公共服務協同供給的學理根據與制度基礎

謝來位 鐘裕民

摘 要： 根據各類公共服務的社會特性、消費特性、交易因素和人為因素分析其最適宜的組織形式和投資管理模式，為公共服務協同供給尋找學理根據。公共服務協同供給面臨保障制度碎片化、主體身份限制、“供給側”財政投入、制度化標準化程度低、信息資源共享難、監管到位難等障礙，亟需推動公共服務組織結構網絡化、建立“錢隨人走”的公共財政制度、健全供給主體公平競爭制度、健全公共服務合同及合同監管制度、健全信息資源共享制度。

關鍵詞： 公共服務；協同供給；學理根據；制度基礎

公共服務協同供給是著力加強供給側結構性改革、著力提高供給體系質量和效率的客觀要求。現實中因城鄉間、區域間、政府部門間、各相關主體間在公共服務中的協同供給不足，導致公共服務資金嚴重短缺而政府部門服務資金大量剩余、服務難到位、資金使用效益不高等現象較為普遍。公共服務面臨城鄉統籌、城市化、“人戶分離”等嚴峻現實，要實現“以戶籍為中心”向“以人為中心”的轉變；面臨“供需矛盾”的突出問題，要實現“以供給為中心”向“以需求為中心”的轉變；面臨服務對象“選擇權”受限的制約，要實現以“供給側” 財政投入為主向以“需求側” 財政投入為主轉變；面臨“動力不足”的痼疾，要實現以“行政責任約束”為主的“單動力機制”向以“行政責任約束和財產權利激勵”為主的“雙動力機制”轉變。這些轉變的實現既需要學理支撐還需要制度保障。

一、國內外研究現狀述評

國內外已有研究成果較少開展對公共服務協同供給的深入系統研究。

（一）國外研究現狀述評

一是強調公共服務是政府專屬職能，突出政府主體責任，具有很強的政治導向價值。以亞當·斯密（Adam Smith）為代表的經濟自由主義強調國防、公共工程是政府的職能，市場機制在公共服務供給方面存在缺陷。①而政府在部分公共服務供給中具有諸多缺陷也是不爭的事實。二是強調市場的工具價值。早期的微觀經濟學用效用價值論和邊際分析將私人經濟的交換原則應用于分析公共服務的供給，新公共管理理論肯定了市場與社會力量在顯示個人需求方面的有效性，把市場機制引入到公共服務的供給當中。②這對提高公共服務效率和質量極具價值，但試圖在公共服務供給領域完全貫徹私人經濟的效率原則是不切實際的。三是將合作治理理念引入公共服務，突出公共服務的合作共治性。③這對公共服務協同供給極具啟發意義，但多中心供給要求相應的制度條件和文化傳統，急需本土化研究。四是Janet V. Denhardt的新公共服務理論堅持以公民為導向，強調政府在行政過程中不應該是控制、激勵，而是服務④，這有助于防止公共服務過度市場化導致公民權的喪失。

國外相關研究尤其是羅納德·科斯（Ronald Harry Course）的交易費用理論、產權理論以及威廉姆森（Oliver· Williamson）的中間組織理論等新制度經濟學思想對于深入研究公共服務協同供給的制度創新及激勵機制建構具有很強的啟發和借鑒意義。

（二）國內研究現狀述評

近年來，有關公共服務的研究成果大量涌現。一是重點圍繞基本公共服務均等化展開研究。針對公共服務發展初級階段的嚴重不平衡問題⑤，分別從基本權利⑥、最低標準、結果平等⑦、機會均等⑧、公共財政公平⑨等視角研究基本公共服務均等化的內涵和測度等，以建立覆蓋全民的公共服務體系⑩。這些研究推動了基本公共服務的廣覆蓋，但對服務效率、質量和滿意度等關注不夠。二是強調政府責任和財政投入。圍繞公共財政制度{11}、公共服務體制改革{12}等研究公共服務的體制保障，有力地促進了尤其是農村公共服務投入的增加，但對防止政府包攬、高投入的粗放式發展傾向導致公共服務資源總量無限擴大而使用效益不高的困境重視不夠。三是逐步加強對提高公共服務質量和效率的實現方式的研究，提出在公共服務供給中引入市場和社會機制{13}。這有助于彌補政府單一供給方式之不足以提高公共服務的效率，促進公共服務從“量變”到“質變”的發展，但對我國大多數農村地區缺乏發達的第三部門和有效的市場競爭主體、文化傳統制約的重視不夠，缺乏微觀和實踐基礎，尤其是對市場和社會合作機制得以運行的環境、組織載體和制度條件缺乏實踐考察、系統論證和理論建構。

總之，公共服務粗放式發展向精細化發展的轉型必然要求學界加強對當前公共服務供給方式、財政投入方式、投入重心存在的局限及其轉變思路等問題的深入研究。

二、公共服務協同供給的學理根據

不同環境不同類別公共服務的社會特性、消費特性、交易因素和人為因素存在差別，特定公共服務的實際供給方式是在這些特性和因素共同作用下的選擇。

（一）公共服務的物品特性及其對供給方式選擇的影響

1.公共服務的社會特性決定政府的首要責任

公共服務社會特性的核心是公平性、公共性和政治性。一是公平性。彌補個人能力和發展機會的不平衡，為貧困和低收入群體提供義務教育、基礎醫療、最低救濟、最低生活保障等，改善其生存狀態，擴展其發展機會，縮小城鄉區域群體差距，是公共服務公平性的核心要義。二是公共性。公共服務的功能價值、作用效果、影響意義不局限于個人，而是對他人、對整個社會有著重要影響的“公事兒”。三是政治性。馬克思指出：“以往國家的特征是什么呢？社會起初用簡單分工的辦法為自己建立一些特殊的機關來保護自己共同的利益。”{14}中國政府于1997年簽署并于2001年批準了《經濟、社會及文化權利國際公約》。無疑，公共服務是保障公民經濟、社會及文化權利的基本途徑。因此，基本公共服務是政府合法性的基本體現，具有鮮明的政治性。

