多重邏輯下的制度變遷：十八大以來我國地方治理創新的審視與展望

范逢春

摘 要： 我國地方治理創新具有工具性與價值性雙重意義。對十八大以來地方治理的解讀需要在“多重邏輯下的制度變遷”分析框架下進行。基于“價值—過程—特性”的三維分析框架，對十八大以來的地方治理創新進行宏觀審視與系統分析，可以發現，我國地方治理創新實現了從“生產力政治”到“民生政治”的價值重構，實現了從“政策模仿”到“制度創新”的過程轉換，實現了從“制度鎖定”到“體制躍遷”的特性建構。未來的地方治理創新會繼續沿著民主化、法治化與科學化軌跡前進。

關鍵詞： 地方治理；制度變遷；民生政治；多元治理

地方治理創新研究主題廣泛整合了人民主權理論、治理理論、新制度經濟學理論、公共選擇理論、新公共管理理論、協商民主理論等諸多理論資源。在原初意義上，地方治理創新是地方政府“為提高效率、改善服務質量而進行的創造性改良。它不同于政治體制改革，其工具性意義大于其價值性意義”①。但是在我國，地方治理創新能夠在避免政治風險的情況下為政治改革、社會變革、市場發展提供動力，實現單一制國家政治體制下地方經濟社會差異化發展，為中國整體性的社會危機提供地方性的化解機制，從而推動超大規模的社會結構實現整體性提升，為頂層政治合法性提供支撐，因而具有其“價值性意義”。十八大以來，我國地方治理在新的政治生態下，在主導價值、發生機制與內在意蘊上都有了諸多新變化，而且這種變化仍在持續深化演變之中。這種大規模的地方性制度變遷涉及多重價值、多重過程、多種特性的組合演進，是“多重邏輯下的制度變遷”②。既往地方政府創新理論模型因其過于追求簡約，對于當前中國正在發生的地方治理變遷過程沒有令人滿意的解釋能力。本研究基于“價值—過程—特性”的三維分析框架，力主“突破簡約”③，對十八大以來我國地方治理創新做一個階段性的宏觀審視與系統分析，以期對我國地方政府的治道變革作出展望。

一、地方治理創新的價值重構：從“生產力政治”到“民生政治”

吉登斯把“解放政治定義為一種力圖將個體和群體從其生活機遇有不良影響的束縛中解放出來”④。建國以后，我國的核心政治是“政權政治”，即通過解構傳統政治框架的束縛來建構一個自由平等的新世界，是一種最為典型的“解放政治”。十一屆三中全會以后，政治重心從“政權政治”轉變為“生產力政治”。“生產力政治”雖然仍然屬于吉登斯“解放政治”的范疇，但是這種轉變對于當時生產力極度不發達的中國具有重大價值。經濟高速增長帶來了執政的合法性，但是存在兩個問題：第一，經濟不可能永恒高速增長，合法性若僅僅建立在經濟高速增長基礎之上則可能導致政績困局；第二，經濟增長并不意味著民眾多元化、多層次的需求能夠得到公平的滿足，而一個權力系統無法滿足民眾的需求必然導致合法性危機。十八大以后我國經濟進入“新常態”，必然要求核心政治發生變化。這種變化要求國家政治重心再次轉移，反映在地方政府治理層面，也就是從“生產力政治”到“民生政治”的轉型。“所謂民生政治就是以改善民生為政治目標，以民生問題作為政治決策、政治職能和政治資源配置的重心，以民生為準，把民生的改善、國民的福祉作為衡量發展的最高標準，用民眾生活質量指數取代簡單的經濟發展指數作為考量政治發展的標桿的政治模式?！雹輳牡胤街卫淼慕嵌人伎济裆?，這不是斗爭政治，而是權利政治和利益政治，關系到施政價值的多維重構。

1.地方治理價值準則：從“效率優先”到“公平優先”

從新中國建立一直到改革開放以前，我國在計劃經濟模式下實行“平均主義”的分配制度，但是過度追求公平帶來了巨大的負面效應，導致生產力發展水平低下，地方政府在滿足民生需求時缺少物質基礎的支撐。改革開放以后，為改變“平均主義”帶來的嚴重后果，確立了“效率優先、兼顧公平”的指導原則。中央層面對這一原則不斷作出發展，例如，黨的十四屆三中全會提出“建立以按勞分配為主體，效率優先、兼顧公平的收入分配制度，鼓勵一部分地區和一部分人先富起來，走共同富裕的道路”；黨的十五大提出要 “把按勞分配和按生產要素分配結合起來，堅持效率優先、兼顧公平”，“允許和鼓勵資本、技術等生產要素按貢獻參與分配”；十六大在繼續堅持“效率優先，兼顧公平”的分配原則的基礎上，進一步提出了“初次分配注重效率，發揮市場的作用，再分配注重公平，調節收入差距”；十七大提出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”?！靶蕛炏取⒓骖櫣健边@一準則對克服“平均主義”起到重要作用，帶動了地方治理中“生產力政治”深入發展，但是也帶來了巨大的社會不公，導致地方治理層面壓力巨大。

