近十年中國公共管理研究的熱點領域和前沿主題

司林波 李雪婷 孟衛東

摘 要： 運用CiteSpace文獻計量可視化軟件，繪制《中國行政管理》等八種公共管理研究期刊2006-2015年刊載文獻關鍵詞的知識圖譜，探測到近十年國內公共管理研究的熱點領域主要集中在對公共管理理念和目標、公共管理主體、公共管理的手段和途徑、政府職能、政府改革與創新、政府績效等方面的研究。在國內公共管理研究的前沿主題中，趨弱性前沿主題主要有和諧社會、科學發展觀、電子政務、政府職能等；漸增性前沿主題主要有國家治理體系和治理能力現代化、社會治理、新型城鎮化、社會組織等。通過對公共管理研究的熱點領域和前沿主題的分析，發現當前公共管理研究中的各個研究主題變遷速度過快，研究成果系統性不強；核心作者的學科來源分散，公共管理研究的學科邊界不夠清晰；研究方法主要以定性分析為主，運用定量方法的實證研究成果偏少。未來的研究應該致力于重點主題的深化研究，對各個主題間內在脈絡的梳理，形成具有質性特征的公共管理學科研究范疇；通過研究方法的綜合與創新，形成嚴密的公共管理學科研究范式和學科邊界。

關鍵詞： 公共管理研究；知識圖譜；熱點領域；前沿主題

傳統文獻研究法主要采用定性分析的方法，不可避免地存在偏于主觀性的問題。文獻計量方法有別于傳統文獻分析法，通過對相關定量數據的采集、分析，可以更加客觀地反映不同時期相關問題的研究狀況、特點和趨勢。根據“大多數關鍵文獻通常都會集中發表于少數核心期刊”的布拉德福文獻離散規律[1]，鑒于CSSCI來源期刊在國內人文社科研究成果評價中具有重要影響力，本文主要選取2014-2015年版CSSCI收錄的政治學和管理學兩個學科來源期刊中刊發公共管理研究論文較多的八種期刊在2006-2015年間載文被CSSCI數據庫（不含擴展庫）收錄的文獻為分析數據來源，這八種期刊分別是《中國行政管理》《公共管理學報》《公共行政評論》《行政論壇》《國家行政學院學報》《北京行政學院學報》《上海行政學院學報》《江蘇行政學院學報》等，通過對這些期刊所刊載文獻的關鍵詞的可視化分析，可以探測國內公共管理學科研究的熱點領域和前沿主題。

一、八種公共管理研究期刊刊載文獻的

關鍵詞共現知識圖譜

本文以《中國行政管理》等八種公共管理期刊2006-2015年被CSSCI數據庫收錄的8813篇文章（剔除了專欄導語、傳記資料、研討會綜述及其他非學術類文章）的關鍵詞為數據來源，采用文獻計量可視化軟件CiteSpaceⅢ進行關鍵詞網絡共現分析，以期探索近十年間國內公共管理研究的熱點領域和前沿主題。在CiteSpace中對8813篇文獻的關鍵詞進行各個閾值的設置，如單個時間切片設置為1，即共有10個單個時間切片；經反復調節將閾值（C，CC，CCV）設定為4，4，15，最終形成節點為283個，連線507條的知識圖譜，如圖1所示。

共現詞分析法是一種基于文獻內容進行分析的方法和技術，關鍵詞是學術論文核心內容的表征。因此，本文主要選擇關鍵詞共詞分析對《中國行政管理》等八種公共管理研究期刊的文獻內容進行挖掘。可視化軟件CiteSpace不僅可以直觀地繪制知識圖譜，而且在后臺存儲了相對應的詳實數據以供讀者進一步查閱分析，文后表1和文后表2詳細列出了 2006-2015年《中國行政管理》等八種期刊載文關鍵詞出現的頻次、中心性以及突現率等數據指標。

圖1中各個圓圈的大小表示關鍵詞在文獻中出現的頻次，字體的大小則反映關鍵詞的中心性（centrality）。詞頻和中心性較高的關鍵詞一般是一段時間內學術界關注的熱點問題[2]。突現（burst）體現的是關鍵詞出現次數的變化率[3]。通過對高突現率關鍵詞的分析，可以發現某一熱點主題的變化趨勢。

