城市生活垃圾處理的政策分析與路徑選擇

葉嵐 陳奇星

摘 要： 城市生活垃圾分類減量是破解垃圾圍城的重要途徑。然而，大陸城市垃圾分類收集試點實施十余年仍然進展緩慢。以上海為例，構建城市生活垃圾處置政策的基本分析框架，核心是以制度創新強化公共政策的合法性，以機制創新夯實公共政策的執行力，以系統思維提升公共政策的有效性。城市生活垃圾處置政策實施存在“政府熱、市民冷”、分類實效難以發揮，機制設計存在瑕疵、利益分配不合理，前置環節不到位增加末端處置壓力等困境。對此，重點圍繞做強源頭分類體系、優化清運作業體系、完善末端處置體系、健全資源回收體系和充實國民教育體系等五個方面提出具體的對策建議。

關鍵詞： 生活垃圾；分類；減量；資源化；無害化

生活垃圾是指日常生活產生的固體廢棄物。我國垃圾數量和增幅居于世界高位，①1/3以上的城市遭遇垃圾圍城危機。②垃圾圍城不是單純的“垃圾問題”，③而是關乎市容環境、污染防治、食品安全、公眾健康、社會穩定和經濟社會永續發展等多元政策目標，迫切需要公眾、企業、公益環保組織、技術專家、媒體和政府協同共治的復雜政策領域。發達國家和地區的經驗表明，垃圾減量是破解城市垃圾圍城行之有效的政策選擇。垃圾減量涵蓋源頭減量、垃圾分類、資源利用和末端處置等多個政策環節，是專業、綜合、系統施策的結果。

為解決我國城市垃圾問題，2000年住建部率先在北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門和桂林八個城市開展生活垃圾分類收集試點工作，要求試點城市在法規、政策、技術和方法等方面先行先試，為在全國實行垃圾分類收集創造條件。④這些試點城市普遍采用加大政府投入，正向激勵分類行為和志愿者補充服務為主的措施，但由于種種原因，分類試點收效甚微。⑤2011年國務院轉批住建部等16部門⑥《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，進一步強調城市生活垃圾減量化、資源化和無害化目標，明確規劃引導、源頭和過程控制、收運網絡和設施建設、組織保障和監督考評等具體要求。⑦2014年，住建委、發改委、財政部、環保部和商務部五部委聯合發布《關于開展生活垃圾分類示范城市（區）工作的通知》，重點強調生活垃圾分類管理地方性法規建設、多部門分工協作機制建立、分類試點實效和廢棄物處置情況，⑧首批確定了26個示范城市（區）。⑨2016年10月，住建部、發改委、國土資源部和環保部四部委聯合發布《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，提出2020年底全國設市城市垃圾清潔焚燒能力占總處理能力的50%以上的目標，對垃圾焚燒處置設施選址、項目標準和配套措施做出要求，推動垃圾焚燒設施從“鄰避型”向“鄰利型”轉型。⑩此外，2016年6月，發改委和住建部聯合發布《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》，提出2020年底在直轄市、省會城市、計劃單列市和納入第一批生活垃圾分類示范城市（區）的其他城市，公共機構和相關企業實施強制分類，居民生活垃圾實施鼓勵分類的政策思路。{11}上述政策演進過程反映出城市固體廢棄物處置制度設計中的三個轉變：一是試點示范工作由地方自主為主轉向中央地方聯動，地方政府垃圾分類試點多面開花，中央政府對城市固體廢棄物處理的關切程度不斷升溫，制度層面的頂層設計趨于完善；二是職能定位上從強調單部門履職轉向呼吁、形成、建立和完善多部門分工、協調、聯動機制，契合協同治理綜合施策的內在規律；三是政策設計上從單純強調源頭分類轉向源頭減量與末端處置并重，政策導向上突出全鏈條管理，技術導向上追求以清潔焚燒替代露天堆置和衛生掩埋。