十八大強調“實現發展成果由人民共享”的發展理念，中共十八屆三中全會中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”，表明公平原則處于優先地位。從“平等優先”到“效率優先”再到“公平優先”，是否定之否定的過程，也意味著國家治理價值準則的重大調整，這必然促使地方治理產生重大而深刻的變化。十八大以后，我國在不同領域都進入深度轉型階段。在地方治理層面，由于民生改善的程度明顯滯后于GDP增長的速度，造成了民眾對改革缺乏“獲得感”，社會公平日益失衡造成的社會問題呈現多樣化、復雜化與綜合化的特征。地方政府要解決社會公平匱乏帶來的社會問題，首先需要進行政府“治理價值觀念再設計”，通過這種價值理念設計，集中、準確地宏觀表達“治理愿景”。地方治理創新始終要以“公共性”作為本質特征，要更加關注公民權利、公共利益和公共價值等主題。目前地方政府在“共享發展”口號下進行民生改善，這與“生產力政治”的內容明顯不同，這是“公平優先”主導下的“民生政治”。十八大以后，“民生政治”成為地方政府的一種政治運行模式。地方政府從政策制定、政策執行、工作規劃、資金投入等行政層面更多地將“民生政治”的理念貫徹到實處，形成了重視民生問題的良好治理氛圍。

2.地方治理價值取向：從“供給導向”到“需求導向”

“中國歷來是一個行政主導的國家”⑥，在“生產力政治”的大框架下，地方治理創新的主要目標是為經濟發展提供要素供給與支持保障。雖然十八大之前，地方服務型政府建設改革已經開展，但在現實政治生活中，地方政府“供給導向”仍然是主流。在地方政府治理實踐中，提供公共服務的過程往往利用并大量集聚公共資源，建設一些“盆景式”的創新項目，提供與社會公眾實際需求相去甚遠的“政績工程”“面子工程”“形象工程”。美國政治學家威廉姆·A.尼斯坎南在《官僚制與公共經濟學》中對官僚機構行為的特點進行了深入分析，“當個人由市場中買者或賣者轉為政治過程中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時，他們的品性不會發生變化”⑦，官僚并不總是代表著“公共利益”，官僚機構行為的普遍追求是公共預算的最大化，官僚的行為驅動力實際是個人利益，設租與尋租是一種普遍的行為模式⑧。地方政府治理中“供給導向”的價值取向帶來一系列治理行為失范問題，例如服務責任缺失、服務過程封閉、服務供給低效、服務成本過高等。

西方新公共管理理論、新公共服務理論乃至公共治理理論均強調政府“顧客導向”“公民導向”，都強調政府對于社會需求應有的回應。“民生政治”與上述觀點有內在的一致性。“民生政治”對“生產力政治”的超越之一是拋棄把經濟增長當成政治合法性的主要甚至唯一來源的做法，而是把民眾生活質量指數和滿意指數作為政治合法性的主要來源。我國地方治理創新奠基于人民主權理論之上的中國特色實踐，但是仍然是全球化背景下的行政管理改革，必然會借鑒西方政府改革中的合理因子。“我們也必須看到，民生問題并不是單純的經濟問題，也不僅僅是人們的物質需求，其實質是政治問題?！雹帷霸诂F代社會，民生和民主、民權相互倚重。”⑩“民生政府”以民生改善為追求導向，其實質是民主政治與社會民生的耦合?！罢巍笔菍ι鐣娴臋嗤苑峙?，而在“民生政治”范式下，民生持續、公平、協調地改善，必須建立在了解民情、尊重民意、集中民智的基礎上。因此“需求導向”的“民主行政”是解決民生問題的體制基礎。十八大以來，我國地方政府治理價值取向從“供給導向”到“需求導向”的調整，促進了地方政府“民主行政”的創新發展，地方政府在完善公民參與動力機制、群眾利益表達機制、政府有效回應機制、治理過程監督機制、政務信息公開機制等方面有了較大的進展。

3.地方治理價值依歸：從“社會控制”到“社會治理”

在國家與社會的關系問題上，西方有多種理論范式。洛克主張的“社會相對于國家的外在性”與黑格爾“國家層次高于社會層次”是兩種旨趣迥異的觀點。從20世紀中后期開始，西方學者開始在政治權力系統與社會力量系統之間的互動平衡中設計政治秩序，誕生了多邊互動的理論分析模型，比如新自由主義、公民社會理論、多元主義、社群主義、法團主義、治理理論等等。從國家與社會關系視角入手，可以分析我國地方治理創新中的價值重構。在改革開放前，我國國家與社會之間的互動關系體現了計劃經濟高度控制的特點，單位是資源分配的主要渠道，這與當時經濟社會結構是相適應的。隨著“生產力政治”的發展，中國社會結構發生轉型、分化，社會不穩定狀況開始出現，群體性事件（一些學者用“集體行動”“集體抗爭”等詞語）大量出現。為保證“生產力政治”的繼續發展，為經濟發展提供穩定的社會環境，地方治理必然出現“社會控制”的思維。為了更好地維護社會秩序，十八大之前，地方政府開展了大量關于“社會管理”的地方政府創新。這些“社會管理”創新，主要任務是“社會治安”，雖然或多或少地提出要引進一些社會多元力量“輔助”政府進行秩序維護，但是始終強調政府要控制和支配整個社會系統。