二、2006-2015年國內公共管理研究的

熱點領域

高頻次和高中心性關鍵詞是一段時間內學者們共同關注的問題，反映了學科領域的研究熱點，通過對熱點領域的分析可以準確把握學科發展的特點和規律。本文運用CiteSpace可視化軟件繪制了《中國行政管理》等八種公共管理研究期刊2006-2015年關鍵詞共現網絡圖譜，根據關鍵詞共現網絡知識圖譜中高頻關鍵詞所在文獻的相關信息可以分析挖掘公共管理的熱點研究領域，表1中的關鍵詞可以大致歸納為如下6個主題：

（一）對公共管理理念和目標的研究

從表1的高頻關鍵詞可以看出，“科學發展觀”“和諧社會”“國家治理”“新農村建設”等大致可以歸類為對公共管理理念和目標的研究，國內學者圍繞這些關鍵詞展開的研究，基本上是對當時時代背景下對公共管理理念和價值目標，以及實踐目標前景的探索與創新。科學發展觀是在國內經濟社會面臨“黃金發展時期”和“矛盾凸顯時期”這兩種不同結果的背景下而提出的一種指導思想，也是新世紀以來我國公共管理實踐的行動指南。和諧社會是科學發展觀指導下，社會領域改革的一次重大理論創新，也是公共管理要實現的重要實踐目標，社會主義新農村建設則是和諧社會建設的一項重要內容和實現途徑。黨的十八大以后，治理理念上升到國家戰略思想高度，學術界迅速給予積極回應，國家治理體系建設及治理能力現代化隨之成為一個新的研究熱點。總體來看，在不同的發展階段會有不同的指導思想、理念和目標的提出，可見公共管理研究的主題能夠緊跟時代步伐，始終保持與時俱進，同時也反映出其主題變遷速度過快，對管理實踐所依賴的理論體系的研究不夠規范和深入。

（二）對公共管理主體的研究

表1中屬于對公共管理主體進行研究的高頻關鍵詞主要包括“政府”“社會組織”“地方政府”“公務員”等。“政府”在公共管理領域是一個常提常新之詞，且政府一直是公共管理研究的核心主題，在不同的語義環境中具有特定的內涵，這里主要是指按層級劃分的地方政府。從表1可以看出對地方政府這一公共管理主體的研究出現頻次最高，中心性也相對較高，是公共管理領域一直關注的熱點話題。中央政府和地方政府在政府職能結構上存在本質的區別，前者處在頂層設計者的戰略主導地位，后者則是具體的執行治理主體，其職能具有執行性、區域性、有限性及銜接性等特點。在國家治理現代化的背景下，作為國家治理體系建設的重要組成部分的地方政府治理現代化的能力指標體系也成為學界關注的焦點問題，唐天偉等人采用實證主義研究范式中的多變量分析法提出測度地方政府治理現代化的指標體系[4]。此外，社會組織作為國家治理結構創新的重要主體的功能得到越來越多的重視，社會組織參與社會治理是國家治理能力現代化的重要依托力量。

（三）對公共管理手段和途徑的研究

表1中屬于對公共管理手段和途徑的研究的高頻關鍵詞主要包括“公共政策”“社會管理”“社會治理”“電子政務”和“公民參與”等。“公共政策”成為高頻關鍵詞具有很強的現實動因，改革開放以來，與公民切身利益相關的社會公共問題日益凸顯，很多問題的解決都需要公共政策的制定與執行，這是公共政策成為研究熱點的最主要現實動因。國內學者在公共政策問題的研究方法中大部分采用描述性研究方法、邏輯分析法，只有少數學者采用以定量為主的文獻計量法，如學者彭宗超等利用文獻計量來對比中美公共政策研究的異同[5]。

學術界對社會治理的研究是以對社會管理研究的替代而開始的，在社會管理向社會治理轉變的過程中，體現政府執政能力的不斷提高以及對社會發展規律的理性認識及把握，對社會治理的研究主要是在政治學、行政學的視角下展開的，如喬耀章在政治學視角下研究社會治理，提出社會治理的“三部曲”，即多質態社會與社會治理、政治體制改革與社會治理及政道與治道統一中的社會治理[6]。學術界在近兩年對社會治理研究的成果可謂是汗牛充棟，但研究問題不夠集中，主題比較分散，呈現出“碎片化”的特征，缺乏總體性的升華。

