讓黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督與時俱進(jìn)

馬懷德

2016年11月7日，中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，方案強(qiáng)調(diào)，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。如何認(rèn)識這次改革的重大意義，如何積極穩(wěn)妥推進(jìn)此次改革，是當(dāng)前理論界必須回答的問題。

國家監(jiān)察體制改革是制度反腐的一項重大舉措，將對反腐敗制度體系建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

黨的十八大以來，中央強(qiáng)力反腐，以雷霆萬鈞之勢橫掃腐敗，以霹靂手段重拳出擊，創(chuàng)造了史無前例的反腐記錄。看到反腐巨大成效的同時，也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識到，這是一場輸不起的斗爭，形成不敢腐只是反腐第一步，要實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐尚需長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略謀劃、嚴(yán)密的制度體系和完備的法治保障。實(shí)踐證明，懲治是最好的預(yù)防，制度是最有效的約束。只有集中全黨力量，形成高壓態(tài)勢，通過嚴(yán)厲懲治，才能形成巨大的震懾效果，有效預(yù)防腐敗；也只有加快建立制度體系，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能重建政治生態(tài)，建設(shè)廉潔政治。《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。不同于以往的機(jī)制改革，此次改革重在制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，是反腐敗制度體系的重大突破。監(jiān)察委員會的設(shè)立，從制度上解決了國家監(jiān)察權(quán)的定位問題，為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地履行反腐敗職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對象全覆蓋提供了制度依據(jù)。如果說黨的十八大以來反腐敗重在治標(biāo)，那么監(jiān)察委員會的建立就是治本之策。當(dāng)然，改革國家監(jiān)察體制是反腐敗制度體系的重要一環(huán)，隨著全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國不斷深入，其他相關(guān)的制度建設(shè)也會陸續(xù)推出，最終構(gòu)建一套嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和反腐敗制度體系，為形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制奠定制度基礎(chǔ)。

國家監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的需要

黨的十八大以來的經(jīng)驗告訴我們，只有堅持全面從嚴(yán)治黨，集中有效的反腐敗力量，才能從根本上解決腐敗問題。推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，特別是設(shè)置國家監(jiān)察委員會，是全面從嚴(yán)治黨的需要，是加強(qiáng)黨對反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成制度化、法制化成果的需要，有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。

黨的十八大之后，黨的反腐敗體制機(jī)制已經(jīng)悄然發(fā)生了變化。下級紀(jì)委書記由上級紀(jì)委提名考察，落實(shí)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的同時強(qiáng)化了垂直監(jiān)督，增強(qiáng)了對地方反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)。重大反腐敗線索須上報上級紀(jì)委，有利于腐敗案件的查處。紀(jì)檢組派駐實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。中央派駐的45個紀(jì)檢組，覆蓋了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機(jī)關(guān)、全國政協(xié)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體等139個單位。巡視制度也不斷完善，探索實(shí)行“三個不固定”，組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關(guān)系不固定。巡視組長不搞鐵帽子，一次一授權(quán)，建立和完善組長庫。2014年在完成對31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)巡視全覆蓋的同時，又探索開展了專項巡視。由此可見，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在人事管理和案件查處程序等方面的體制機(jī)制實(shí)際上在黨的十八大之后已然發(fā)生了重大變化。

強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的同時，對國家機(jī)器的監(jiān)督也提上議事日程。黨內(nèi)監(jiān)督是永葆黨的肌體健康的有力武器。我們是一黨長期執(zhí)政，制度優(yōu)勢已經(jīng)充分顯現(xiàn)，但也面臨風(fēng)險和挑戰(zhàn)，最大挑戰(zhàn)就是對權(quán)力的有效監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)黨的歷史使命，必須破解自我監(jiān)督這個難題，要以黨內(nèi)監(jiān)督帶動和促進(jìn)其他監(jiān)督，健全完善科學(xué)管用的權(quán)力監(jiān)督制約體系，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。毋庸諱言，隨著黨內(nèi)監(jiān)督的加強(qiáng)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督全覆蓋，覆蓋了所有的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體及企事業(yè)單位的黨員；而行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政府的組成部門，只負(fù)責(zé)監(jiān)察行政機(jī)關(guān)的工作人員，以及政府任命的工作人員，不可能覆蓋到政府以外的機(jī)構(gòu)和人員，由此便形成了“衣服小、身子大”的尷尬局面。