今天，“多一些治理，少一些統治”已經成為 21 世紀世界主要國家政治社會變革的重要特征。{11}馬克思主義“社會決定國家”的基本觀點奠定了“社會本位”，有重大的理論價值與實踐意義。在馬克思主義國家與社會關系理論基礎上，在“民生政治”實踐基礎上，十八大以后中央以“社會治理”代替原來的“社會管理”，2013 年十八屆三中全會強調要“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”{12}，明確了在黨的領導下，擴大社會力量參與、推動多元協商共治的改革趨勢，反映出中央順應全球治理潮流的創新意識與開闊視野。中央層面的話語變化，帶來了地方治理價值依歸從“社會控制”到“社會治理”的變遷。隨著“民生政治”的發展，地方政府面對民眾多樣性的權利需求、多元化的利益訴求以及多維度的服務要求，需要在“社會治理”的思維下推動社會建設。近年來，地方治理創新實踐中，出現大量培育發展社會組織、構建多元共治體制、推動社會協商的改革，這些改革推動了社會秩序維護從強制性“命令—服從”模式向非強制性“服務—認同”模式轉變。

二、地方治理創新的過程轉換：從“政策模仿”到“制度創新”

我國地方治理創新不是一種完全理性主義基礎上的政策設計，而是一種有限理性基礎上的實踐發生，地方政府“利用各種形式的實踐和實驗進行學習獲取必要的經驗教訓，進而調整政策目標和政策工具以回應不斷變化的社會環境”{13}。在十八大以前，我國地方治理創新的實踐過程具有典型的“政策模仿”性質。當某一地區推出某一創制性政策之后，其他地區基于非理性的邏輯與投機預期也紛紛效仿該政策，期望將成功經驗復制于本地區，整個過程缺少理性的“成本—收益”分析。在十八大以后，地方治理創新雖然仍有“政策模仿”的成分，但是基于“成本—收益”分析的“制度創新”特征明顯增加?！爸贫葎撔隆笨梢岳斫鉃橹贫茸冞w、制度發展，用以表達“制度創立、變更及隨著時間變化”{14}的動態過程。從“簡單化跟風”的“政策模仿”到“創造性轉換”的“制度創新”，既是中央政府頂層設計引導下的結果，也是地方治理主體逐步理性化的一種必然。地方治理創新的這種“過程轉換”體現在地方治理創新的動力、推進與路徑三個方面。

1.地方治理創新的動力：從“晉升激勵—績效競爭”到“問題倒逼—主動發展”

在十八大以前，經濟增長是政治系統最為關注的中心議題，經濟增長速度是上級政府考核下級政府最為重要的指標。在此背景下，經濟增長速度是地方治理創新的核心目標。在巨大的“晉升激勵”下，地方官員們為經濟增長而展開大規模的“政策模仿”。我國作為中央集權國家，各行政區域之間都有比較相似的地方，他們的績效很容易進行相互比較，導致地方政府之間也存在著非常激烈的“績效競爭”關系，特別是同一行政區域內層級相同的政府單元，“績效競爭”往往達到白熱化的程度。當上級政府就經濟發展作出指標設計時，下級政府就會層層加碼，競相提出更高的發展指標。同時，各地方政府面臨的問題往往都是社會發展中的共同問題。這就給“政策模仿”提供了巨大的市場空間。當然這種“政策模仿”一般都會通過一些名詞包裝來進行掩飾，以免替別人宣傳“政績”而對自己不利?！罢吣７隆奔词且浴皳Q湯不換藥”的方式進行政策復制。貫穿在地方治理創新實踐過程中的一條清晰路線是：晉升激勵—績效競爭—政策創新—政策模仿。如此循環往復，地方治理創新實踐逐漸得到強化。

十八大以后我國經濟進入“新常態”，經濟“新常態”有三個規定性：第一是速度從高速增長轉為中高速增長，第二是經濟結構不斷優化升級，第三是經濟發展動力從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。很明顯，上級政府對經濟增長速度的強調已經明顯弱化。由于經濟結構優化、創新驅動這兩個規定性都屬于“一些模糊和主觀的標準”，不屬于“從委托人和代理人的角度看都可衡量的、客觀的競賽指標”{15}，因而晉升錦標賽模式已經無法有效實施。同時，之前的晉升錦標賽作為地方治理創新的強力激勵，在實踐中已經產生諸多的扭曲性后果，例如環境快速惡化、經濟粗放型增長、收入嚴重不公、市場秩序混亂、地方保護主義、政府職能嚴重錯位、經濟社會發展不協調等問題，這些問題表明中國已邁進“風險社會”。沃特·阿赫特貝格指出：“風險社會不是一種可以選擇或拒絕的選擇。它產生于不考慮后果的自發性現代化的勢不可擋的運動中?！眥16}一些地方政府在“問題倒逼”之下，針對這些風險因素，開展地方治理創新。由于這種地方治理創新，根基于本地的社會問題，屬于全面深化改革階段實現地方治理體系和治理能力現代化的能動性回應，因而具有“主動發展”的動力性。