在宏觀政策面上，城市生活垃圾分類遵循地方政府自主探索、優勢做法和經驗提煉、更大范圍復制推廣的政策擴散路徑。上海市是最早一批啟動垃圾分類試點工作的城市，經過二十年的探索和嘗試，既存在值得提煉的經驗，又存在需要進一步優化完善的方面。一方面，上海市具有全國其他城市的一般特點，具有代表性；另一方面，上海市也是大陸城市垃圾分類的示范“窗口”之一，在地方性政策、激勵協作機制和技術工藝先進性等方面符合國家總體制度導向，具有典型性。綜合上述考慮，本文在實地調研基礎上，以上海市城市生活垃圾處理實踐為例，對政策過程和執行效果、政策困境和解決方案、政策走向和路徑設計進行深入的分析和闡述，以期對進一步加強城市生活垃圾處理有所啟迪。

一、城市生活垃圾處理政策的基本框架

上海市對城市生活垃圾處置的相關制度和機制探索走在全國前列，從源頭分類到末端處置的政策鏈條基本形成，在此基礎上，結合政策科學的相關理論，構建涵蓋制度創新、機制創新和系統思維三要素的城市生活垃圾處置政策的基本框架。

1.以制度創新強化公共政策的合法性

建立完善地方性法規、地方政府規章和地方規范性文件是地方政府深入推進城市生活垃圾處理的重要方面，明確的制度安排將同時提升政治和法律意義上的合法性。在政治意義上，地方性法規、規章和規范性文件的出臺意味著政府主導城市生活垃圾處理的職能在不違背“公意”的前提下以制度化的方式被納入權力范疇和責任體系，公權力在具體領域的行使因其在一定程度上獲得認同而具有“正當性”。在法學意義上，相關主體的行為程序及其后果有法律規范可以依循，減少了不確定性情形下蒙受損失的概率。{12}地方性法規、規章和規范性文件既體現了地方政府在制定和實施城市公共政策時相對于中央政府的自主性，明晰事權，因地制宜地以促進公共利益最大化為政策方向；又為國家層面的制度設計提供了示范，為出臺區域乃至全國的高位階制度提供了經驗和依據。上海市人大頒布了《上海市市容環境衛生管理條例》（2011年）和《上海市環境保護條例》（2016年）等地方性法規；上海市政府出臺了《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》（2005年制定，2010年和2012年修正）、《上海市城市生活垃圾收運處置管理辦法》（2008年制定，2010年修正）、《上海市再生資源回收管理辦法》（2012年）和《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》（2014年）等地方政府規章；市綠化市容局、環保局、質監局、物價局、教委、商委、公安等部門以及各區縣政府就垃圾綜合治理、焚燒污染物排放標準、垃圾處理收費、焚燒發電上網電價、學校生活垃圾減量和宣傳教育以及再生資源回收等出臺地方規范性文件逾百項（見圖1）。

（數據來源：筆者根據北大法寶收錄的信息整理。）

2.以機制創新夯實公共政策的執行力

政策的生命力在于執行。但政策科學界指出，公共政策的執行通常面臨無能、兩難和失敗三大困境；盡管這種困境并不必然導致災難性的后果，但其帶來的挑戰超出政策系統的承載能力而使公共利益蒙受損失。{13}為迎接公共政策執行中的各種挑戰，必須不斷創新機制。在實踐中，政策執行部門的政府工作人員也表示，如果說過去辦事靠的是“面子+票子”，那么現在辦事更多靠的是“面子+機制”。{14}政府制定公共政策的根本目的是為解決市場失靈提供途徑，{15}在本文中是指城市生活垃圾不當處置帶來的負外部性。然而，公共政策并非解決市場失靈的唯一途徑，社會手段、經濟手段、法律手段和行政手段等都以特定的邏輯在其中發揮作用。創新政策執行機制強調激勵和約束機制并舉。政策初創期更多采用激勵機制以加強行為引導；政策成熟期則更加突出約束機制以穩定行政成本。

