否科學有效。進一步促使環境行政主體完善地方環境管理制度，在社會生活的更多環節通過環境管理水平的提升促進生態效率的提升。

（3）探索提高環保工作在黨政領導干部政績考核中的比重，開展領導干部離任環保審計或在經濟審計中納入環保內容，推動地方政府的責任落實，同時，加快建立盲目決策損害環境終身責任追究制和損害賠償制度，嚴格事后追責。

2、劃定生態保護紅線，實施生態補償機制

劃定并嚴守生態保護紅線，切實做到“應保盡保”，不斷提高生態系統服務功能，實現生態系統良性循環提供支撐。具體從四個方面入手：一是建立完善生態管治制度，實施分級管控；二是加強重要生態功能區和生態系統管理，維護我市的生態安全；三是完善生態保護管理機制，推進生態系統統一監測和系統管理；四是完善生態文明示范區建設制度和生態補償制度，探索編制自然資源資產負債表，促進生態保護。

3、建立市場機制

（1）建立和完善激勵企業參與環保市場機制，推行排污權交易制度，建立排污權管理中心和統一的排污權交易市場。企業通過主要污染物排污權有償使用和交易，減少成本，企業自然會少排多減，因排污要花更多的錢，但減排能掙錢。這樣就能有效促進企業積極參與治污減排工作。

（2）有序開放可由市場提供服務的環境管理領域，大力發展環保服務業，完善環境污染第三方治理，并加強監管。在水泥等重點行業以及部分重點工業園區大力推進第三方污染治理工作，開展環境污染責任保險試點，吸引和擴大社會資本投入，建立排污者付費、第三方治理的治污新機制。制定環保行業檢測機構管理辦法，建立環境監測服務公示制度和機構退出機制。

4、制定權力清單、責任清單和負面清單，按清單履職、追責

目前，生態環保職能的劃定僅有原則性規定，未形成分類分級事權劃分的明細目錄，各部門職能交叉重疊，存在多頭執法﹑協調困難的現象。生態環保管理體制改革就是要按照權責對等和一件事情由一個部門負責的原則，明晰各部門與各層級政府的責任，劃清權力和責任的邊界，理順職責關系，制定權力清單、責任清單和負面清單，嚴格按照清單履職、追責。

5、建立落實環境誠信獎懲制度

制定我市污染企業環境誠信獎懲制度，實行紅黑榜制度。對“紅榜”企業，可優先調劑使用儲備的排污總量指標等相關政策；對列入“黑榜”的企業則會受到暫停受理環保行政許可、行政審批，將環境違法信息記入社會誠信檔案，將企業及法人代表在媒體公布等懲戒措施。實行紅黑榜制度，對企業加大獎懲力度，減少企業環境違法行為，全力保障環境安全。