2.地方治理創新的推進：從“領導倡議—試點推廣”到“請示報告—經驗擴散”

地方治理創新面臨著雙重挑戰：一方面，基于創新性的要求，地方政府必須探索差異化的治理方案；另一方面，基于合法性的要求，地方政府所有治理變革嘗試，都必須在既有的政治框架與行政體制內運作。這就造成了地方政府在治理中面臨雙重風險：不創新，將會引起上級政府的批評與社會公眾的責難；一旦引起風險，尤其是導致群體性事件，將會斷送創新發起者的政治前途。如何在確保政治安全的前提下審慎地推動地方治理創新，是“政治企業家”們認真思考的問題。所謂“政治企業家”，是指具有企業家精神的治理變革和制度創新的地方政府主政者。這些“政治企業家”對于地方治理創新具有敏銳的直覺、果斷的判斷力和較強的領導力，善于運用治理的新知識，善于吸收治理的新技術，善于尋找到解決實際問題的突破口，既長于“政策模仿”，也精于“制度創新”。“政治企業家”基于各種原因在地方治理創新中扮演了關鍵的發動者角色，“站到了改革的前列，成為追求穩定的官員文化中的非循規蹈矩者，官員中的企業家” {17}。

在十八大以前，“政治企業家”在地方治理創新中的推進策略是“領導倡議—試點推廣”，這是一種風險性略微偏大的創新策略。在我國現行的地方政府組織體系中，其決策模式實際上是以領導為中心的，地方上的一把手在重大問題上具有決定性的作用。在地方治理創新問題上，如果“政治企業家”利用上級政府賦予的有限權力，進行了“領導倡議”，決定推動某一項創新，將會動用全部行政資源進行推進。在推進過程中，為了控制風險，一般會采取先試點、后推廣的策略。先試點、后推廣能在可控的范圍內進行“試錯”，一旦試驗失敗，可以隨時終止，將決策失誤的成本降到最低限度，不至于對“政治企業家”的政治前途產生重大負面影響。而一旦試點推廣取得成績，這些“政治企業家”會不斷尋求上級領導來進行實地視察、批示、題詞或者表揚等，并不斷向上級領導建議將其地方探索性實踐上升為更大范圍內甚至是全國性的制度安排，以此作為自己的政績。其他地區也會在此基礎上將之移植復制到本地區進行重新包裝，以“政策模仿”方式推動政策擴散。

在十八大以后，地方治理創新中的“政治企業家”們普遍作出調整，超越既有的運作方式，改為“請示報告—經驗擴散”的推進策略。相比較而言，這種策略是一種風險性偏小的創新策略。之所以出現這種改變，主要有兩個原因：第一是中央政府對現階段的改革作出了整體部署，十八屆三中全會出臺了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，十八屆四中全會出臺了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對我國改革大業做出了全面部署，地方治理創新不能游離于國家的整體制度安排之外；第二，與之前相比，十八大以后地方治理面臨的問題也發生了深刻的變化，個案化、具體化、即時性的問題方案往往不能解決問題，社會問題需要系統性、普遍性、持續性的解決方案。這樣的問題解決方案離不開中央政府、上級政府的資源支持。為了避免政治風險，也為了更大的資源支持，先向上級進行請示報告，然后在取得成績的情況下爭取進行經驗擴散，是比較可行的推進策略。作為“將強制性制度變遷與誘致性制度變遷相結合的改革策略”{18}，這種推進策略使地方政府獲得的正式政治支持更強，其“制度化”水平也更高，更有利于實現地方治理全面、持續、有效的創新。例如十八大以后各地在農業轉移人口公共服務體系構建上的創新，僅僅靠某一地方、某一部門都無法完成。

3.地方治理創新的路徑：從“機構改革—行為規范”到“多元協同—多化聯動”

1949年以后，我國通過“總體性國家”建構推動了“總體性社會”形成。國家通過權力、機會、威望的高度集中，建構了“總體性國家”，通過政府系統實現對生產資料、資金等稀缺資源的全面控制和高度壟斷，輔之以意識形態的強化，從而形成了“總體性社會”。改革開放 30 多年來，尤其是實施社會主義市場經濟體制改革以來，由于社會結構的深刻變動和利益群體的深度分化，我國社會結構正逐步由“總體性社會”向“多元化社會”發展{19}，這就對政府治理提出了挑戰。在整個改革開放過程中，歷屆中央政府都把“簡政放權”作為行政體制改革的核心任務，以應對“多元化社會”充滿差異性的問題。