電子政務、公民參與作為公共管理的手段和途徑也越來越受到學術界的重視，當下電子政務正進入向智慧政務轉變的發展階段，對推進政務公開，實現服務型政府建設目標具有重要作用。保障和擴大公民參與權的落實，拓展參與渠道，則是打造民主政府，提高政府決策的科學性和公共管理績效的重要途徑。公民參與的合法性和正當性，以及參與公共管理的有效途徑的研究已成為學術界關注的重要熱點領域。在社會轉型的關鍵時期如何引導和規范公民制度性與非制度性參與公共政策，運用社會力量來推動社會治理，這種機制的形成還有待于當前學術界進行更加細致深入的探究。

（四）對政府職能的研究

在表1中，屬于對政府職能進行研究的高頻關鍵詞主要包括 “公共服務”“政府職能”“公共管理”“應急管理”“行政管理”“政府管理”和“公共行政”等，其中“公共服務”頻次最高，為173次。公共服務一直是公共管理領域研究的重點內容之一。結合二次文獻檢索分析發現，對公共服務的研究主要集中在以下幾個方面：公共服務主體、公共服務改革、公共服務市場化及社會化、公共服務公平機制、公共服務均等化、公務服務路徑選擇等。在公共服務研究方法中，少數學者開始利用與本文研究方法相同的詞頻分析法、知識圖譜方法等客觀性強的研究方法，如學者姜曉萍等就是利用知識圖譜的方法來研究公共服務體系的研究熱點、前沿主題等[7]。

此外，在CiteSpace可視化軟件中與公共服務有著連線關系的主題詞有政府改革、政府職能轉變、行政改革、社會組織、非營利組織、政府購買等，這些主題也間接或直接地反映了近十年來公共服務的主要研究內容。在與公共服務有著相關聯的關鍵詞中，“政府職能轉變”最能反映公共服務理念與實踐的本質訴求。王浦劬教授指出：“政府職能轉變是推進政府治理現代化的關鍵環節，同時也是我國政府管理體制改革的重點”[8]。

（五）對政府改革與創新的研究

表1中可歸納為對政府改革與創新研究的關鍵詞主要包括“服務型政府”“行政改革”“政府改革”“體制改革”“制度創新”等，其中“服務型政府”出現頻次最高。服務型政府建設是公共服務理論在公共管理領域的體現，從圖1和表1的數據中可以看出，服務型政府是近十年來公共管理學界或行政學界研究較熱的一個領域。在圖1中與服務型政府共現的關鍵詞有行政管理體制改革、行政改革、政府職能轉變等，這表明這些核心關鍵詞是服務型政府建設中的重要研究內容。學術界對服務型政府的研究主要是著重在理論基礎、概念與內涵、路徑選擇等方面，服務型政府的提出不僅為我國政府職能轉變指明了方向，也成為政府改革的目標選擇。政府改革、政府制度創新、政府行政體制改革都是為了更好地建設服務型政府，其中大力推進行政體制改革，盡快實現職能轉變是服務型政府建設的關鍵。目前對服務型政府的研究成果已經相當豐碩，但在研究方法上仍是規范性研究比較多，實證研究成果很少。因此國內學者在今后還需要在研究方法上創新，多學科融合的實證分析有待繼續加強。