為此，必須“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系項層設(shè)計，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督”，國家監(jiān)察體制改革的一個根本出發(fā)點(diǎn)就是，“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。強(qiáng)化黨內(nèi)反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的有效機(jī)制。保證我們的監(jiān)督力量能夠覆蓋延伸到所有的公職人員，使得我們的監(jiān)督體制和監(jiān)督機(jī)制更加制度化、規(guī)范化。

國家監(jiān)察體制改革是全面依法治國的需要

黨的十八大之后，黨中央提出了“四個全面”戰(zhàn)略布局，全面依法治國是重要戰(zhàn)略舉措。全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。依規(guī)管黨治黨建設(shè)黨是依法治國的重要前提和政治保障。鄧小平同志指出：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”全面推進(jìn)依法治國，既要求黨依據(jù)憲法和法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。我們黨經(jīng)過長期探索實(shí)踐，已經(jīng)形成了一整套層次清晰、運(yùn)行有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，使管黨治黨建設(shè)黨有章可循、有規(guī)可依。

就國家法治監(jiān)督體系而言，雖然政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計，政府外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等力量。但這些反腐敗資源力量過于分散，很難發(fā)揮作用。建立國家監(jiān)察委員會，可以整合反腐敗資源力量，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，有利于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)。

國家監(jiān)察體制改革是推進(jìn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的需要

十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)就是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。沒有厲行法治的決心，沒有健全完備的法律制度體系，沒有實(shí)施法治的能力和水平，很難稱得上是現(xiàn)代化國家。可見，治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最重要的就是在治國理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度，通過有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系，實(shí)現(xiàn)對國家和社會的治理，說到底就是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的制度化、法治化。建立國家監(jiān)察委員會，形成高效權(quán)威的國家監(jiān)察體系，有利于提升國家治理能力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

國家監(jiān)察體制改革，需要借鑒古今中外有益經(jīng)驗，與時俱進(jìn)不斷創(chuàng)新

我國監(jiān)察制度起源于周朝，興于秦漢，隋唐時期臻于完備，一直延續(xù)至明清。在數(shù)千年的歷史長河中，監(jiān)察機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變革，不僅名稱有所變化，而且機(jī)構(gòu)設(shè)置與地位也有所變化。最早的時候，丞相府、御史大夫府合稱二府，后來又增加了太尉，形成了所謂的三臺。監(jiān)察這個詞是從唐代開始出現(xiàn)的，在具體的官職名稱中變化不是太大，明清時代改為都察，無論稱為御史、監(jiān)察還是都察，職能一直延續(xù)下來。監(jiān)察官的主要職能是監(jiān)察百官，即糾舉彈劾百官，其官職品位不高，但是權(quán)力很大，所謂“大事奏裁，小事立斷。”監(jiān)察范圍覆蓋財政、軍事、人事管理、司法、教育以及民風(fēng)民情等諸方面。監(jiān)察法規(guī)也十分完善，從漢代盼‘監(jiān)御史九條”“刺史六條”，到清代的“欽定臺規(guī)”“都察院則例”“十察法”等不一而足。中國近代的監(jiān)察制度是對古代監(jiān)察制度的發(fā)展，孫中山先生主張的獨(dú)立于立法、行政、司法、考試的監(jiān)察權(quán)，就是對百官彈劾糾舉、實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力，這一思想對我們改革監(jiān)察體制具有啟發(fā)意義。北歐等國家的議會監(jiān)察專員制度對我們同樣具有參考價值。域外監(jiān)察制度表明，無論采取議會監(jiān)察專員制，還是在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，均通過立法保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使，明確監(jiān)察對象的廣覆蓋。如，1810年瑞典的《監(jiān)察專員法》規(guī)定監(jiān)察的對象包括法官、檢察官、公立學(xué)校老師、公立醫(yī)院醫(yī)生、護(hù)士及委托從事公務(wù)的人員。監(jiān)察手段也比較多樣，如埃及的行政監(jiān)督署擁有公開或秘密調(diào)查、調(diào)檔、偵查、搜查、逮捕、建議、越級報告等權(quán)力，瑞士賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)拘捕權(quán)、搜查權(quán)，直至公訴權(quán)。

可以說，改革國家監(jiān)察體制，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，既是時代的要求，也是我們吸收了古今中外有益經(jīng)驗基礎(chǔ)上與時俱進(jìn)的表現(xiàn)，體現(xiàn)了黨中央全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國的決心。