基于預算績效管理下的高校基本建設項目管理研究

杜永紅

摘要：預算績效管理是當今政府管理最有效的工具之一，遏制高校基本建設領域產生的突出問題，引入預算績效管理理念，創新基本建設管理新模式，堅持以目標為導向，以項目資金為切入點，促進事權與支出責任相匹配，促進完善高校基建項目績效評價體系，強化高校基本建設項目全過程績效覆蓋。

關鍵詞：績效管理 基本建設 研究

績效管理是單位加強業務部門資金使用管理和督促其提高業績水平的最有效的工具之一。預算法將“講求績效”確定為預算管理的原則之一。預算法規定：各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。各級預算編制應當參考有關支出績效評價結果。這從法律法規層面上明確了預算管理各環節推進預算績效管理的規定。近期，中辦 國辦印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，要求擴大中央高校、科研院所基本建設項目管理權限，對利用自有資金、不申請政府投資建設的項目，由中央高校、科研院所自主決策，不再進行審批。中央高校如何落實這一利好政策，確保接的住、管的好。必須建立以問題為導向，充分利用績效管理工具，建立績效責任中心，完善內部控制制度，確保建設項目順利竣工。

一、高校基本建設項目管理存在的主要問題

據粗略統計，黨的十八大以來，僅中央紀委監察部網站“紀律審查”欄目公布的高校腐敗案件，就已達50多起。基建領域是當前高校腐敗首當其沖的“重災區”。高校基本建設領域職務犯罪暴露出來的“潛規則”充斥各個環節，主要包括招投標環節、發包分包、施工、驗收、預決算和工程進度款預付等。主要表現在以下幾個方面。

（一）建設項目論證不科學，決算超概預算情況比較普遍

有的高校建設項目可行性論證不充分，前期準備工作不到位，存在以調研報告、會議紀要或政策性文件等為立項依據的現象，沒有從源頭上客觀理性的分析判斷立項的可行性，加大投資。有的擔心投資預算過大，但為了獲得項目審批，在項目申報過程中人為壓縮投資規模，采取“釣魚”工程。有的項目跨度時間長，形成“窩工”現象，各種機械租賃費用等增加，由于物價因素，人工成本、材料等上漲，這些都直接增加了工程投資。部分工程在施工過程中未經設計批準，而有建設單位直接批準變更，特別在隱蔽工程環節方面，變更現象更加嚴重。 有的單位隨意干預施工管理，對部分工程材料進行變更簽證，增加工程造價。這些因素都會造成建設項目超投資概預算。

（二）投招標程序不規范，存在違反規定轉分包等現象

在項目建設中，公開招標項目采取邀標招標方式或者擅自變更評標標準、以各種所謂的優惠名義直接指定施工單位，甚至未招標先施工等現象。有的項目掛靠他人資質，有的施工單位之間相互協作串通投標、圍標，中標后向協作單位支付一定的勞務費，有的中標后再將工程整體轉包給第三方，按照一定的比例提取管理費，有的甚至轉包給不具備施工資質和施工能力的個人進行施工，還有的肢解工程，層層轉包。

（三）工程監理和審計監督管理滯后，造成工程價款不實

工程項目重復計算、提高材料價格和取費標準、不按招標規定下浮工程造價，高套定額或高價簽證，工程監理和審計監督形同虛設。在工程施工中，相關部門定額制定工作具有一定的滯后性，有的施工單位乘機鉆空子，高估冒算，從而造成工程造價虛高。

（四）基本建設會計核算基礎工作不規范，內部控制制度缺失

不嚴格執行《基本建設會計制度》，沒有單獨建賬、單獨核算；不按照批復工程概預算為基礎進行資金支付控制；有的預付工程款和應付工程款不對沖，長期掛帳，不能真實反映工程欠款；支付不規范， 支付依據不完整。工程借款結算不按合同執行，合同外資金支付手續不健全，支付手續只有施工方簽字，沒有工程監理和跟蹤審計簽字；工程竣工結算不及時，超概預算情況下仍然簽訂合同；對工程投資控制認識不夠，內部合同管理、工程結算、成本控制、物資采購、費用報銷、工程決算等制度不健全，有些甚至缺失。

二、以預算績效管理理念為指引，創新基本建設項目管理新模式

績效是一個實現目標、采取行動的過程。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。在高校基本建設項目領域引入預算績效管理機制，全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率，形成“花錢必問效，無效必問責”的責任契約機制，對遏制高校基本建設工程領域存在的突出問題的重要手段。