（六）對政府績效的研究

表1中有關對政府績效研究的高頻關鍵詞主要有“績效評估”“績效管理”。西方國家對政府績效評估、績效管理的研究成果顯著，美國在這一領域內做得尤為出色，我國在近年來大力引進和推進政府績效管理。從某種意義上講，績效評估是績效管理的核心環節。無論是績效評估，還是績效管理，建立科學的績效評價指標體系都是政府績效研究的核心問題，政府作為公共部門績效評估的特點，決定了客觀指標和主觀指標的權重平衡問題一直貫穿于績效評估研究的歷史[9]。基于《中國行政管理》等八種公共管理研究期刊所刊載的文獻可以發現，無論是對政府績效評估還是對政府績效管理的研究在學科范疇上都屬于跨學科性的研究，這與當代公共管理研究試圖運用跨學科領域的交叉知識來解決政府改革中的復雜矛盾和進行知識創新的學科新特性高度契合，這也是政府績效研究最為突出的一個特點。學者在這一研究領域使用的研究方法種類也比較多，如案例研究法、比較分析法、文獻研究法等。在比較分析研究方法中主要是與西方發達國家的績效管理相比較，從中吸取其精髓并完善我國的政府績效研究，也有學者專門運用文獻計量的方法對政府績效管理研究的熱點主題進行了研究[10]。

三、2006-2015年國內公共管理研究

的前沿主題

陳超美教授將研究前沿（research front）定義為“一組突現的動態概念和潛在的研究問題”[11]，可以視為“在某一時段內，以突現詞（Burst term）為知識基礎的一組文獻所探討的科學問題或專題”[12]。研究前沿突顯的是對新趨勢（emergency）和突現性（burst）的強調。可視化軟件CiteSpace可以在對突現詞及其所在文獻綜合判斷的基礎上確定前沿主題。因此，本文將根據公共管理研究期刊刊載文獻的關鍵詞突現情況來測度公共管理研究在一段時間內突然涌現但并不穩定的潛在研究的前沿主題。通過對2006-2015年《中國行政管理》等八種公共管理研究期刊刊載的主題文獻關鍵詞的突現率以及關鍵詞突現歷史曲線的走向的分析，結合二次文獻檢索內容分析，得出近十年公共管理研究的趨弱性和漸增性前沿主題。

（一）趨弱性前沿主題

趨弱性前沿主題指的是某項研究呈現出弱化傾向趨勢的前沿主題。根據《中國行政管理》等八種公共管理研究期刊所刊載的文獻和文獻關鍵詞的突現率，共探測出公共管理研究中4個趨勢明顯的漸弱性前沿主題（見表2），依次是“和諧社會”“科學發展觀”“電子政務”“政府職能”。

1.和諧社會

自2004年黨中央提出構建社會主義和諧社會的目標之后，相關研究成果迅速涌現出來。如圖2-1所示，關于和諧社會，從2006年以來《中國行政管理》等八種公共管理研究期刊所刊載的文獻數量來看，2006年發表文獻多達36篇，之后便開始下降，2012年以后沒有文獻發表（見圖2-1）。這一方面是因為社會大眾對“和諧社會”這一概念的認同，使得學術界對和諧社會的研究不再放在核心位置；另一方面中央治國理政側重點的變化也是這一熱點領域淡出的一個重要因素。和諧社會研究的趨弱型并不代表其完全淡出研究者的視域，它或將以另一種形式出現，這是因為“社會”一詞是公共管理領域研究的永恒主題，并且它也是公共管理研究領域中一個實實在在的主題，這是由公共管理本身的性質所決定的。

2.科學發展觀

科學發展觀自2003年提出以來，迅速成為學界關注的焦點，本文的統計數據起始于2006年，該年的發文量已達到13篇（如圖2-2），之后便開始逐年下降，直至最近兩年本文的數據來源期刊并沒有發表任何相關文章。值得一提的是，科學發展觀的走勢與和諧社會高度一致。科學發展觀的一個重要實踐就是落實到和諧社會的構建上，是和諧社會的指導思想。因此，科學發展觀與和諧社會走勢大體相同也就很容易理解了。

3.電子政務

我國的電子政務開展于1993年的“三金工程”，電子政務的實施對政府管理實踐產生了重要影響，電子政務研究也一時成為學術研究熱點。2006年《國家電子政務總體框架》頒布，電子政務受到了學術界新一輪的關注，從圖2-3可以看出，研究成果在2008年以后開始下降但仍保持在兩篇以上，隨著網絡技術的發展，電子政務研究的內容也隨之變換，目前電子政務正進入向智慧政務轉變的一個新的發展階段。這也導致傳統電子政務的研究呈現漸弱的趨勢，但電子政務作為21世紀初快速興起的公共管理研究熱點主題，隨著時代內涵的更新和融入，勢必在新時期的透明政府和服務型政府建設中發揮更加卓有成效的作用。

