網(wǎng)絡(luò)輿情的生態(tài)治理與政府職責(zé)

唐惠敏 范和生

摘 要： 網(wǎng)絡(luò)輿情在彰顯公民政治態(tài)度，保障公眾輿論話語權(quán)的同時，也導(dǎo)致了情緒輿論、負(fù)向輿論以及虛假輿論的滋生和蔓延。將網(wǎng)絡(luò)輿情沖突控制在政治秩序范圍內(nèi)，防止公共輿論對政府權(quán)威的銷蝕，是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)輿情生態(tài)的關(guān)鍵性議題。基于社會穩(wěn)定大局的考量，要轉(zhuǎn)變政府網(wǎng)絡(luò)治理理念，以達(dá)到網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險控制與政府治理能力提升的雙重目標(biāo)。改善網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)，政府既要充分保障網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)輿論自由的權(quán)利，又要適度干預(yù)網(wǎng)絡(luò)突發(fā)輿情，以規(guī)范網(wǎng)絡(luò)生態(tài)秩序。同時，在立法保障、制度設(shè)計、技術(shù)治理、文化建設(shè)等方面加強網(wǎng)絡(luò)輿情的生態(tài)治理，探索構(gòu)建以“政府主導(dǎo)為前提，法律規(guī)范為基礎(chǔ)，行政監(jiān)管為依托，行業(yè)自律為保障，技術(shù)支持為輔助，公眾監(jiān)督為補充”的多元主體合作模式。

關(guān)鍵詞： 網(wǎng)絡(luò)輿情；生態(tài)治理；輿論自由；適度干預(yù)；政府職責(zé)

一、網(wǎng)絡(luò)輿情：政府治理不可小覷的領(lǐng)域

習(xí)近平總書記在黨的新聞輿論工作座談會上發(fā)表重要講話時，提出新聞輿論工作是“治國理政、定國安邦的大事”。輿情是廣大公民對社會事件、群體現(xiàn)象以及公共事務(wù)管理者所持有的基本認(rèn)知、主觀看法、客觀評價以及現(xiàn)實態(tài)度的總和，是對政府施政和決策行為能夠形成重大影響的民意集合[1]。而網(wǎng)絡(luò)輿情是公民在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域內(nèi)對特定公共事項所表達(dá)出的社會政治態(tài)度、觀點和信念。當(dāng)前，社會生活網(wǎng)絡(luò)化、日常生活政治化特征凸顯，網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)也隨之呈現(xiàn)“生活化”和“政治化”特質(zhì)。當(dāng)下中國正處于社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，基層社會矛盾凸顯，利益群體間摩擦不斷增加，而整個社會缺乏有效的利益表達(dá)路徑，公民“話語權(quán)”得不到充分保障。而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的蓬勃發(fā)展，使得個體在“脫域”空間中自由流動與平等交換，并逐步形塑“網(wǎng)絡(luò)社會”的現(xiàn)實性狀態(tài)，極大地壯大了民間輿論場，改變了傳統(tǒng)輿論場的格局。縱觀整個網(wǎng)絡(luò)輿論場，官方與民間的博弈仍在持續(xù)，與此同時，網(wǎng)絡(luò)輿論場中的混亂現(xiàn)象也引發(fā)了官方的持續(xù)介入，并引發(fā)了整個網(wǎng)絡(luò)輿論格局的再度調(diào)整。因此，網(wǎng)絡(luò)社會力量的崛起，彰顯了公民參政議政的優(yōu)勢，有效地彌補了公權(quán)力不及和不足之處，對促進(jìn)我國民主社會的建設(shè)和提升國家治理能力現(xiàn)代化具有不容忽視的進(jìn)步意義。

網(wǎng)絡(luò)輿論作為新時期民眾利益訴求表達(dá)的公共平臺，業(yè)已成為政府傾聽和捕獲真正民意、判斷和評價政策實施效果的重要渠道。由于互聯(lián)網(wǎng)獨特的開放性、匿名性與流動性特征，使得普通民眾樂于參與網(wǎng)絡(luò)互動與信息溝通，并逐步形成公民話語權(quán)實現(xiàn)的民間輿論場。“數(shù)字經(jīng)濟之父”唐·泰普斯科特在《數(shù)字化成長：網(wǎng)絡(luò)時代的崛起》中指出，“在過去咨詢壟斷的權(quán)威時代里，人們無法找到真相，只要掌握及控制咨詢就可以輕易欺騙他們。但是，在網(wǎng)絡(luò)世界里，一切都會透明化，極權(quán)和欺騙將不容易存在”[2]。然而，網(wǎng)絡(luò)空間充斥各種謠言、謾罵、欺詐、暴力和色情等違法內(nèi)容，造成信息失真和輿論失范，特別是一些負(fù)面輿論，過度放大社會不滿情緒，加劇社會裂痕，消解社會凝聚力，甚至誘發(fā)整個社會的信任危機。與此同時，大部分網(wǎng)民缺乏對網(wǎng)絡(luò)信息的甄別能力，往往被少數(shù)權(quán)勢者或不法分子所操縱，渲染有害社會穩(wěn)定的消極言論，進(jìn)一步加劇公民話語權(quán)的失衡。因此，實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局必須將網(wǎng)絡(luò)社會納入有效的社會協(xié)同治理體系之中，不斷提升政府治理能力現(xiàn)代化水平，有效發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情的正面效應(yīng)。