在激勵機制方面，創新激勵機制是上海市實施垃圾分類試點以來的重要政策嘗試。“綠色賬戶”激勵機制是較為典型的創新模式，“綠色賬戶”由市綠化市容局發起，市廢棄物管理處、城投公司、老港固廢綜合開發公司、中國銀行上海分行等企業出資，惠眾綠色公益發展中心負責日常管理，體現了整合政府、企業和社會資源的政策意識；“綠色賬戶”的運作本質是以獎勵促分類，即為正確進行干濕垃圾分類的市民提供綠色賬戶積分，市民憑積分在移動終端兌換公園門票、生活用品和環保禮物等實際收益。截至2015年底，“綠色賬戶”模式已覆蓋全上海，發卡家庭超過百萬戶。{16}

在約束機制方面，借鑒發達國家上市公司的監管經驗，{17}提出強化約束機制的五個層次（見圖2）。第一個層次是行為主體自律，強調微觀行為主體在日常活動中的自我教育、自我提醒、自我管理和自我監督。如市民主動增強環保意識，自覺學習分類知識，科學進行垃圾分類；清運企業自覺實施分類清運，避免運輸中的跑冒滴漏；末端處理單位主動進行技術升級，確保污染物達標排放等。第二個層次是同行監督，指屬性相同或特質相近的行為主體之間的相互監督。如在北歐，清潔隊到小區清運垃圾時，如發現有居民不配合分類，會停止整個小區的清運服務，此舉也使住戶們成為垃圾分類的命運共同體。同行監督絕非零和博弈，有效的同行監督能夠避免同行包庇和集體失范行為。第三個層次是媒體披露，通過開放的輿論場對政策利益相關者的有偏行為施加壓力。第四個層次是政府監管，運用行政資源制定標準實施處罰；第五個層次是司法裁判，動用國家暴力對違法行為施以強制禁止。

3.以系統思維提升公共政策的有效性

系統是指各個組成部門相互依賴和相互作用所形成的具有特定功能的有機整體，具有整體性、全局性、動態性、綜合性和關聯性的特點。{18}系統思維關注系統結構、組成關系、轉化過程及其形成的有機整體的發展變化，強調從整體上認識問題并尋找優化方案。{19}城市生活垃圾處置政策鏈條較長，涵蓋分類、收集、運輸、回收、處理等諸多環節并且各個環節相互影響，因此政策的有效性取決于整個政策鏈條綜合銜接的效果而非單個環節的政策表現，這就尤其需要強調政策過程中的系統思維。

從整體上看，上海市生活垃圾處理的全政策鏈條雛形顯現，各個政策環節密切關聯。如干垃圾焚燒熱值和發電量更高，因此源頭分類強調干濕分開；又如電池等有害物質進入焚燒廠，會增加污染物處理成本以及排放物不達標的風險，因此源頭分類時要求將有害物質單獨分離，通過專門渠道進行無害化處理；還如，餐廚廢棄物和資源回收物如果得不到資源化和循環化利用，而被當作普通垃圾焚燒，會增加底渣、飛灰、浮塵，并增加過濾液處理、廢氣排放和土壤污染的負荷；此外，垃圾收運環節的規范性也會影響市民自覺進行垃圾分類的積極性和末端分類處置的有效性。值得重視的是，現階段垃圾分類、收運、資源回收、有害物處理、干垃圾焚燒和餐廚廢棄物處理的指導監督職責分散在街道、綠化市容、環保、商務等多個部門，更需要相關部門從整體、系統、跨部門的視角綜合施策。

二、城市生活垃圾處置的政策困境與瓶頸

盡管上海市在生活垃圾處置方面已積累不少經驗，但是政策施行中也遇到一些困境和瓶頸，突出表現在“政府熱、市民冷”，分類實效有待提升；關鍵環節的機制設計存在瑕疵，利益分配不夠合理；前置分類、運輸環節不規范增加末端處置壓力等方面。

1.“政府熱，市民冷”，分類實效有待提升

上海市自1996年開始探索啟動垃圾分類，但至今“政府熱，市民冷”現象仍較為突出。自2011年起，上海市連續五年將垃圾分類減量列入市政府實事項目；{20}成立市生活垃圾分類減量推進工作聯席會議，由副市長任第一召集人，成員單位包括19個市級部門和全部區縣；{21}政府每年用于建設分類設施、支付收運服務、開展宣傳培訓等實施垃圾分類政策的費用可高達3-4億元。{22}盡管不少市民表現出垃圾分類意愿，但實際參與度并不高，分類正確率也較低，{23}大多數市民對垃圾分類帶來的環境福利的直觀感受并不深刻。

