關于人大監督的幾點常識

席文啟

人大監督的性質

人大監督屬于什么性質的監督呢？在正面回答這個問題之前，我們先說說它不同于其他監督的地方。

其一，它不同于黨組織的紀檢監督。紀檢監督是共產黨內部的監督，針對違反黨章、黨規、黨紀的黨組織和黨員個人。

其二，它不同于檢察院的法律監督。檢察院的監督職能，只限于對法院、公安、監獄等國家機構違反國家法律的行為的監督，也涉及對國家機關工作人員貪污、瀆職等案件的監督。

其三，它不同于政府內部的行政監察和財政審計監督。這兩種監督都是政府內部專門監督機構針對政府內部違反有關法律法規和政府有關規章、規定進行的專門監督，不超出政府內部某一方面或某一領域的范圍。

其四，它不同于政協的民主監督。政協監督主要是黨際之問的監督，包括對國家機關的工作提出批評意見，但它不屬于法律監督和權力制約性的監督，不具有法律效力和執行的強制力。

其五，它也不同于輿論監督。輿論監督包括媒體輿論、網絡輿論、群眾輿論、社團輿論等，它有披露負面事實、揭發丑陋現象、進行道德譴責的功能，具有相當強烈的監督作用，但不具有強制性。

那么，人大監督是什么監督呢？一般地說，人大監督是代表人民意志和國家權力機關對其他國家機關進行的具有最高法律效力的監督。就是說，不但其他國家機關處于人大的監督之下，而且其他國家監督機關也處于它的監督之下，因而它的監督是具有至上性和不可侵犯性。它在本質上是依法進行的一種以權力制約權力的監督。從法理上說，人大監督權是人民當家作主權力的不可缺少的組成部分。這就充分表達了人大監督在國家監督體系中的地位和作用，也充分表達了人大監督權在人大全部權力中的功能和分量。

人大監督的內容

人大及其常委會監督的內容應該有三個方面，或者說有三種類型，即法律監督、工作監督和人事監督。

它分別對應人大的三種權力：一是法律監督，是保證立法權的，包括立法監督和執法監督。二是工作監督，是保證重大事項決定權的，包括代表大會和常委會的決定權。三是人事監督，是對人事選任權（包括大會選舉的干部和常委會任命的干部）的一種監護，監督其選任的對象是否有濫用權力行為、能否做到廉政勤政等，即這是它要對它所選舉和任命的國家工作人員的作為負責到底的一種制度表現。

人大監督內容的三個方面各有其不可替代的確定職責，它們相互聯結配合，不可或缺，共同構成了一個完整而嚴密的人大監督體系。

人大監督的形式

人大及其常委會的監督都采取了哪些監督形式？在法律監督方面，其監督形式包括規范性文件備案審查、立法后評估（立法監督）、執法檢查（執法監督），也包括案件監督等。在工作監督方面，其監督形式包括總體監督、計劃和預算監督、聽取和審議專項報告、工作評議等，也包括用于監督目的的工作視察、專題調查等。在人事監督方面，包括述職評議、信任投票、罷免和撤職等。在人大采取的監督形式中，還有一些屬于綜合性的監督形式，包括受理申述、控告、檢舉，詢問和質詢，特定問題調查等。

上面所列舉的監督形式，既有法律規定的監督形式，也有地方人大在實踐中自己創造的監督形式。比如法律監督中的個案監督（1987年遼寧省人大常委會）、工作監督中的代表評議，還有人事監督中的述職評議（1982年黑龍江肇源縣）等。在地方人大創造的監督形式中，有些已經進入了法定監督形式，比如執法檢查（1983年遼寧沈陽市人大常委會）等；有些也應該列入而還沒有列入，比如工作評議（1985年遼寧岫巖縣人大常委會）、述職評議、個案監督等。

這里就不經常運用的幾種法定監督形式作些介紹。

一是關于規范性文件備案審查。備案審查的范圍除了《立法法》規定的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章；還有《監督法》規定的，縣級以上地方人大常委會對下一級人大及其常委會制定的作出的決議決定和本級政府發布的決定命令等。同時，全國人大常委會對“兩高”（最高人民法院、最高人民檢察院）的法律解釋也要進行備案審查。這些都屬于法律監督的范圍。北京市依據監督法設立了備案審查辦公室，履行相關職責。但是，現在基本上屬于被動審查狀態，即所謂“不舉不查”，即備案以后，如果沒有人提出要求審查則不予審查。應該說，這方面監督還處于探索和起步階段。

二是關于受理申訴、控告、檢舉。憲法規定，公民對于任何國家機關和工作人員的違法和失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告和檢舉的權利。地方組織法也規定了縣級以上人大常委會可以受理公民對“一府兩院”及其工作人員的申訴、控告和檢舉。應該說，人大常委會的信訪部門主要是從事這方面工作的。而且，前些年地方人大進行的個案監督，也主要是依據這方面的法律規定進行的。

三是關于詢問和質詢。1954年憲法規定可以質問，1982年憲法把它區分為詢問和質詢，詢問和質詢都是法律規定的監督形式。詢問比較簡單，就是代表大會及其常委會在審議報告、議案時，本級“一府兩院”及有關部門應該到場，接受并回答代表、委員的詢問。現在，各級人民代表大會召開期間或前夕設置了專門的代表詢問環節。北京市朝陽區人大常委會在審議常委會議題時也專門設置了組成人員詢問環節，這對于代表、委員了解情況、知情知政都很有必要。應該說這種詢問對于“一府兩院”是不構成什么壓力的，而質詢就是比較剛性的監督形式了。法律規定：代表在大會期問、常委會組成人員在常委會會議期問，可以依法聯名提出質詢案，由委員長會議或主任會議決定受質詢機關在何種場合以何種方式進行答復。應該說，這種監督方式還是具有一定力度的。但在實踐中使用較少。在過去的十年里，全國人大進行制度創新，提出專題詢問這一監督形式。其性質和力度介于詢問和質詢之間，屬于半剛性的監督形式。可喜的是，許多地方人大在實施專題詢問時，在專題范圍內，可以隨機提問也可以追問，而且有的還進行了滿意度測評，這就使得這種監督形式有了一定的力度，因而也就有了一定的效果。估計這種監督形式在運用過程中還會向加大力度的方向發展，很值得我們期待。

四是關于特定問題調查。法律規定，在代表大會及其常委會認為必要時，可以依法提出組織特定問題調查委員會就特定問題進行調查，并規定了特定問題調查委員會的組織程序、人員構成和結果處理。特定問題調查一般是針對“一府兩院”及其工作人員發生比較嚴重的涉嫌違法的事件而進行的，對直接涉及重大違法案件的查處。實際上，它也就是一種對涉嫌重大案件的個案監督。應該說，由于這種監督形式屬于剛性監督而且力度很大，目前運用得還不夠普遍。

五是關于撤職和罷免。一般來說，罷免權是由代表大會行使的權力，而撤職是由人大常委會行使的權力。法律規定了罷免和撤職的啟動程序和操作規則，但由于它是人大監督中最為嚴厲的處置方式，所以也很少使用。現在人大常委會會議上經常行使的免職程序，不屬于處分行為。

至于對執法檢查和聽取審議專項工作報告等監督形式，因為各級人大都經常運用，已經有了比較成熟的做法。當然，就具體操作方法而言，各家也不盡相同，這里就不贅述了。