4.政府職能

根據《中國行政管理》等八種公共管理研究期刊所刊載的文獻的數據統計，關于政府職能研究，2006年發文量為11篇，2007年之后經歷一段穩定期。從2011年開始，相關發文數量呈波浪式下降，但仍維持在4篇左右（見圖2-2）。這一方面說明政府職能研究的趨弱型特征，但研究成果從未中斷，也說明政府職能研究是學術界關注的穩健型前沿主題，這在公共管理研究關注的前沿主題中是相對比較少的主題之一。近十年來，政府職能及其職能轉變一直是公共管理領域研究的熱點，政府職能轉變成為行政管理體制改革的重點是在第“十一個”五年規劃中提出的，尤其是黨的十六大以來，黨中央對政府職能及其轉變提出了明確具體的要求[13]。2007年八種期刊發表關于政府職能的論文達到頂峰為15篇，此后對于政府職能的研究一直未間斷過。行政管理體制改革的好壞關鍵在于政府職能及其轉變，于是改革的重點和核心便是轉變政府職能。新一屆中央領導集體更加注重轉變政府職能，并切實努力實現政府職能轉變新常態。在社會主義市場經濟體制中更強調政府職能的社會和公共服務職能，從而為建設服務型政府、有效政府及和諧社會奠定基礎。在今后的改革發展中，政府職能及其轉變一直是研究熱點，但對其研究的視角可能有所變化。

（二）漸增性前沿主題

漸增性前沿主題是指關鍵詞的突現率較高，研究趨勢呈現逐步漸增的主題。根據《中國行政管理》等八種公共管理研究期刊所刊載的文獻和文獻關鍵詞的突現率，共探測出公共管理研究中4個漸增性趨勢的前沿主題，即“國家治理體系和治理能力現代化”“社會治理”“新型城鎮化”“社會組織”。

1.國家治理體系和治理能力現代化

20世紀90年代末至21世紀初有關治理理論和實踐的研究在國內學術界才逐漸開展。新一屆中央領導集體更加注重國家治理體系和治理能力現代化建設，從圖3-1，可以發現“國家治理體系和治理能力現代化”（含“國家治理”“現代化”“治理能力”三個關鍵詞，見表2）主要突現在2013年（6篇）和2014年（18篇），這與2013年黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現代化確定為全面深化改革的總目標密切相關，目前，國家治理體系和治理能力現代化建設已成為我國全面深化和推進改革歷史進程的定向指南針[14]。2013年以來國家治理體系和治理能力不僅在政界引起廣泛的關注，在學術界也對其理論與實踐進行了深入的研究，從而使近幾年文獻發文量不斷上升，成為漸增性研究前沿主題。

2.社會治理

在圖3-2中，社會治理突顯年份主要在2013年（13篇），2014年（17篇）。社會治理作為漸增性前沿主題是相對于社會管理作為趨弱性趨勢而言的。由“社會管理”向“社會治理”的轉變，體現出新一屆中央領導集體治國理念的變化。2013年黨的十八屆三中全會把創新社會治理體制確定為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容[15]，社會治理受到前所未有的重視。從現實情況來看，社會管理面臨的諸多問題也倒逼實施社會治理，這也是社會治理受到高度重視的現實原因。因此，學術界對社會治理的高度關注不僅具有重要學術價值，更具有重要現實意義。

3.新型城鎮化

早在1992年我國就開始實施對城鎮化的改革，之后城鎮化水平快速上升，目前我國城鎮化仍處在快速推進時期[16]。新型城鎮化是現代化的必經之路，是解決三農問題的重要途徑，對推進社會主義現代化以及全面建成小康社會具有重大的現實意義。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，其關注的關鍵點是城市中生活的人的福利[17]。2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的頒布，為城鎮化健康有序發展指明了方向。2015年黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，并用這五大理念引領社會主義新型城鎮化的建設，改變以往“速度型”和“外延式”的發展方式及長期積累的問題。可見國家對新型城鎮化的重視，這也是其在2013年至2014年（如圖3-3）學術界發文量快速上升的一個重要因素，新型城鎮化因其特殊的時代價值決定了其將是今后一段時間內學術界持續關注的前沿主題。