公共服務的公平性、公共性、政治性決定了政府在公共服務供給中不可推卸的當然義務和首要責任。

2.公共服務的消費特性制約消費者的支付意愿和生產者的提供意愿

不同類別公共服務的消費特性有明顯差異，而物品的消費特性制約著消費者的支付意愿和生產者的提供意愿。

根據各類公共服務的排他性和共用性特征的具體分析（見文后表1）表明，公共安全及少數公共衛生防疫項目是典型的集體物品。鄉村道路、城市道路及生活、文化、市政基礎設施以及公共文化活動等也具有排他成本高、共用性較強的特性，不適宜采用使用者直接付費的支付方式，缺乏成本收益約束的市場激勵機制，適宜由政府及相應的公共組織直接提供；即便如此，這類公共服務的生產環節仍然可以采用政府購買服務、PPP的方式來向消費者間接提供，從而提高各方對這類公共服務的投資生產積極性、生產效率和質量。此外的絕大多數公共服務項目都具有個人物品或可收費物品的性質，可以采用使用者付費的支付方式和成本收益約束的市場機制來激勵生產和約束消費，但其是否適宜采用市場組織提供，還要視其交易因素、人為因素和社會特性而定。

3.可收費物品和個人物品的交易因素及其對組織形式選擇的影響

對表1中可收費物品和個人物品在城市和農村的服務需求的確定性、交易頻率、資產專用性和潛在交易對手數量等交易因素的分析比較發現，農村基礎教育、醫療衛生、住房保障、養老等公共服務很難形成市場競爭，市場機制難以發揮作用；投入的抗風險能力和規模效益較低，社會或市場投入的積極性不高，科層組織或網絡組織是比較適宜的組織形式；城市基礎教育、醫療衛生、住房保障、養老在投入、供給環節可以引入市場機制，來提高服務質量和效率，降低服務的成本和價格。無論在農村還是城市，多數人醫療保險服務的交易頻率較低，但不確定性高，被保險人與保險服務機構之間形成中長期契約關系的需求較強烈；醫療保險理賠等服務的資產專用性程度較高，具有很強的專業技術性，對中長期關系契約的需求很強烈；且大病保險需要做大保險基數，需要與商業保險加強合作；醫療保險最適宜的組織形式是網絡組織形式。城市道路、鄉村道路及文化、生活、市政設施宜采用政府或相應公共組織（可政府購買或PPP模式）直接提供；高鐵、高速路和高等級公路以及城市軌道交通（地鐵、輕軌等）等引入市場機制的可行性較大，適宜采用市場組織或網絡組織形式。農村勞動就業服務采用科層組織或網絡組織是比較適宜的組織形式；城市勞動就業服務在投入、供給環節可以引入市場機制，采用網絡組織形式來提高勞動就業服務的效率和質量，降低勞動就業服務的成本、價格和盲目性。最低生活保障適宜政府兜底給予現金補助，由自由市場提供其基本生活的自主消費是最佳組織形式。

4.公共服務的人為因素及其對政府干預需求的影響

由于人的有限理性、信息的不對稱性以及機會主義的存在，不同種類的公共服務契約的簽訂和實施在充分利用市場所提供的價格機制進行自動協調的同時，不同程度地需要政府及相關公共組織利用直接的等級性權力對公共服務資源進行配置和對交易雙方的行為進行監管。公民在知識層次、理性程度、訴求表達能力和監督能力等方面存在明顯差異，再加上城鄉居住方式、生活方式、生產組織方式的差異，導致農村居民的個體監督能力和社會輿論監督能力與城市居民存在明顯差異，這對機會主義行為的監督和抑制能力產生重要影響。由于醫療服務、醫療保險服務的專業技術性最強，無論城市還是農村，患者及其親屬直接監督制約以及社會輿論間接監督制約醫療服務和醫療保險服務的提供者的機會主義行為的能力都很弱，農村比城市更弱。養老服務和公共交通等的信息不對稱性程度相對醫療服務要弱一些，基礎教育、住房保障和就業服務的信息對稱性更強一些，但都不同程度存在著消費者的直接監督能力不足以對服務供給行為的質量和價格等產生有效的監督效力，此時，就需要政府及其相關公共組織采取更加專業、更加有組織保障的集體行動來對相關公共服務交易雙方的行為進行規范和監督制約，從而保障交易的公平和有效。為避免惡意消費公共服務資源，對不具有共用性的各類公共服務產品實行使用者付費，可以促進理性消費，節約公共服務資源。低收入和無收入消費者的基本公共服務消費支付能力需要政府提供必要的保障；但當消費者享有公共服務資金的直接支配權時，部分消費者可能發生將醫療健康、教育培訓、養老和保險等資金用去吃喝玩樂等非理性消費，只顧及時行樂、不管長遠利益。因此，政府對消費者支付能力的保障方式就很重要，既要保障消費者的選擇權但又要施加必要的限制約束，以促進理性消費，使公共服務資源使用更有效率。