（一）建立工程項目績效總目標

預算績效管理理念融入基本建設項目管理過程，堅持以目標倒推與問題順推相統一，確定工程項目的用途和功能定位，評價項目建成后對學校人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承的總體保障度。

（二）細化工程項目前期工作目標的績效考評

在工程前期階段、設計階段，應對項目建議書、可行性研究報告、項目評審等環節進行完整性審核、相關性審核、適當性審核等績效評價，確保項目前期階段工作不偏離總體目標，防止項目決策不科學，項目概預算編制不完整。

（三）健全對勘察設計單位的績效考核

建立勘察設計流程控制，制定勘察設計單位對施工現場調查、取樣、分析的標準要素，明確勘察設計的責任。對于勘察資料不詳細、設計不嚴謹的項目一律不上學校決策層，確保工程投資概預算的準確性和合理性。對勘察設計單位設計項目進行績效考核，如果施工過程中出現因勘察設計過錯而發生重大變更，勘察單位要承擔相應責任，根據責任扣減勘察設計費用，并作相應考核信用記錄。

（四）建立以主體責任為中心的績效監督評價機制

建立工程招標責任監督責任制，加強對招標的全過程監控，對招標方案的確定、評標等環節層層審核，一旦發現違規動作，及時查清具體責任人，進行問責。強化對工程監理、跟蹤審計單位績效目標的制定，實行費用支付與項目總體績效目標評價相掛鉤，實行連帶責任，加強監理、審計的責任性。加強施工合同的審核，確保合同主要條款與招標文件一致。強化合同過程管理，必須對項目的現場人員資質進行審核，定期檢查工程進度與合同的耦合。

（五）建立以目標或結果為導向的審核制度

工程變更應嚴格履行變更手續，做到先評審、后審計、再施工。變更前必須先進行以項目目標和結果為導向的現場測量、檢查、試驗等基礎工作，經過充分論證，確認后報決策層決定，審批后方可下達變更通知。施工單位應嚴格按照變更通知施工，現場記錄及各種資料應齊全，施工、監理、設計、審計和建設單位等負責人必須簽字確認，明確各自承擔的責任。對造價管理部門公布的材料信息價，應嚴格按照合同條款及規范要求進行結算，不得隨意調整。 工程項目決算階段，應嚴格按照合同條款約定予以結算，建設項目驗收應進行績效目標總評價。

三、以項目資金為切入點，促進事權與支出責任相匹配，促進完善高校基建項目績效評價體系

建立項目規劃、項目論證、項目立項等審查制度，重點審查項目資金設立的科學性、適當性和合理性，判斷其立項是否經過充分論證、是否符合國家政策。通過了解項目資金的管理辦法，評價資金使用的效率性、科學性和發揮的績效能力，判斷其是否將資金投向該項目，以免造成資金使用效益不高或閑置。目前發現部分高校的項目，安排預算后未實施或者項目建成后無法投入使用，項目資金被閑置浪費或被挪用，就其原因是項目在設立時可行性論證不充分，沒有以項目資金投入為切入點，進行理性科學的分析判斷。因此，高校應建立以項目資金投入為項目投資決策的關鍵點，應嚴格把控，理性判斷，科學決策，講求績效，促進項目事權與支出責任匹配，把預算績效管理作為日常規范基本建設內控管理的重要要素。

四、以目標為導向，強化高校基本建設項目全過程績效覆蓋

預算績效管理是圍繞績效目標、進行績效運用監控、績效評價實施和評價結果反饋應用的閉環式管理。績效目標是工程項目概預算、實施績效監控、開展績效評價等的重要基礎和依據。通過關注工程項目績效目標的施工進度、工程監理到現場的出勤率、跟蹤審計的及時性，將績效管理貫穿于工程項目概預算編制、設計、施工、監理、跟蹤審計等各個環節，使績效管理從工作層面上升到制度層面，打破原來封閉的、粗放的基本建設項目管理模式，通過績效評價倒逼、完善項目的概預算編制、實施和管理等過程，注重制度完善的整體性和同步性，建立項目編制有目標，項目執行有監控，項目完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用的基本建設項目管理機制。使公開、問責、績效、制度成為加強高校基本建設項目管理的新起點。

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