全市2400多萬常住人口中，被垃圾分類政策覆蓋的有400多萬戶，約1200萬人，但2015年底生活垃圾末端處置量僅比2011年降低13%，實際政策效果與政策覆蓋規模相比還存在很大的提升空間。{24}分類不徹底現象普遍存在，大多數市民認為只要將有害物質和可回收物分離出來即可，對干濕分類的意識還相對薄弱。{25}全市參與垃圾分類的市民每天產生剩菜剩飯、瓜果皮等濕垃圾約4320噸，但其中只有2400噸被分類出來并運往專門的濕垃圾處理中心；換言之，在參與垃圾分類試點的市民中間，僅有55%的濕垃圾被正確分類。{26}干濕混雜導致進入垃圾焚燒廠處理的生活垃圾的平均含水量高達20%-30%，夏天還會更高，這不僅影響了垃圾焚燒發電的效率，還增加了排放污染物的不確定性。{27}

相比于全球范圍內實施垃圾分類減量較為成功的城市，現階段上海市垃圾分類政策的影響力和實效性依然有限，全市生活垃圾總量仍呈現上升趨勢，導致末端處置壓力較大，試點小區對全市其他小區的示范帶動作用還不夠明顯。

2.機制設計存在瑕疵，利益分配不夠合理

生活垃圾分類從長遠看是市民對建設美好城市的共同追求，從近期看是政策相關者利益分配機制的優化和調整。但目前上海市生活垃圾處置的激勵和約束機制存在缺陷，利益分配不夠合理。

首先，在源頭分類環節，根據污染者付費的原則（Polluter Pays Principle， PPP），制造環境污染的人應當補償其污染行為造成的社會損失，向排污者征收費用也能限制其排污行為。但是目前生活垃圾處理費僅覆蓋到國家機關、企事業單位、社會團體和個體經營者，居民家庭生活中產生的垃圾不需要繳納生活垃圾費或以物業費的形式支出，這也意味著家庭傾倒生活垃圾沒有可見成本，經濟杠桿未能在引導垃圾分類行為中發揮作用。

其次，分類收運要求干垃圾和濕垃圾用不同的車輛裝儲，并分別運往不同的末端處理點，這就要求更換環衛作業車；但上海市采用環衛作業養護預算定額制，政府按定額采購環衛作業養護服務，環衛公司主動增加成本更換車輛的動力不足。無論對于環衛公司還是環衛作業人員而言，混裝收運都比分裝收運成本更低，導致生活垃圾分類運輸推進緩慢。這一方面慢慢消磨著市民垃圾分類的積極性；另一方面也造成小區干濕垃圾收集器中的垃圾沒有明顯差異，導致環衛作業人員更加沒有分類收運的理由。

其三，被動依賴補貼導致政府負擔較重。在垃圾分類政策實施的各個環節，政府實際上都發揮著主導作用，全能型政府的身影并沒有退卻。其結果是一旦離開政府的補貼，各個環節都面臨著停滯或倒退的幾率。政府投入在短期內能夠起到一定作用，但長期來看，各個試點城市都面臨著財政投入后勁不足的問題。一方面，隨著分類試點小區的不斷擴大和政策精細化程度的不斷提高，政府投入也會水漲船高；另一方面，為正確分類者提供獎勵的做法并非長久之策，分類參與者可能出于獎勵收益而非自覺，一旦獎勵撤銷，其行為可能會反彈；換言之，如果未來垃圾分類政策趨于強制，以罰代獎的政策轉型成本將非常高昂。

最后，基于生產者責任的資源循環利用體系尚未形成。在不少垃圾分類較為成功的城市，廠商在銷售產品前都需要向基金會等第三方組織繳納資源回收處理費，有些城市還要求廠商在產品包裝上寫明資源回收的途徑和方式以提醒和引導消費者將可回收的包裝物投擲到指定回收點。第三方組織會根據廠商實際回收資源物的情況退還相應的資金。但在國內，廠商主動加壓回收資源類包裝物的意識薄弱，政府、企業和社會組織聯動以約束廠商自發進行資源回收的機制尚未形成，部分廠商仍存在過度包裝現象。