（二）各主要類別公共服務的組織形式

根據各類公共服務的排他性、非競爭性、交易的確定性程度、交易頻率、資產的專用性程度、雙方信息的完備程度、人的理性消費能力、監督能力等因素，簡要總結各類公共服務與科層組織形式、網絡組織形式和市場組織形式的適宜程度。本文將我國當前基礎教育、公共衛生、醫療服務等公共服務項目的主要組織形式歸為科層組織形式，主要是基于這些公共服務機構的建設、運營的投資及其領導干部、管理者、專業技術人員、普通職工的錄用、選拔、培訓和職稱職務晉升、薪資報酬以及各項重大事項的決策等都是由相關主管部門、人事部門甚至是黨委的相關部門直接控制和管理，可以認為，這些直接提供公共服務項目的國有企事業單位相當于是黨委行政主管部門的下屬單位。故不將這種組織形式歸類為網絡組織形式，而歸類為科層組織形式。

當前基礎教育、公共衛生無論城市還是農村都以科層組織為主，尤其城市和較發達農村地區應逐步向網絡組織發展。當前醫療服務無論城市還是農村都以科層組織和市場組織為主，應逐步向網絡組織發展。當前住房保障在農村是以自給自足的市場組織為主，城市以科層組織和市場組織為主，都應該逐步向網絡組織發展。當前無論農村還是城市的養老服務都是以自給自足的市場組織和少量科層組織為主，應逐步向網絡組織發展。當前無論農村還是城市的公共安全服務都是科層組織，有極個別地方在探索網絡組織，科層組織和網絡組織是最適宜的組織形式。當前無論農村還是城市的公共設施、交通、文化服務根據具體服務項目分別采用科層組織、網絡組織和市場組織，應該逐步減少科層組織形式，增加網絡組織和市場組織形式。勞動就業培訓和信息服務主要采用科層組織和市場組織形式，應該逐步減少科層和市場組織形式，增加網絡組織形式。（見文后表2）

（三）公共服務投資管理的六種基本模式

根據公共服務投資主體、公共服務生產主體和直接管理主體以及公共服務的消費主體、消費方式之間的不同關系組合，可以將公共服務投資管理分為六種基本模式（見文后表2）。

1.行政模式——政府投入，政府管理，公民無償消費

我國目前絕大多數的基礎教育、公共衛生、少數醫療服務、公共安全以及部分的住房保障、部分公共文化、部分公共生活設施、部分就業服務、少數的養老服務等采用政府直接投入、由政府直接管理和控制的事業單位或國有企業直接管理和生產、公民基本無償消費的“行政模式”，是典型的公共財政“供給側”投入，通過行政權力進行資源配置，缺乏市場競爭。服務對象基本是無償消費（或者付費遠低于市場價格），基本沒有選擇權，服務機構成本約束及效率提升的動力缺乏。某市65歲以上老人免費健康體檢，區縣衛生局、疾病預防控制中心負責組織實施、業務指導和監督考核，鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心實施體檢，區縣財政局根據其上報的參加免費健康體檢的老人人數向其劃撥相應經費，虛報免費體檢人數套取財政資金的現象十分普遍。究其根源，這種行政模式的免費體檢沒有留給老人們必要的對體檢醫院、體檢項目以及其他更急需的醫療服務項目的自主選擇余地。

2.半行政模式——政府投入，政府管理，公民有償消費

我國目前的多數公辦醫療服務、少數的基礎教育、部分的住房保障（經濟適用房、公租房等）、絕大部分公共交通、部分養老服務、部分公共文化、部分就業服務等采用政府直接投入、由政府直接管理和控制的事業單位或國有企業直接管理和生產、公民有償消費的“半行政模式”，仍是典型的公共財政“供給側”投入，是通過行政權力進行資源配置，消費者有一定的選擇權，存在有限的市場競爭。服務機構成本約束及效率提升的動力不足，對職工和醫務工作者的內部激勵力不強。

3.政府購買模式——民間投入，民間管理，政府購買，公民無償消費

公共服務項目的建設、生產、運營可由民間或社會資金投入，由私營企業、國有企事業單位、社會組織等社會力量自負盈虧、自主經營管理提供公共服務，由政府根據合同約定向其支付費用為社會或公民無償提供公共服務，屬于公共財政“需求側”投入方式。一般來講，適用于政府購買模式的公共服務項目應該是具有排他困難或排他成本高昂的特征，否則，應該采用社會模式，讓消費者直接付費消費。對于消費者可能存在非理性消費風險的具有排他性的服務項目，也需要通過政府購買來“約束”消費，但應盡可能保證消費者一定的自主選擇權。

4.PPP模式——公私合作，受托管理，政府特許，公民有償消費

PPP模式的基本結構是政府與特殊目的公司（SPV）簽定特許合同，實現項目和投融資主體之間的風險隔離，控制隱性債務風險，同時實現向私人資本的風險分散；可以減輕政府財政壓力、平滑年度間財政支出波動；并有效借助私人部門的專業能力，有效解決財政直接投資效率方面先天劣勢，規避私人部門道德風險；有效減輕公共財政“供給側”投入的壓力，為增加“需求側”投入創造條件。

5.社會模式——民間投入，民間管理，政府建公共服務個人專用賬戶，公民有償消費

對于具備排他性特征的公共服務項目都可以采用民間或社會資金投入，由私營企業、國有企事業、社會組織等社會力量自負盈虧、自主經營管理提供公共服務，由公民直接有償消費，而公民的消費能力由政府投入逐步建立公共服務資金個人專用賬戶，由個人自主選擇服務機構通過轉賬支付消費，是典型的公共財政“需求側”投入。但這種方式的采用必須充分考量消費者可能存在的非理性消費風險、生產者的可得性、服務所容許的競爭程度、服務規模、收益和成本的關聯度、服務對消費者的回應性、服務對政府指導的回應性等一系列因素來決定能否采用這種模式，或對這種模式進行必要的補充。當前社會模式運用不廣泛。