二、網(wǎng)絡(luò)輿情生態(tài)治理的關(guān)鍵議題

據(jù)《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告（2016）》的數(shù)據(jù)顯示，2015年底我國網(wǎng)民凈增3951萬人，規(guī)模已達(dá)6.88億①。不可否認(rèn)的是，網(wǎng)絡(luò)科技革命正悄然改變著我國民眾的生活與生產(chǎn)方式。互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的“狂飆突進(jìn)”所形成的“網(wǎng)絡(luò)輿論場”在推進(jìn)民主法治進(jìn)程、倒逼社會制度創(chuàng)新以及加強社會監(jiān)督等方面，發(fā)揮了不可替代的正向效應(yīng)。但同時，網(wǎng)絡(luò)輿論由于缺乏立法規(guī)范和科學(xué)引導(dǎo)，網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)也面臨著諸多新問題、新情況和新挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡(luò)輿論治理成為社會治理的關(guān)鍵領(lǐng)域。

1.網(wǎng)絡(luò)輿論場官方話語與民間意見博弈的非理性傾向

網(wǎng)絡(luò)輿論場的成長，極大地壯大了民間輿論場，并逐步塑造新的輿論場格局，極大削弱了傳統(tǒng)媒體在整個輿論場發(fā)揮的主導(dǎo)作用。尼葛洛龐帝認(rèn)為，“網(wǎng)絡(luò)真正的價值越來越和信息無關(guān)，而和社區(qū)相關(guān)……而且正創(chuàng)造著一個嶄新的、全球性的社會結(jié)構(gòu)”[3]。而多元社會結(jié)構(gòu)的不斷變遷和持續(xù)變動，催生了日新月異的網(wǎng)絡(luò)輿情環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)輿論場將是近7億網(wǎng)民利益表達(dá)的重要載體，“直接成為民主政治的場域，成為公民參與政治的運行手段，以全新的作用方式改變著公民政治參與的理念”[4]。網(wǎng)民的意見能為中央和地方政府決策提供強力支持，既有利于各級政府及時收集民意以制定相應(yīng)政策，做到執(zhí)政為民，又有利于對地方政府行政行為構(gòu)成強有力的監(jiān)督，確保依法行政。但是，應(yīng)當(dāng)看到由于網(wǎng)絡(luò)輿論場缺乏有效立法規(guī)范和政府監(jiān)管，不法分子和一些別有用心的人利用網(wǎng)絡(luò)信息不對稱的弊端，妄圖混淆視聽，煽動網(wǎng)民的不滿情緒，制造社會不穩(wěn)定性因素，以此來對抗政府，謀求自身的非法利益。網(wǎng)絡(luò)輿論場中的政府與民間博弈，并非傳統(tǒng)“政治力量的延續(xù)和呈現(xiàn)”[5]，互聯(lián)網(wǎng)利益主體復(fù)雜，不同網(wǎng)絡(luò)行動者對政府的認(rèn)知和與政府關(guān)系的想象具有多元性和模糊性。在網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件中政府往往被渲染為群體性抗?fàn)幨录摹鞍凶印保捎诿癖娚鐣睦淼氖Ш馀c錯位、執(zhí)政者政治風(fēng)險意識和輿論處置技能的薄弱，最終導(dǎo)致官方話語與民間意見的“互動”更偏向非理性的“博弈”與消極的政府回應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)輿論場對政府執(zhí)政提出新的挑戰(zhàn)，對政府來說，網(wǎng)絡(luò)輿情治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于把握機會，主動積極地適應(yīng)“網(wǎng)民力量持續(xù)壯大、社會利益結(jié)構(gòu)深度解構(gòu)”的“新常態(tài)”，使網(wǎng)民作為一個群體整體有序參與到中國社會的深刻變革與利益格局的深度博弈中，一味地消極對待與放任自流只會引發(fā)新的政府信任危機。