3.前置環節壓力傳導，末端處置負荷沉重

生活垃圾末端處置主要采用掩埋、焚燒、生化處理和臨時堆放。長期以來，掩埋占上海生活垃圾總處理量的50%以上，但掩埋占用土地面積較大，滲濾液和填埋氣會對周圍環境和公眾健康造成影響，此外還可能出現燃燒、滑坡、爆炸等事故。垃圾焚燒是垃圾減容的有效措施，焚燒后垃圾容量將減少90%，重量減少80%，污染物排放相對可以控制，焚燒發電還能夠補充能源。{28}

“十二五”期間，上海市提出“一主多點、就近消納、區域共享”的生活垃圾處置體系。{29}“一主”即老港固體廢棄物綜合利用基地，集成了垃圾焚燒、垃圾填埋、沼氣發電、焚燒發電、風力發電和滲濾液處理等多種功能，主要負責處理中心城區的固體廢棄物；2016年日處理1萬噸生活垃圾，其中30%用于焚燒發電，70%直接掩埋。{30}“多點”即在多個區縣建立生活垃圾掩埋場或焚燒廠，主要負責處理本轄區內的生活垃圾。松江、崇明、金山、江橋、御橋等地均建有生活垃圾末端處理設施，還有多座垃圾焚燒廠在建設或規劃中。

然而，垃圾焚燒廠是典型的鄰避設施，加之前端分類不徹底以及污染物排放可能帶來的健康危害，垃圾焚燒廠規劃和建設極易引起周圍市民的不滿，導致焚燒廠選址問題頻出；建成的焚燒廠即便處理能力富余，轄區政府也不愿接受鄰近轄區的垃圾，區域共享障礙重重。人才斷層和流失也是垃圾焚燒發電廠面臨的挑戰，一方面，焚燒專業的人才匱乏，大部分焚燒工人來自電廠或填埋場；另一方面，全國還有大量焚燒廠在建，這也加劇了人員的流動。

此外，濕垃圾的處置也面臨尷尬。上海市目前唯一的濕垃圾處理設施規模僅為日處理2500噸，這也意味著一旦干濕分類擴面或分類正確率提高，現有的處理能力將無法滿足處理需求。更為突出的矛盾是，濕垃圾處置成本高昂，單位處置成本高達1640元/噸，但處理后的產品缺乏市場歸宿，成本收益嚴重倒掛也成為濕垃圾再利用渠道的最大瓶頸。

三、 上海市進一步完善城市生活垃圾處理體系的路徑選擇

進一步完善城市生活垃圾處理體系，就是要查找問題，補齊“短板”，主要舉措包括做強源頭分類體系、優化清運作業體系、完善末端處置體系、健全資源回收體系和充實國民教育體系等五個方面。

1.構建多層次激勵約束機制，做強源頭分類體系

做實城市生活垃圾源頭分類減量的核心內容是構建多層次激勵約束機制。第一，進一步發揮生活垃圾分類減量聯席會議在頂層設計、區域協調和行業協調中的作用，發揮經濟政策、產業政策、環境政策和社會政策的綜合作用，營造政府、企業和社會共同參與生活垃圾“減量化、資源化和無害化”的政策空間。第二，完善垃圾分類的多種舉措，增強市民對垃圾分類減量收益的“獲得感”。率先在別墅區、高檔小區和新建住宅區探索試點垃圾不落地和定時定點回收機制，從源頭上清除小區垃圾房、垃圾箱和垃圾桶造成的蚊蠅滋生、污水橫流和惡臭等頑疾，整體提升小區衛生狀況和清潔水平，增強居民對環境收益的切實感知；試點地區居住環境的改善和小區空間利用率的增加，也會給其他小區帶來示范效應。拓展優化“綠色賬戶”的功能，市民正確分類、自覺減量、資源回收情況以及參與垃圾分類相關的環保公益事業的行為均可以折算成積分，未來逐步建立“綠色賬戶”積分與公共設施使用優先權、金融信貸資質等掛鉤的機制，在給予個體認可與回報的同時，更好地發揮“綠色賬戶”的社會效應。第三，鼓勵專家學者、大眾媒體科學講解和報道垃圾分類減量與末端處置的環保知識，發揮專業人士和媒體的輿論監督作用。