6.市場模式——民間投入，民間管理，公民有償消費，政府不承擔經費保障

在一些不發達或欠發達國家或地區，公共服務保障水平低下，對于具備排他性特征的公共服務項目，采用民間投入、民間管理、公民有償消費、政府不承擔公共經費投入和保障責任的“市場模式”。這對政府合法性是巨大挑戰，是政治經濟社會發展水平較低階段不得已而采用的模式。基本公共服務“市場模式”難以滿足公共服務的政治性、公共性、公平性等基本要求。這種模式在逐步消失。

三、公共服務協同供給面臨的制度障礙

調查發現，當前我國公共服務在協同供給的主要維度上不同地區不同程度面臨著一些制度障礙。

（一）公共服務保障制度碎片化阻礙區域城鄉協同供給

公共服務統籌層次低、保障制度碎片化阻礙區域、城鄉協同供給。一是流動人口公共服務協同供給亟需建立“錢隨人走”的公共財政制度。重慶市九龍坡區民安華福公租房社區2015年入住居民4.1萬人，本地戶籍僅8人，“人戶分離”現象十分突出。按規定低保、臨時困難救助、大病救助只能在戶籍地申請，而戶籍地政府難以實時掌握流動人口困難狀況，居住地政府更無積極性，難以獲得及時救助，亟需完善地區統籌以及“錢隨人走”的公共財政制度。二是社會保險協同供給亟需建立全國統收統支社保基金制度。除北京、上海、天津、重慶等7省（市、區）實現了養老金省級統收統支，其他省（市、區）都只在縣（市）級統籌。{15}統籌區域過于分散，抗風險能力弱；無法集中管理運營，投資回報率低、嚴重縮水，繳費基數逐年上升，企業及個人負擔加重，導致保險金收繳困難，陷入擴大覆蓋面越來越難、費率越來越高的惡性循環。同理，醫療保險也亟需提高統籌層次。三是部分流動人口學齡子女仍面臨入學障礙。盡管各地減少了流動人口學齡子女入學障礙，但入學程序仍然極其繁瑣、障礙重重。“戶口所在地鄉鎮政府出具的在當地沒有監護條件的證明”客觀上為戶口所在地鄉鎮政府“吃拿卡要”創造有利條件，“務工就業證明”會給很多靈活就業人員、不穩定就業人員子女入學造成困難。

（二）公共服務協同供給亟需身份社會向契約社會轉變

傳統“身份社會”制約公共服務的公平享有和充分供給。一是需求主體因身份不同而差別享有公共服務。因農業戶口還是城市戶口、公有企業還是私營企業、正式工還是臨時工、行政編制還是事業編制，享受公共服務的范圍和標準有很大差別。農業與城市戶口職工失業保險繳費額度相同，但失業后領取失業保險金額度不同。二是供給主體公平競爭亟需破除行政性壟斷。非法營運現狀十分嚴峻，表明客運服務行政壟斷方式已難以滿足客運服務市場需求。網絡專車與傳統出租車協同供給要求破除出租汽車“專營”的總量控制，取消高額的“出租車專營權”有償使用費和行業壟斷利潤，按統一標準收取網絡專車與傳統出租車的相關稅費。政府購買服務中，很多主管部門定向委托下屬事業單位提供服務，難以破除行政壟斷格局，社會力量難以進入。PPP模式運用中，行政部門自己控制的企業直接提供服務，經常以不適當的行政指令和計劃代替合同契約。{16}要求打破地域壟斷和所有制限制，把所有符合資質標準的服務機構全部納入公平競爭。

（三）公共服務“供給側”財政投入方式缺乏競爭激勵效力

由于公共服務場地、設施設備、建設資金等公共產權性質，公共服務“供給側”財政投入方式缺乏競爭激勵效力，僅靠行政責任約束，“反公地悲劇”現象時有發生，造成有限的公共服務資源浪費、投資及收益減少，亟需建立行政責任約束和產權激勵的“雙動力機制”。一是公辦教育資源使用效率不高。2014年某縣民辦中等職業學校學生比公辦職業學校學生要多交4200元/人·年的學費為民辦職業學校教職工提供工資待遇和績效獎金。民辦學校教師的工資、獎金、社會保險待遇比公辦學校教師低，且在教師職稱評定方面也不及公辦職業教育學校組織有力。這要求民辦中等職業教育學校及其教師以比公辦中等職業教育學校及其教師更低的待遇提供更優質的教育，在本質上，就是公辦教育資源的低效率和浪費。二是公立醫院財政投入方式亟需從粗放型向集約型轉變。當前多數地方的公立醫院、區縣級醫院、鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心、村衛生室的工資和運行費用按職工人數撥付，公共衛生經費按服務人口數撥付，專項經費按項目預算撥付，醫療資源重復投入、盲目投入，缺乏市場針對性，缺乏公平競爭激勵機制，導致優質醫療資源增長緩慢、低層次醫療資源增長快、閑置與不足并存、民營醫院發展難。2014年重慶市三甲醫院只占4.06%，還有部分區縣尚無二級以上醫院；民營醫院數占醫院總數的51.06%，但其床位數只占15%。江津區西湖衛生院業務量不足，就診人數占本轄區診療人數的四分之一左右，病床利用率不到30%。農民就醫不去鄉鎮而是去區縣級醫院，更不要說村衛生室。三是農村閑置校舍開發利用率低，而建設互助養老公寓需求強烈。一所地處人口較為密集的淺邱地區的綠樹成蔭的農村小學閑置后，無人維護，待校舍和設施設備被破壞殆盡之后，村集體在原場地上利用縣民政部門撥付的15萬元項目經費新建了一座“五保家園”，供該村的5名“五保”人員居住使用。重慶全市僅村校閑置建筑面積達171萬平方米，若按每人10平方米計算，可改造入住17萬老人。村校不僅閑置，而且每年付出看管費和維修費。調查顯示，65%的老人有意愿集體生活。有效利用閑置村校改建養老公寓，比新征地新建養老公寓節約80%左右的資金，重慶市可節約20億元。四是公辦養老機構供需錯位現象嚴重，閑置與不足并存。截至2015年11月底，北京全市公辦養老機構中的158家街道鄉鎮級機構床位嚴重空置，部分機構入住率甚至還不足1%。公辦機構限于事業單位收支兩條線，財政統發工資，管理層經營動力不足。{17}