4.社會組織

社會組織一直是公共管理研究的重要內容和熱點主題。2012年黨的十八大報告第一次對社會組織的發展方向進行了明確闡述和規劃，即提出建設政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。社會組織的發展迎來了春天。2012年以后我國社會組織管理與建設取得的進展，也反映在學術研究中，圖3-4社會組織突現中便可以看出，2013年載文量最多，之后學術界對社會組織的研究上升到了一個新的高度。社會組織在深化改革及全面建成小康社會發展過程中必將發揮著越來越重要的作用。社會組織成為漸增性的前沿主題，也正是由于國家對社會組織相關政策的出臺，隨后學術界對這一話題快速關注，從而使得對社會組織的研究成為當下一個漸增性研究前沿主題。

四、結論

通過梳理2006-2015年《中國行政管理》等八種公共管理研究期刊，發現8813篇文獻從多維度、多角度研究了公共管理領域的內容。熱點問題是公共管理學科領域發展過程中矛盾的體現，它通常是公共管理實踐中反映出的核心問題，迫切需要理論和實踐的結合來探索解決問題的辦法。所以，對公共管理領域內熱點問題的研究具有十分重要的意義。通過上面的研究，我們可以發現當下公共管理領域研究中呈現出的一些特點及存在的問題。

第一，公共管理領域內已經形成了一些較為穩定的研究領域和研究主題。從本文的數據來源來看，在上述公共管理研究六個方面熱點領域中，公共管理理念及目標、公共管理手段與途徑等領域的具體研究內容的變換頻率相對較高，而對公共管理主體，以及政府職能、政府改革與創新等領域的研究則一直得到學術界的持續關注，雖然有些具體的熱點主題如“地方政府”“政府職能”“服務型政府”等方面研究的發文量呈下降趨勢，但從未出現間斷現象，漸弱趨勢的呈現并非是因為學術界對該領域關注的退出和轉移，而主要源于學術界對這些領域認識深度的深化和理論體系的逐漸成熟，由于這些領域都是公共管理研究的核心主題，在今后很長一段時期內，對這些主題的研究仍將會是國內公共管理研究的焦點與熱點。

第二，公共管理領域研究主題變遷速度比較快，追逐時政熱點現象明顯。這一方面說明公共管理學者的政治敏感性比較強，能夠學以致用服務于當前黨和國家中心工作；另一方面主題變遷過快也說明該領域存在缺乏系統的理論總結現象，研究成果比較碎片化。因此，公共管理研究存在理論深度不夠，缺乏對某一主題的持續性關注和研究，追求“短平快”現象明顯。從長遠來看，中國公共管理實踐離不開科學系統理論的指導，學者們在時政熱點變動過快的環境中，應將內心沉淀下來避免隨波逐流，認真細致地研究某一主題并對該研究主題進行持續性地關注，最終實現理論創新和理論的規范化和體系化，進而發揮對實踐的持續和有力指導價值。

第三，公共管理研究在研究方法層面上存在偏好理論思辨的特征，大多數學者采用主觀性比較強的定性分析方法，對于定量的研究方法國內學者采用的較少。相對于定量研究方法，定性分析法更節省財力、物力和人力，故使用者比較廣泛。因此，在未來有必要對公共管理領域內各個主題在研究方法上的創新給予高度的關注，通過定性與定量方法的有機結合，提高公共管理研究的科學性和規范性，進而提升公共管理研究的整體學術水平。

第四，公共管理研究存在學科邊界不清，交叉嚴重的特征。從作者群來看，既有來自于行政學、政治學、行政法學等傳統學科，還有來自企業管理學、經濟學、統計學、社會心理學、倫理學，以及數學和計算機科學等學科，多學科的視角使得研究思路開闊，但在多學科的研究背景下學者所形成的觀點比較分散，理論規范性相對較差，使得到目前還沒有形成公共管理學科領域內統一的理論研究范式。因此，公共管理學科亟需形成自己的核心作者群，通過長期的理論關注和方法整合與創新，形成屬于公共管理學科的研究范式和學科范疇體系。

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