2.優化清運作業體系，補齊“中部塌陷”短板

城市生活垃圾分類清運既有助于實現末端分流處置，又會對前端分類情況產生影響，是生活垃圾減量中的關鍵環節。探索分階段推進分類清運工作機制，補齊“中部塌陷”短板的具體舉措包括：第一階段，率先在干濕垃圾分類比率較高的區域實施干濕垃圾分類清運，根據人口密度、道路狀況等因素科學配置清運車輛并規劃清運車行經路線，盡可能最大限度地實現干濕垃圾分類清運的效率并減少對社會車輛和周圍環境的影響。第二階段，在全市生活區同時設置干垃圾暫存設施和濕垃圾暫存設施，指定垃圾投擲設施開放時間段，如早晚各開放一次，每次兩小時；安排志愿者在開放時間段內進行監督指導和“綠色賬戶”積扣分；對實施干濕分類的給予“綠色賬戶”積分，未實施垃圾分類的給予“綠色賬戶”扣分，“綠色賬戶”情況與市民社會信用相掛鉤；小區物業按月度、季度和年度公布分類減量優秀家庭紅榜和后進家庭黑榜，加強小區業主之間的相互監督。第三階段，待政策穩定成熟之后，逐步引入“不分類、拒收運”機制，倒逼居住小區100%實現干濕分類。

3.完善末端處置體系，強化科學規劃與社會參與

完善以無害化處理廠、干垃圾焚燒發電廠和濕垃圾利用設施等為主體的末端處置體系，實現資源回收最大化，垃圾廢棄最小化，無害化處理率100%的目標。在技術和環保標準達標的前提下，逐步實現垃圾掩埋向焚燒發電過渡，減少垃圾掩埋對環境造成的更大破壞。未來，通過焚燒發電逐步消納掩埋場的垃圾，減少坡體掩埋場數量及其帶來的事故安全風險，加大生態復育力度，打造環保生態園區。加大對垃圾焚燒發電廠規劃、選址、建設、運營和社會補償等的規范和標準建設；引進最先進的焚燒技術和污染物處理技術，通過源頭分類減量加大進場垃圾的分揀水平，設置遠程監控、環保監測、LED大屏顯示、企業網站、手機APP等進行污染物排放數據的實時更新；利用垃圾焚燒發電產生的熱能和電能建設游泳館、健身房、環保展廳等，供市民免費使用；借鑒開放辦廠的做法，定期不定期組織環保講座，開展環保DIY課堂等，鼓勵市民、社會組織和第三方檢測機構進廠進行學習、參觀和監督；實現末端處置、環保教育和休閑健身等多種功能，減輕市民對垃圾焚燒發電廠之間的不解、隔閡與厭惡感，逐步朝著從“鄰避”到“鄰利”的方向轉型。

4.加強部門協同與精細化服務，健全資源回收體系

建立完善資源物回收利用體系是提高資源回收率的基本前提。加強部門協作、跨部門協同以及提供精細化的資源回收服務體系，是應對資源回收渠道不暢通、體系不完整和政策碎片化等現實問題的重要方面。一方面，克服廢舊報紙、餐廚廢棄物、電子垃圾、醫療廢棄物、建筑垃圾和生活垃圾分屬不同部門管理甚至找不到管理部門的問題，加強政府部門、金融部門、生產廠商、環保組織、志愿組織和普通公眾在資源物分類回收、分類收運、分類處理、修復和再利用中的協同作用。具體而言，可以從酒類飲料生產企業、紙質包裝生產廠商開始，探索以建立資源回收基金等形式發揮廠商資源回收生產主體責任的經濟調節機制；鼓勵環保公益類社會組織在舊衣服、舊書和舊家具回收修復捐贈方面發揮作用，讓資源充分循環利用起來；政府在組織企業和社會力量協同建立健全資源回收體系的同時，還要為拾荒者提供托底保障或轉變其身份，讓其在資源回收體系中重新就業。另一方面，為市民資源回收提供精細化服務。具體措施如：規范廢舊報紙雜志等平面類紙張回收渠道，打造線上線下舊書循環平臺，免費為學生、低收入群體和貧困地區的兒童提供贈閱和寄送服務；在超市、小區、菜場門口等地設立自動退瓶器，回收飲料瓶并給予現金或者代金券返還；加快研究推進濕垃圾資源化利用產品在農業和林業等領域的應用，餐廚廢棄物堆肥產品可免費提供給市民或用于公共綠地的綠化等。