（四）公共服務標準化制度化程度低信息資源共享難

公共服務規范化、制度化、標準化建設任重而道遠。一是醫保管理標準化程度低，制約大病保險服務外包。大病保險大部分地區統籌層次在縣級，且城鄉居民合作醫療保險和城鎮職工基本醫療保險的政策標準、管理機構、管理職責等不統一，承擔大病保險的商業保險機構需要跟眾多的統籌區對接，增加異地結報、轉診管理難度；藥品、醫療器械和診療項目缺乏統一編碼，數據處理難，異地結報效率低、難度大；保險機構診療質量評價、診療項目比價難。二是人口管理服務標準化信息化程度低，信息資源共享難。人口信息、金融信息、不動產登記信息、收入信息、社保信息、失業信息、用工信息等的信息化程度低、共享程度低。最低生活保障審核時，家庭成員、收入、財產、消費支出難核定，民主評議和三榜公示極不利于困難群體人格尊嚴的保護，不利于提高最低生活保障政策執行的有效性和公平性。如果相關信息能被相關公共機構查詢，公共服務主體資格認定時所開具的虛假失業證明、用工協議就很容易被證偽。三是突發事件風險管理標準化制度化程度低，風險防范協同難。尚未健全突發事件風險評估科學標準，難以對風險危害性產生足夠充分的認識，造成思想松懈麻痹、防范處置失當。信息不透明，導致社會公眾對突發事件和存在的各類風險缺乏正確客觀認識，難以及時有效防范突發事件。

（五）公共服務市場亟需構建多元化立體監管體系

公共服務主體的有限理性和機會主義要求加強公共服務市場監管。一是提高公共服務項目實效性亟待加強項目監管。以政府補貼的職業技能培訓項目為例，各級政府人力資源與社會保障局、就業局、移民局、扶貧辦、婦聯、民政局、工會等相關部門從不同行業系統需求出發，設立并開展了各級各類的職業技能培訓項目，在不同部門分散重復、缺乏部門間的政策協同，造成培訓資源浪費。培訓機構通過虛報培訓人數或者以在校生冒充培訓農民等方式套取職業技能培訓項目資金，資金使用效益低下。二是醫療機構騙取醫療保險基金亟待加大監管力度。近年來，有關醫院騙取醫療保險基金的報道屢見不鮮，一些地方從縣級醫院到鄉鎮衛生院、村衛生室再到私立醫院均查出存在套取、騙取新農合資金的行為，通過農民“被住院”、信息造假、無病當有病治、虛增患者住院天數、假用藥、假手術、過度檢查，小病大治、把醫保外收費轉為醫保內收費、重復收費、未提供服務而收費等種種手段，誘騙農民"合謀"新農合資金。究其原因，醫療衛生主管部門對醫療機構主動檢查監督少，新農合行政主管部門對套取騙取資金的行為睜只眼閉只眼，甚至形成利益聯盟；部分醫療機構管理運行不規范，普遍存在病歷不齊的問題；政策宣傳不到位、群眾知曉率低。{18}三是養老保險政策執行亟待加強監管力度。養老保險政策的執行和實施同樣面臨參保人員及相關主體采用弄虛作假、欺騙隱瞞的方式對養老保險金、政策補貼的套取盜用、重復領取等，亟需加強監管，以促進公共服務相關主體的協同供給。

四、公共服務協同供給的制度創新思路

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，為公共服務協同供給的制度創新指明了方向。公共服務協同供給的制度創新應注重克服科層組織和市場組織各自的不足，充分發揮網絡組織比市場組織穩定、比科層組織靈活的優勢，以網絡組織構建為依歸創新相關制度，激發公共服務各相關主體的積極性、責任感和創造力，提高公共服務供給效率、質量和公眾滿意度。