在“簡政放權”問題上，存在兩種不同的運作思路。十八大以前，地方政府主要是通過“機構改革—行為規范”的主導思路來實現地方政府治理架構的調整。我國政府間關系的總特征是“職責同構”，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上高度統一、一致，在機構設置與職能配置上表現為“上下對口，左右對齊”?！奥氊熗瑯嫛痹噲D把有利于計劃經濟的“條條”與有利于市場經濟的“塊塊”整合起來，是一種“特殊”政府治理模式。實踐中，“職責同構”下的地方治理“一統就死，一分就亂”，形成“集分反復”的怪圈。為適應社會發展，我國政府一直在推動機構改革，但是由于“職責同構”，這種改革一直未取得真正成效。從建國初的“精兵簡政”到2013年的“簡政放權”，政府機構的增設和精簡長期處于循環往復之中。同時，“總體性社會”的逐步解構與“多元化社會”的雛形漸出，政府行為失范現象大為增加，主要有“尋租”行政、部門壟斷、地方保護等等。為了對政府行為進行規范，地方政府在“行為規范”上推進了諸多創新，例如針對“街頭官僚”，很多地方政府出臺了行政過錯責任追究辦法。這種“機構改革—行為規范”的創新路徑充滿著“政策模仿”痕跡。

十八大以后地方治理創新的路徑明顯發生了新變化，體現在從單純的政府內部改革，變為“體制內—體制外”雙向互動，從單純的行為管理變為“多化聯動”，“制度創新”的深度與廣度明顯增加。如前所述，市場化改革帶來了重大的社會結構變遷，“總體性社會”的解構要求政府作出回應。在“分稅制”改革背景下，中央政府仍然可以維持“總體性國家”的資源供給地位，但是地方政府沒有辦法享有這種優勢。在這種現實挑戰面前，地方政府尋求“體制外”資源的支持，幾乎就成了應對傳統治理模式危機的必然選擇。同時，“體制外”資源的大量涌現也為政府整合資源、創新地方治理模式提供了可能性與自主性空間，地方公共服務“社會化”成為必然，“多元協同”治理匯成時代潮流，例如，地方治理中對“PPP”模式的大量采用。同時，為提高公共服務效率，借鑒西方新公共管理運動的思潮，將公共行政的傳統規范與工商企業管理方法融合，將私營部門的管理策略應用于公共部門，地方治理的“市場化”也蓬勃發生，例如地方政府在“績效管理”方面的大量創新。隨著地方治理難度不斷增大，傳統治理理念、治理體制、治理機制中存在的問題日益突出，這些治理問題的解決，既依賴于理念、體制、機制的變革，同時也依賴于新的技術手段尤其是信息技術的使用。傳統技術手段很顯然已經難以實施科學有效的地方治理。近年來，全國各地紛紛嘗試發揮信息化手段在地方治理中的作用，把移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等與地方治理相結合，明顯加快了地方治理的“信息化”進程。地方治理中“互聯網+政務服務”的實施創新了服務模式，整合了服務信息，拓寬了服務渠道，提升了服務水平，全面改善了地方治理質量?！吧鐣薄笆袌龌迸c“信息化”的“多化聯動”為地方治理的“制度創新”提供了堅實支撐。

三、地方治理創新的特性建構：從“制度鎖定”到“體制躍遷”

“我們研究制度變遷的目的是為了改變我們思考生活的方式，也是使政治理論更貼近于生活”。{20}對十八大以來的地方治理創新進行多重邏輯分析，需要對特性變化進行總結，以期使未來的治理創新更好地服務于“民生政治”，真正實現“制度創新”。十八大以來的地方治理創新有其特有的背景， 因此也決定了地方治理創新有其自身的獨特性。如果我們對中國地方治理創新的內在邏輯進行清理，可以發現一條清晰的路線，那就是十八大以來地方治理創新實現了從“制度鎖定”到“體制躍遷”的超越。我國地方治理創新是政治、經濟、社會、文化、技術等方面的制度在中國情境的變遷，基于此，我們可以對這種超越從內在性、時間性與空間性三個維度進行思考。

1.地方治理創新的內在性特征：從“內卷化”到“開放性”

在我國地方治理創新研究中，存在著為數不多的幾個使用頻次較高、影響較為廣泛的概念，“內卷化”{21}是其中之一。學者們認為在十八大以前，基于價值約束、政治約束、結構約束，我國地方治理創新陷入了“無變革的改革”的泥潭{22}，“內卷化”特征非常明顯，表現在動機、過程與結果三個方面。第一，地方治理創新的“低風險”傾向。基于政治安全的考量，在地方治理創新中傾向于回避治理過程中體制改革的重大命題，缺乏對真實問題的解決方案和回應能力，只是對地方治理中微觀運行機制進行微調。第二，地方治理的“路徑依賴”問題。諾斯教授將技術演變過程中的自我強化機制和“路徑依賴”性質擴展到制度變遷理論，他指出制度變遷是漸進的并且是“路徑依賴”的，“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇”{23}。我國地方治理諸多制度變遷沿著自我循環的發展軌跡，進入“制度鎖定”局面。第三，地方治理的“偽創新”問題。地方政府在治理創新中玩變換表述的“文字游戲”，打造無推廣性的“盆景式”創新樣板，流于形式主義和表面文章，創新產出的“真實價值”很低?？傊?，我國地方治理創新廣泛存在這樣一種現象：地方治理確實賦予了一些新的要素，但是這些要素很難構成地方治理質量實質上的提升。地方治理創新陷入“內卷化”，除了其自身考量以外，還同頂層的制度供給能力不足有關。一些有較高“含金量”的地方治理創新，面臨著突破既有的宏觀制度框架、運行模式及法律邊界的問題，具有較強的敏感性和較大的風險性，如果沒有政治頂層的制度保障，很難真正得到推進。