5.將垃圾分類知識納入國民教育體系，提高分類知曉率和準確率

保護環境是每個公民的基本義務，實施垃圾分類減量是建設綠色家園的重要方面。北歐等國的實踐表明，讓垃圾分類成為生活習慣需要一代人甚至幾代人的時間，將垃圾分類知識納入國民教育體系，是普及垃圾分類意識的有效途徑。具體實施方案包括：第一，在明確各地垃圾分類標準的基礎上，從校本課程建設開始逐步向地方課程和國家課程建設過渡，使垃圾分類知識成為幼兒園、中小學和社區學校等的必修知識模塊，提高垃圾分類知識在各個年齡段、不同群體之間的普及率和知曉率。第二，建立環保教育從娃娃抓起的工作體系，將垃圾分類知識納入義務教育的德育教育環節，幫助適齡兒童和少年從小樹立正確的環保理念，形成積極的環保意識和公德意識，掌握正確分類的基本知識和能力，并以“小手拉大手”的形式，帶動家庭成員和身邊的人群自覺參與垃圾分類。第三，通過公益廣告、知識競賽、志愿服務和公益演出等多種途徑，寓教于樂地開展垃圾分類知識的推廣和普及；借助環保手袋、環保日歷、環保文件夾和環保手工藝等市民經常會使用的輕便載體，將垃圾分類知識以潛移默化的方式滲透到市民的日常生活當中，以無縫隙服務的方式逐步提高市民對生活垃圾進行正確分類的意識和能力。

注釋：

① 世界銀行2005年的一份報告顯示：“世界上沒有一個國家曾經經歷過像中國現在正在面臨的固體廢棄物數量如此之大或如此之快的增長。”資料來源：《垃圾猛增已成中國之困 多措并舉方為解決之道》，中國環保在線 http：//www.hbzhan.com/news/Detail/108973.html，2016年7月25日，最后訪問日期：2016年11月17日。

② 《我國超1/3城市遭垃圾圍城 侵占土地75萬畝》，新華網http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2013-07/19/c_125032720.htm，2013年7月19日，最后訪問日期：2016年11月17日。

③ 全國人大常委會副委員長陳昌智表示：“垃圾處理現在看來絕對不是我們發展中的單純的“垃圾問題”，應當放到整個經濟社會發展的全局，放到子孫后代永續發展的高度上去認真面對。”資料來源：《我國超1/3城市遭垃圾圍城 侵占土地75萬畝》，新華網http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2013-07/19/c_125032720.htm，2013年7月19日，最后訪問日期：2016年11月17日。

④ 《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》，住房和建設部政府網站http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/200611/t20061101_156932.html，2000年6月1日，最后訪問日期：2016年11月17日。

⑤ 《我國8城市試點垃圾分類14年效果不明顯》，新華網http：//news.xinhuanet.com/gongyi/2014-06/11/c_126605085.htm，2014年6月11日，最后訪問日期：2016年11月17日。

⑥ 住房城鄉建設部、環境保護部、發展改革委、教育部、科技部、工業和信息化部、監察部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、農業部、商務部、衛生部、稅務總局、廣電總局、中央宣傳部