（一） 推動公共服務組織結構網絡化

一是全面構建公共服務網絡組織體系。公共服務的組織形式應是以網絡組織形式為主體、以科層組織形式和市場組織形式為補充的網絡組織體系。國有企事業單位同民辦企業、民辦非企業、社會團體等各種主體在公共服務的生產供給中享有平等地位，以其生產某項公共服務的能力、資質及“質優價廉”的產品公平競爭而獲得生產供給資格，公共服務需求主體是因其切實的服務需求而平等享有公共服務，各主體間以中長期的相對穩定的關系契約為紐帶，以彌補市場一次性短期契約和行政等級性權力配置之不足，從而以雙方甚至多方持續的、平等的協商互動方式為基本手段實現公共服務的協同供給。二是分類采用投資管理模式。基礎教育、中等職業教育和部分就業培訓在農村可以采用以“行政模式”為主，“社會模式”為輔；城市可以以“社會模式”為主、以“行政模式”為輔。公共衛生服務在農村應該以“政府購買模式”為主、半行政模式和社會模式為輔，在城市應該以“政府購買模式”為主、社會模式為輔。醫療服務無論在城市還是農村都應該逐步減少“市場模式”，增加“社會模式”，既要給予患者自主選擇權，鼓勵較充分的競爭，又要由政府來承擔主要的投入保障責任。中低收入群體的住房保障在城市應由行政、半行政模式向社會模式轉變，在農村應該逐步增加社會模式。社會模式的逐步推廣要求加大住房公積金的推廣力度，擴大住房公積金覆蓋面，加大政府對中低收入群體住房公積金的補貼力度。養老服務無論在農村還是在城市應該逐步向社會模式轉變，采用以社會模式為主、以行政模式、政府購買模式和市場模式為輔的投資管理模式。社會保險基金的投資管理模式屬于社會模式，社會保險機構的建設管理具有半行政模式的性質，也應該向社會模式轉變。國防、警察、消防等公共安全服務主要是行政模式，但部分公共安全服務可以采用政府購買服務的方式。高速路、鐵路、城市道路、鄉村道路與公共文化、體育、生活、市政等公共設施建設項目分別主要采用行政模式、半行政模式、PPP模式和政府購買模式。客運貨運公共交通服務以市場模式為主，半行政模式和社會模式為輔。公共文化服務分地區和高中低不同層次分別采用行政模式、半行政模式、政府購買模式、社會模式和市場模式。不同地區勞動就業的信息中介服務、職業介紹、就業創業培訓和就業安置等服務應該更多地采用政府購買和社會模式。三是完善公共服務分層供給體系。中央政府首要責任是保基本，包括最重要、最基本的公共服務項目及其最基本、最起碼的一個保障水平。最重要最基本的公共服務項目包括每一個人都會面臨的基礎教育、基本醫療、公共衛生、醫療保險和養老保險。這就要求中央政府統一建立個人教育賬戶、醫療保險、養老保險賬戶。資金來源和構成需要合理配置。個人教育賬戶資金投入應該是以政府為主，醫療保險和養老保險賬戶的投入是以個人和用人單位為主，中央政府對困難群體給予財政補助，從而保障每一個人在中國的任何地方都有一個基本的教育、醫療衛生和養老保障。中央政府承擔公共服務個人賬戶投入責任可以避免行政層級眾多的效率損耗。一旦公民有了個人賬戶的保障，其消費的自主性和選擇權就有了一定保障，公共服務供給的直接主體的競爭機制就有可能得以形成。在基礎教育、醫療衛生、公共交通等公共基礎設施地區發展嚴重不平衡的階段，中央政府要承擔欠發達地區這些基礎設施建設項目的規劃和投入責任。但當這些建設項目在各地區發展基本平衡的情況下，應加大一般性轉移支付比重，增大地方和基層政府因地制宜地使用財政資金建設基礎設施項目的自主性和決策權，避免專項轉移支付資金的低效率。下放具體服務項目決策權力給基層，增強針對性和適應性。四是擴大基層選舉差額比例，增強民主監督效力。為防止事權、財權下放重蹈“一收就死、一放就亂”的怪圈，必須完善群眾監督基層政府的有效機制。十八屆三中全會的決定要求，“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。”核心是落實基層的差額選舉、加大差額比例，在一定程度上實現基層黨政領導干部既對上負責，又對下負責。五是上收法律監督權于中央，增強統一性和權威性。為保證事權、財權的下放不被基層政府濫用，在加強民主監督的同時，將司法、紀律檢查、審計、監察、市場監管、資源環境保護等方面的權力獨立于地方政府，由中央政府及相關部門實行垂直領導，增強法律監督監管權力的獨立性、統一性和權威性。

（二）建立“錢隨人走”的公共財政制度

一是從“供給側”投入為主向“需求側”投入為主轉變，建立公共服務個人專用賬戶。黨中央也提出了“供給側”改革的發展方向，要求生產供給要提質增效，公共服務領域也不例外。現在教育、醫療衛生、道路等公共交通、公共文化等公共服務軟硬件的生產供給基本能滿足公共需求，甚至有些公共服務項目逐步出現供大于求的局面。推動公共服務領域提質增效的根本動力，是通過競爭壓力激發市場活力，通過消費者的自主選擇來推動存量公共服務優化生產供給、增量公共服務對社會投資的吸引力。這就必然要求公共財政對公共服務的投入從直接保障生產供給的“供給側”投入方式逐步向保障公民消費需求的“需求側”投入方式轉變。當然因為農村與城市、發達地區與欠發達地區在市場成熟度、供求關系上存在一定的差別，在“供給側”和“需求側”投入程度上應有一定的差異。二是分項目分群體建立公共服務需求保障標準。公共財政要平等保障義務教育和公共衛生專用資金個人賬戶的資金投入責任。醫療和養老服務需求保障的財政投入應融入到醫療保險和養老保險機制之中。對于勞動能力較強和收入水平較高的中高收入群體而言，其醫療和養老等保險的投入責任主要在其本人；對于低收入、無收入群體而言，政府對其基本醫療和養老保險應承擔需求保障責任。為低收入無收入群體建立最低生活保障、勞動就業、基本文化、基本信息、交通出行和住房保障專用資金個人賬戶，對其最低生活保障、勞動就業、基本文化、基本信息、交通出行和住房保障的資金需求提供財政補助。具體的投入或補助標準應該根據當年的平均工資水平、低收入群體的工資收入水平、政府的財政收入水平和相關行業領域的消費水平綜合確定、動態調整。為了保障公平，基本公共服務項目的基本需求投入保障責任主要由中央政府承擔，地方政府可以根據自身財力保障水平和當地消費水平，提高需求保障水平。三是分項目分區域建立公共服務供給標準。中央政府各行業主管部門要為基礎教育、醫療衛生、養老服務、交通文化生活等公共基礎設施或機構建設制定公共服務供給標準，包括各具體的公共服務機構的設施設備、人員配備以及運營經費等行業性標準。對各公共服務項目的供給達不到相應供給標準的地區，政府要承擔生產建設的投入或組織保障責任，中央政府要加大轉移支付力度，保障公共服務達到國家最低標準。四是建立公共財政資金橫向轉移支付制度。網絡組織形式的發展要求建立公共財政資金橫向轉移支付制度，各地區之間建立不通過上級政府中心節點的公共服務指標、公共服務資源轉移制度和結算信息系統。建立全國統一的人口公共服務信息系統，為每個公民配發包含各種公共服務項目的保障卡，保障卡既有身份認證功能，又是消費和支付轉移的憑證。各地區政府通過公共服務信息系統內部結算，實現各地區公共財政之間的消費補償平衡，實現公共服務資源隨著公共服務對象自由流轉。五是建立公共財政資金個人轉移支付制度。適用于公共財政“需求側”投入方式的公共服務專項資金直接劃撥到每個公民的公共服務保障卡個人賬戶中（可以是消費指標，也可以是資金額度），公民持公共服務保障卡在相應的公共服務機構確認身份并依法消費。公共服務個人賬戶資金根據各主要公共服務類別分設多個相應的專用資金賬戶，中央政府為每一專用資金的使用制定相應的條件和規則，專款專用，避免隨意將公共服務資金挪作他用。因為地區發展差異、消費水平差距、時間差異和物價波動等因素的客觀存在，公共服務個人賬戶資金額度可以采用非現金計價的方式。非現金計價可以采用根據特定公共服務項目的構成特點將消費一定公共服務的資源、環節或時間確定為若干全國通用的公共服務標準單位，公共服務機構再根據特定時期特定地區的標準單位與貨幣換算的標準單價將消費者消費的標準單位從公共財政獲得資金補償。