十八大以后，中央對改革工作提出新的要求。十八屆三中全會報告指出 “改革進入攻堅期和深水區”，提出要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘”，明確“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”{24}。這為地方政府治理創新破解“內卷化”提供了政治動力。中央加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，以頂層設計的方式保證了地方治理創新的“創新質量”，推動了地方治理創新從“內卷化”到“開放性”發展。這種“開放性”首先體現為治理創新思維視角從“國內”到“全球”的轉變，地方治理開始從“全球—國家—地方”整體互動視角思考，在分權化改革、市場化運作、社會化服務、網絡化治理以及跨域化合作等方面積極探索，確保地方治理的正確方向與質量。“開放性”其次體現為治理創新主體從“精英”到“大眾”的轉變，地方治理創新除由政府少數精英積極推動外，更多的社會公眾介入到治理創新過程。再次，“開放性”體現為地方治理創新目標的包容性，摒棄了對單純經濟增長速度的追求，增加了社會發展質量的要求，強調民眾對地方治理創新的“獲得感”。在新型城鎮化、農村扶貧等地方治理創新中，這種“開放性”得到了充分體現。

2.地方治理創新的時間性特征：從“短期化”到“持續性”

“如果缺乏基本的社會結構發展所帶來的內生動力，制度的學習就缺乏持續性，反而成為社會發展成本?！眥25}從整體上觀察，十八大以前地方治理創新中“不可持續”和“人走政息”是一個常態。地方治理創新“短期化”的原因很多。首先，由于中央政策賦予的“騰挪”空間有限，地方治理創新中的諸多制度設計本身不具備長期合法性；第二，由于地方經濟社會形勢變化迅速，地方治理創新中的諸多舉措缺少長期合理性；第三，由于缺少相關制度的支持與配合，地方治理創新中的諸多安排缺少長期適應性。由于中國政治體制的特殊性，任何一項地方治理的制度創新都需要相關制度的跟進和調整，需要將創新的制度鑲嵌在上級、同級、下級的整體性制度創新當中，才能獲得持續的內在動力。我國地方治理創新往往是正式政治和非正式政治耦合的產物，而非正式政治往往在地方治理創新過程中起到支配性的作用，非正式政治為地方治理創新的后續發展帶來高度的不確定性。{26}

十八大以后，中央強調用富有前瞻性、長遠性、綱領性的“頂層設計”來代替“短期化”政策安排，這為地方治理創新的“持續性”提供了保證。十八大之后，中央以“民生政治”理念，總攬全局，主動謀劃，堅持以“頂層設計”推動“制度躍遷”，形成了一系列治國理政的新理念、新思想、新戰略和新成果，確保了中國地方治理創新在現行憲法所確立的基本政治制度與政治框架內推進，確保了堅持黨的領導、依法治國和人民當家作主的統一。同時，“從嚴治黨”也對一些“大躍進式”的“偽創新”進行了約束，促使創新項目具有現實基礎，走出了“制度鎖定”的陷阱。地方治理創新項目能無縫地嵌入社會政治框架內，同時又具備很好的現實基礎，就能實現從“短期化”的“政策創新”向“持續性”的“制度創新”轉變。

3.地方治理創新的空間性特征：從“碎片化”到“整體性”

“碎片化”是十八大以前地方治理創新的主要特征之一?？v然有執政黨和中央政府的動員和號召，地方治理創新大多是零碎的、局部的、短暫的。由于我國財稅體制改革以后，實際上存在的“中國特色的財政聯邦主義”，地方政府擁有相對的決策權與獨立的地方利益，導致地方治理創新各自為戰的“碎片化”現象非常嚴重。地方治理創新的“碎片化”原因來自兩個方面：第一，在知識政治學的視角，地方治理創新往往都是“地方性知識”的運用，而“地方性知識”是特定時空下的情境知識，具有高度個人化、充分地方化和特殊情境化的特點，基于這種知識系統的創新必然缺少“整體性”關懷。第二，“碎片化”的深層次原因在于地方政府之間的利益博弈。皮埃爾·卡藍默在《破碎的民主：試論治理的革命》一書中談到：“眼下的治理與科學生產體系一樣，基于分割、隔離、區別。職權要分割，每一級的治理都以排他的方式實施其職權。”{27}地方政府的“隨意處置權、壟斷和監督問題使得驅使政府提供良好的公共服務變得困難”{28}，這使地方治理創新的“碎片化”成為必然。地方政府與上級政府屬于“非對等性”，它無力協調上級政府，唯一能做的是在“制度縫隙”中尋求“主觀能動性”的發揮空間；由于地方政府晉升錦標賽的激勵機制，“造成政府在功能和地域上的交叉與重疊以及資源浪費”{29}，“公用地災難”“囚徒博弈困境”以及“集體行動困境”成為地方治理中的頑疾。