⑦ 《國務院批轉住建部等部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》，2011年4月19日。

⑧ 《住房城鄉建設部等部門關于開展生活垃圾分類示范城市（區）工作的通知》，2014年3月14日。

⑨ 《松江區被評為全國第一批生活垃圾分類示范城市》，上海市經濟和信息化委員會http：//www.sheitc.gov.cn/qxjjdt/666758.htm，2015年5月28日，最后訪問日期：2016年11月17日。

⑩ 《住建部等部門關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，2016年11月7日。

{11} 《國家發展改革委辦公廳 住房城鄉建設部辦公廳關于征求對<垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）>意見的函》，2016年6月15日。

{12} 《王岐山：中共合法性源自于歷史 是人民的選擇》，中國網http：//www.china.com.cn/guoqing/2015-09/11/content_36562944.htm，2015年9月11日，最后訪問日期：2016年11月17日。

{13} [以]葉海卡·德羅爾：《逆境中的政策制定》，王滿傳等譯，上海遠東出版社1996年版，第242頁。

{14} 上海市徐匯區城市網格化綜合管理中心（上海市徐匯區行政服務中心、上海市徐匯區城市綜合管理服務聯動中心）調研訪談資料，2016年10月12日。

{15} [美]戴維·L·韋默、[加]艾丹·R·瓦伊寧：《公共政策分析：理論與實踐》（第四版），中國人民大學出版社2013年版，第72頁。

{16} 《垃圾分類的“上海模式”——“綠色賬戶”引發全國關注》，中國上海http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw5827/u21aw1097675.html，2016年1月 20日，最后訪問日期：2016年11月17日。

{17} 陳志武、周年洋：《安然：華爾街完美案例》，中國城市出版社2002年版。

{18} 錢學森：《社會主義現代化建設的科學和系統工程》，中共中央黨校出版社1987年版，第221頁。

{19} 烏杰：《系統辯證論》，人民出版社1997年版，第3頁。

{20} 《項目名稱：2015年“百家家庭低碳行，垃圾分類要先行”》，上海市綠化和市容管理局政府網站，http：//lhsr.sh.gov.cn/sites/wuzhangai_lhsr/shishigongcheng2015.aspx？ctgid=a87ef24a-d9cb-43f2-baf3-dc01db327c11，2015年2月13日；最后訪問日期：2016年11月17日。

{21} 《垃圾分類試點增1050個場所 滬成立減量推進工作聯系會議》，解放日報，http：//sh.eastday.com/m/20120412/u1a6481524.html，2012年4月12日，最后訪問日期：2016年11月17日。

{22} 《上海垃圾分類補貼去向成迷 每年4億經費成糊涂賬》，人民網http：//politics.people.com.cn/n/2013/0728/c70731-22351140.html，2013年7月28日；最后訪問日期：2016年11月17日。

{23} 上海市統計局：《上海市生活垃圾分類減量狀況調查報告》，上海社會建設http：//www.shshjs.gov.cn/shjs/node5/node34/u1a21763.html，2013年12月4日，最后訪問日期：2016年11月17日。

{24} 上海市綠化市容局：《生活垃圾分類成效調查報告》，環衛科技網http：//www.cn-hw.net/html/china/201604/52885.html，2016年4月18日，最后訪問日期：2016年11月17日。

{25} 上海市統計局：《上海市生活垃圾分類減量狀況調查報告》，上海社會建設http：//www.shshjs.gov.cn/shjs/node5/node34/u1a21763.html，2013年12月4日，最后訪問日期：2016年11月17日。

{26} 上海市綠化市容管理局調研訪談資料，2016年11月9日。

{27} 上海天馬生活垃圾末端處理綜合利用中心、上海老港固體廢棄物綜合利用基地調研訪談資料，2016年11月15日。

{28} 上海天馬生活垃圾末端處理綜合利用中心調研資料，2016年11月15日。

{29} 《減量化 資源化 無害化 上海“一主多點”處置生活垃圾》，人民網http：//sh.people.com.cn/n/2014/0826/c357908-22103411.html，2014年8月26日，最后訪問日期：2016年11月17日。

{30} 上海天馬生活垃圾末端處理綜合利用中心、上海老港固體廢棄物綜合利用基地調研訪談資料，2016年11月15日。