（三）健全公共服務供給主體公平競爭制度

一是公共服務主體身份平等制度。在公共服務的政府購買、特許經營、合同委托、服務外包、土地出讓協議配建等各種投資管理模式和組織形式中，要分公共服務領域、分公共服務行業制定準入標準、資質認定、登記審批、招投標、服務監管、獎勵懲罰及退出等操作規則和管理辦法，確保公共服務民辦機構在設立條件、資質認定、職業資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面與公辦的企事業單位享有平等待遇，而又確保公共服務的質量和安全。采用“老人老辦法、新人新辦法”和自然減員等方式探索取消行政、事業單位編制管理模式，逐步實行全員合同聘任制。二是破除壟斷建立公共服務公平競爭制度。通過減少基本公共服務“供給側”投入，增加基本公共服務“需求側”投入，逐步轉變對這些傳統公共服務公辦機構直接補助、直接撥款的方式，為公辦機構與民辦機構之間公平競爭創造更加平等的條件。建立PPP模式和政府購買模式公開公平擇優招標的制度。建立以公共服務對象（受眾）為主的甄選考核評價制度，確保服務機構對政府的相對獨立性。三是建立公共服務主體同等的稅費、監管制度。公共服務生產供給主體的選擇確定不應該以其是否營利作為身份限制，即使是營利性的企業，也可以同等的參與公共服務競爭，只要其在具體的公共服務項目的生產供給中質量更好、價格更優，或者與非營利組織是同等的利潤率，政府就應該按照與非營利組織同等的標準收取相關稅費。

（四）健全公共服務合同及合同監管制度

一是分類別制定公共服務合同樣本。各主管部門邀請相關領域的專家和具有豐富實踐經驗的實際工作者研究制定各類公共服務項目招標采購、PPP合作以及消費者個體在公共服務生產供給機構消費等公共服務合同樣本，供各實際操作部門參考采用。以公共服務生產供給合同為基礎，完善服務承包商的遴選機制、簽約流程、協商談判機制、風險控制機制和合同的日常管理制度。二是公共服務績效評價及獎勵懲罰制度。建立公共服務績效問責制，對財政資金的使用要進行切實的績效考核；對于達不到績效評價標準的公共服務機構，給予降低服務價格等經濟懲罰；對于連續達不到績效標準的公共服務機構，取消其公共服務生產供給資格；對于績效優良的公共服務機構可以給予一定的獎勵，給予更多的服務項目承接任務，鼓勵優勝劣汰。對于公共服務機構達不到績效考核標準而相關政府部門又懶政怠政不正常履行其監督監管職責，或者出現工作差錯，工作失職者，要通過建立政府問責制，追究政府相關部門及其領導和直接責任人的責任。三是公共服務合同監管及退出制度。構建多元一體的監管主體體系，包括財政預決算、行政監察、審計核算、民政、工商等職能部門的行政監督和同行競爭者、消費者、新聞媒體和社會公眾的社會監督，及時公開回應公民的建議、申訴、控告和檢舉，強化協同監管，充分發揮委托監督、同行競爭者監督、專家協助監督、社會公眾、公民代表的監督優勢，以期更客觀、公正和及時地完成對服務質量等技術檢查或鑒定的協助監管任務，創建以“發包人監督和消費者監督”為常態的協同監督機制。對公共服務項目績效考核不達標者，要給予經濟、信用記錄的懲戒，如果一定期限連續不達標者，要建立嚴格的退出機制，重新招標，并對不達標者建立不良信用記錄，在未來的公共服務招標或委托中視情節輕重扣減量化分值。四是亟待健全醫療保險資金監管制度。制定城鎮職工醫療保險、新農合（或城鄉合作醫療保險）資金監管、巡查、抽查等制度。制定醫療保險等定點醫療機構和基金監管及責任追究辦法，實行黑名單管理制度。加大對定點醫療機構的監督檢查力度和頻率，對嚴重違反醫療保險等相關政策和醫療常規套取醫療保險資金的，視情節輕重給予暫停報銷業務、直至取消其定點醫療機構資格，納入黑名單。加大對定點醫療機構負責人或主要責任人騙保的法律懲罰力度。建立公共服務各行業領域的誠信信息庫，對藥品、器械等各種公共服務產品不按要求配送或配送數量嚴重不足或存在行賄行為的經銷商列入誠信黑名單，取消其供貨資格。建立完善的藥品供應銷售全鏈條追溯機制，推進醫院藥品庫存信息、供應商信息和銷售信息系統對接，建立臨床醫生處方分析信息系統，為完善醫療服務監管機制、評價機制和工作考核等提供堅實的信息基礎。