十八大是我國政府改革的一個新起點，十八屆三中全會、四中全會、五中全會、六中全會針對我國政府改革“碎片化”現象作出重大調整，以“整體性治理”思路為改革繪制藍圖，為地方治理創新的“碎片化”提供了制度化解決路徑。“整體性治理”成為地方治理的理論支撐和實踐指南。從發生學上看，整體性治理是20世紀90年代中后期由英國學者佩里·?？怂购团羺s克·登力維提出的，其理論主旨在于回應和解決新公共管理改革導致的治理“破碎化”問題?！罢w性治理是新公共服務學派在對新公共管理的批判反思中提出來的，也稱為整體治理?！眥30}竺乾威認為整體性治理理論產生主要有兩個背景：第一個背景是新公共管理“碎片化”導致服務質量差，第二個背景是信息技術成為公共管理系統理性運行的工具?？死雇懈ァげɡ卣J為，整體性治理能夠“排除相互破壞、腐蝕的各種政策情境，更好地共享稀缺性資源，促使某一公共政策領域中不同的利益主體間的團結協作，為公民提供無縫隙而非分離的公共服務”{31}。很顯然，“整體性治理”致力于構建一種“協同、合作和整合的治理框架”。構建以功能整合為突出特征的整合型治理體系和治理框架，承擔公共責任、回應公共需求、追求公共利益是整體性治理的價值內核。十八大以后，諸多地方政府按照中央要求保持戰略定力，從全局高度推進地方治理體系和治理能力現代化過程，實行地方治理創新的“戰略性管理”，以“無縫隙政府”建設以及“跨域治理”為抓手，破解地方治理創新的“碎片化”，推動了地方治理創新從“制度鎖定”向“體制躍遷”的演變。例如，在京津冀合作、長江經濟帶區域合作、各大城市群公共服務協作上都充分展現了地方治理創新的“整體性”的特點。

四、我國地方治理創新的未來展望：一個多維的思考

“歷史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必需的。沒有一個有效的政府，經濟和社會的可持續發展都是不可能的?！眥32}在中國改革開放三十多年后的今天，地方治理創新承擔了“價值理性”與“工具理性”的整合性功能，厘清地方治理創新下一步的方向，對于更好地推進地方治理創新、實現國家治理體系與治理能力現代化具有重要價值。

1.地方治理創新將更加突出“民主化”

民主是“善治”的本質要求，地方治理創新需要發展“基層民主”。發展“基層民主”的任務在上個世紀80年代初就提出了{33}?！皣乙诨鶎咏嬘行У拿裰靼l展，就需要將自身邏輯與民主成長的社會邏輯有機結合，建構更為合理有效的基層民主建設與發展戰略。”{34}黨的十八大提出要“完善基層民主制度”，并指出“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式”{35}。下一步需要在實踐中樹立民主政治理念，擴大民眾實質性政治參與，促進“還政于民”，實現政府權力和社會權力的平衡發展，使政治從“少數人的壟斷、少數人的活動”真正轉變為“大多數人參與、大多數人從事”的活動，使大多數人而不是少數精英介入地方治理過程。當然，這種民主不是西方意義上的民主。我們需要創建中國的民主話語體系以及培育中國特色民主自信，推進中國特色的地方治理民主化進程。

2.地方治理創新將更加凸顯“法治化”

任何治理創新都不應該僅僅依靠權力意志，尤其不能依靠個別人的權力意志恣意妄為。地方治理創新應該是政府與社會之間達成共識情況的制度演變，應該是地方治理法治化的結果。十八屆四中全會提出，要“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”{36}。地方治理的法治化程度，關系到整個國家的法治化程度，地方治理的法治化必將成為未來制度創新的重點。在當前“權力清單”“責任清單”以及“負面清單”等創新基礎上，進一步從民主立法、透明執法、司法公正等方面推進“善治”。

3.地方治理創新將更加強調“科學化”

地方治理“現代化”有三個要素，即治理體系的現代化、治理過程的現代化和治理能力的現代化。要想通過地方治理創新來提升治理現代化水平，就必須從地方治理的治理結構科學化、治理機制科學化、治理手段科學化等層面入手。就結構科學化而言，不應過多地寄希望于地方政府組織結構的變革，而應重在構建協商合作型的地方治理結構，從而實現政府的自我解放和社會的自我修復的互進，實現政府的行政功能和社會的自治功能的互補，實現政府的管理力量和社會的調解力量的互動。就治理機制科學化而言，需要告別傳統的“集權—管制”型機制，在政府與個體之間培育一個“寬、厚、專”的“社會自我管理層”，建設“分權—合作”模式；就治理手段現代化而言，智慧化決策、信息化實施、現代化保障無疑是重點。

中國改革“已進入深水區，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”{37}。十八大以來，我國地方治理創新已經取得了巨大的成績。未來需要樹立和踐行“五大發展理念”，在“民生政治”價值理念指引下，按照“制度創新”的路徑，推動“體制躍遷”，進一步深化地方治理創新，促進地方治理的整體改進。

注釋：

①俞可平：《中美兩國“政府創新”之比較——基于中國和美國的“政府創新獎”的分析》，《學術月刊》2012年第3期。

②周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，《中國社會科學》2010年第4期。

③Albert O. Hirschman， Rival Views of Market Society and Other Recent Essays， Cambridge： Harvard University Press， 1992.