（五）健全公共服務信息資源共享制度

一是進一步完善全國公民身份信息系統服務功能。亟需加大公民身份信息系統拓展教育、醫療衛生、健康狀況、社會保障、住房收入財產狀況等基本公共服務信息功能及其與相關信息系統的協同聯動功能，增加公民居住地變更實時記載功能，為公共服務提供更加完備的人口信息，變有償服務為無償服務。二是建立全國統一的個人收入、財產和消費信息共享系統。建立全國統一的個人收入、財產和消費信息共享系統組織機構，利用大數據整合開發信息資源，供公共服務主體資格審核確認時使用。全面采集個人的收入、存款、有價證券、不動產、社會保障、公積金、納稅數額、車輛等貴重物品消費等信息。全國統一的個人收入、財產和消費信息共享系統未經相關機構或本人同意不得隨意公開或供他人查詢使用。三是分層級分地區建立專門的公共服務項目招投標信息系統。公共服務項目招投標信息系統要從政策法規、招投標信息、用戶管理、公共信息管理、項目管理、社會公眾監督投訴、招投標公司管理、數據庫管理、在線招投標、評標管理等方面為公共服務項目招投標及社會公眾搭建全面系統、功能齊備的信息服務平臺，為用戶在線查看招投標信息、重要通知、國家及省部級政策法規和規章，通過查看競標項目，競標的公共服務生產供給機構可以實現在線競標活動，評審專家對申請競標的公司進行在線評審。經過公開的開標、評標和定標，最終將競標結果公布在互聯網上。四是分行業建立全國統一的公共服務資金轉移結算信息系統。公共服務需求主體異地消費的身份信息、消費明細等信息經過公共服務結算平臺，實現流動人口公共服務異地消費的及時結算。公共服務異地消費結算可以采用電子資金劃撥方式結算，也可以采用符合公共服務項目特性的公共服務結算單位的指標結算，從而實現公共服務資金的橫向轉移支付、個人轉移支付。五是建立公共服務項目績效評價、監督、誠信信息系統。各地區分行業系統建立公共服務項目數據庫，以公共服務項目數據庫為基礎，建立公共服務項目績效評價、公共服務項目監督信息系統，供公共服務對象、公共服務項目主管部門、公共服務項目生產供給競爭單位、第三方專業評估單位和評估專家、新聞媒體和社會公眾對相關公共服務項目的決策、執行過程和效果進行評價和投訴舉報，評價結果將進行量化計分，作為公共服務生產供給主體續約續標、獲取服務報酬、核算服務單價、不良信用記錄的依據；也是公共服務對象反饋需求信息、公共服務生產供給主體改善公共服務流程、提高公共服務質量和效率的依據。

注釋：

① [英]亞當·斯密著，郭大力，王亞南譯：《國富論》，上海：上海三聯書店，2009：579-606.

② [美]E. S.薩瓦斯，周志忍等譯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，北京：中國人民大學出版社，2002. 5.

③ [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，上海：上海三聯書店，2000.

④ [美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特著，丁煌譯：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，北京：中國人民大學出版社，2010：6-10.

⑤ 肖文濤，唐國清：《基本公共服務均等化：共享改革發展成果的關鍵》，《科學社會主義》2008（5）：105.

⑥ 樓繼偉：《完善轉移支付制度，推進基本公共服務均等化》，《中國財政》2006（3）：6.

⑦ 遲福林：《公共服務均等化：構建新型中央地方關系》，《廉政瞭望》2006（12）：41.

⑧ 劉尚希：《實現基本公共服務均等化的政策路徑和方案選擇》，《經濟研究參考》2007（60）：12.

⑨ 賈康：《關于建立公共財政框架的探討》，《國家行政學院學報》2005（3）：39.

⑩ 丁元竹：《推進我國基本公共服務均等化》，《理論參考》2011（1）：10.

{11} 安體富：《完善公共財政政策制度：逐步實現公共服務的均等化》，《東北師范大學學報》2007（3）：88.

{12} 姜曉萍：《中國公共服務體制改革30年》，《中國行政管理》2008（12）：28.

{13} 毛壽龍，陳建國：《經濟合作與發展組織國家公共服務民營化研究（下）》，《蘭州大學學報》（社會會科學版）2009（6）：14.

{14} 馬克思：《馬克思恩格斯選集（第二卷）》，人民出版社，1972：334。

{15} 王曉慧：《養老保險全國統籌短板：僅七省市實現省級統籌》，《華夏時報》2015.04.22。

{16} 崔運武：《論我國城市公用事業公私合作改革的若干問題》，《上海行政學院學報》2015.4。

{17} 蔣夢惟：《管理體制僵化等痼疾待解 北京部分公辦養老院入住僅1%》，《北京商報》2016.2.1。

{18} 郝迎燦：《新農合資金這樣遭蠶食（民生調查）》，《人民日報》2015.08.17（14）。