④安東尼· 吉登斯：《現代性與自我認同》，趙旭東譯，三聯書店，1998年。

⑤姜紀壘、任阿娟：《民生政治： 改革開放 30 年政治發展的新視野》，《昌吉學院學報》2009年第1期。

⑥燕繼榮：《從“行政主導”到“有限政府”——中國政府改革的方向與路徑》，《學?！?011年第3期。

⑦[美]布坎南：《憲法經濟學》，載劉軍寧等編：《市場社會與公共秩序》，三聯書店，1996年。

⑧[美]威廉姆·A.尼斯坎南：《官僚制與公共經濟學》，王浦劬等譯，中國青年出版社，2004年。

⑨曹文宏：《民生問題的政治學解讀：一種民生政治觀》，《唯實》2008年第2期。

⑩徐勇、項繼權：《民生問題的實質是政治問題》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2008年第3期。

{11}俞可平：《論國家治理現代化》，社會科學文獻出版社，2014年。

{12}{24}《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

{13}王紹光：《學習機制與適應能力：中國農村合作醫療體制變遷的啟示》，《中國社會科學》2008年第6期。

{14}[美]諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海三聯書店、上海人民出版社，1994年。

{15}{28}周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。

{16}[荷]沃特·阿赫特貝格：《民主、正義與風險社會：生態民主政治的形態與意義》，《馬克思主義與現實》2003年第3期。

{17}楊雪冬：《簡論中國地方政府創新研究的十個問題》，《公共管理學報》2008年第1期。

{18}蔣立山：《中國法治道路初探（上）》，《中外法學》1998年第3期。

{19}文軍：《創設耦合型大城市社會治理新模式》，《中國社會科學報》2013年10月21日。

{20}James G. March， Johan P. Olsen， Rediscovering institutions： The Organizational Basis of Politics，New York： The Free Press， A Division of Macmillan， Inc. 1989.

{21}“內卷化”一詞源于美國人類學家吉爾茨《農業內卷化》。根據吉爾茨的定義，“內卷化”是指一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象。黃宗智在《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》中，把內卷化這一概念用于中國經濟發展與社會變遷的研究。杜贊奇在《文化、權力與國家——1900～1949年的華北》中提出了國家政權“內卷化”的概念。中國學者孫遠東在《“內卷化”的中國歷史》中，進一步擴展了杜贊奇“政權內卷化”的適用范圍，用它來描述中國封建社會專制政體不斷“精致化”的歷史過程。孫遠東認為，中國封建社會的政治尤其以王權為中軸的社會結構模式在某一發展階段達到一種確定的形式后便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式，相反，卻使這一模式不斷得到復制、延伸和精致化，從而這一社會也逐漸喪失容納新成長因素和制度創新的內部機制。

{22}何艷玲：《“無變革的改革”：中國地方行政改革的限度》，《學?！?016年第1期。

{23}諾思：《制度變遷理論綱要》，《中國社會科學季刊》（香港）1995年（夏季號）。

{25}韓福國：《地方政府創新 ：困境與抉擇》，《人民論壇》2013年01期（下）。

{26}陳貴梧：《地方政府創新過程中正式與非正式政治耦合研究——以公安微博為例》， 《公共管理學報》2014年第2期。

{27}皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌瀚譯，上海三聯書店，2005年。

{29}R.A.W. Rhodes. The Governance Narrative： Key Findings and Lessons from the ESRCs，Whitehall Programme，Public Administration，2000（2）.

{30}劉波、王力立、姚引良：《整體性治理與網絡治理的比較研究》，《經濟社會體制比較》2011年第5期。

{31}Christoppher Pollit. Joined-up Government： a Survey， Political Studies Review，2003（1）.

{32}世界銀行：《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》，中國財政經濟出版社，1997年。

{33}1981年6月，中國共產黨第十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出，要“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主，特別要著重努力發展各城鄉企業中勞動群眾對于企業事務的民主管理”。1982年，黨的十二大強調，“發展各個企業事業單位的民主管理，發展基層社會生活的群眾自治?！?1982年憲法第一次將城市的居民委員會和農村的村民委員會作為基層群眾自治組織寫入憲法。

{34}林尚立：《基層民主：國家建構民主的中國實踐》，《江蘇行政學院學報》2010年第4期。

{35}胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日。

{36}《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

{37}習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社，2014年。