2.網(wǎng)絡(luò)輿情甄別能力的弱化與政府監(jiān)管的缺失

網(wǎng)絡(luò)空間儼然成為彰顯社會主義民主與自由的策源地，正深刻地改變著現(xiàn)有輿論權(quán)力的基本格局，并釋放出巨大的傳播影響力。事實上，我國網(wǎng)絡(luò)社會存在多重力量的博弈，存在不同的輿論場域。新華社南振中先生率先提出“兩個輿論場”的看法，指出我國網(wǎng)絡(luò)處在官方輿論和民間輿論不斷博弈和動態(tài)平衡的狀態(tài)。[6]在這之后，劉九洲[7]、童兵[8]等學(xué)者又提出了“三個輿論場”的主張，認(rèn)為我國實際存在一個由政府輿論場、媒體輿論場和民眾輿論場構(gòu)成的復(fù)合型多主體輿論場域。在后媒體時代，網(wǎng)絡(luò)輿情的甄別是網(wǎng)絡(luò)輿情分析與研判的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對網(wǎng)絡(luò)輿情的科學(xué)甄別不可避免地成為我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理的重要發(fā)力點。倘若政府對通過技術(shù)監(jiān)測和收集到的網(wǎng)絡(luò)輿情信息嗤之以鼻，網(wǎng)絡(luò)輿情危機的處理機制和應(yīng)對策略就缺乏堅實基礎(chǔ)與科學(xué)依據(jù)。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)空間場域中不同群體的話語表達(dá)與權(quán)益爭論激發(fā)起口角、謾罵、對立與爭斗，網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展態(tài)勢就難以判斷，甚至?xí)由熘连F(xiàn)實空間中的各類集體行動。如果矛盾進(jìn)一步激化，得不到及時有效的控制，極易在短時間內(nèi)醞釀成群體性事件，最終必然會削減政府的權(quán)威性和公信力。[9]網(wǎng)絡(luò)輿情甄別能力的弱化一定程度上擴大了網(wǎng)絡(luò)輿情危機的蔓延空間。事實證明，離開了網(wǎng)絡(luò)輿情的常態(tài)化監(jiān)測，就無法把握網(wǎng)絡(luò)輿情演化的深層次規(guī)律。離開了危機輿情的動態(tài)監(jiān)管，就無法有效化解危機輿情的風(fēng)險。因此，政府應(yīng)當(dāng)樹立善治理念，強化網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)生態(tài)秩序，進(jìn)而將網(wǎng)絡(luò)空間塑造成民情甄別、共識凝聚和信任構(gòu)建的輿論場域。

3.網(wǎng)絡(luò)立法滯后與實踐漏洞的雙重困境

正如埃瑟·戴森所言，“數(shù)字化世界是一片嶄新的疆土，可以釋放出難以形容的生產(chǎn)能量，但它也可以成為恐怖主義者和江湖巨騙的工具，或是彌天大謊和惡意中傷的大本營”[10]。網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)了新的社會形態(tài)，在催生新的社會結(jié)構(gòu)的同時，“網(wǎng)絡(luò)化邏輯的擴散實質(zhì)性地改變了生產(chǎn)、經(jīng)驗、權(quán)力與文化過程中的操作和結(jié)果”[11]。網(wǎng)絡(luò)已徹底削弱了中國傳統(tǒng)社會的生活與生產(chǎn)方式，有力地促進(jìn)我國現(xiàn)代文明的進(jìn)步和人民生活質(zhì)量的提升。然而，互聯(lián)網(wǎng)在建立伊始就不可避免地帶有雙刃劍的烙印，迫切要求執(zhí)政者制定和完善專門的法律法規(guī)來監(jiān)督、制約和調(diào)整網(wǎng)絡(luò)社會的失范行為。而網(wǎng)絡(luò)社會具有的虛幻性、匿名性、開放性和互動性等特點，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)欺詐、謠言、誹謗、人肉搜索、病毒攻擊等網(wǎng)絡(luò)越軌行為在種類和數(shù)量上呈逐年上升趨勢，已嚴(yán)重侵蝕了利益相關(guān)者的個人權(quán)利，威脅網(wǎng)絡(luò)社會安全。雖然早在1994年我國就頒布施行了由國務(wù)院制訂的《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》，并不斷制訂和頒布了數(shù)十部網(wǎng)絡(luò)行政法規(guī)、司法解釋與部門規(guī)章，“初步構(gòu)建起相對完整的網(wǎng)絡(luò)立法框架” [12]。但是，仍然存在網(wǎng)絡(luò)立法滯后、執(zhí)法實踐漏洞的雙重困境。主要表現(xiàn)為：立法觀念與進(jìn)程落后于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與違法犯罪行為的更新步伐；網(wǎng)絡(luò)法典的規(guī)范性、義務(wù)性條款過多，缺乏個人權(quán)利保障的禁止性規(guī)定；高層次、系統(tǒng)化的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)相對欠缺，且部分法規(guī)的可操作性標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)模糊；部門間的執(zhí)法權(quán)限不明確，存在“多頭介入”與“管理有漏”的尷尬處境。整體而言，我國網(wǎng)絡(luò)立法的基本框架已基本確定，具備對網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為的基本管控能力，但需要進(jìn)一步改進(jìn)現(xiàn)有法規(guī)的層級，延伸法律監(jiān)督的觸角，厘清執(zhí)法部門的法定權(quán)限，增強法律法規(guī)的可操作性。

4.網(wǎng)絡(luò)輿情的源頭治理與末端治理的脫節(jié)與失衡

政治學(xué)家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，政府最有效的危機管理職責(zé)是事前預(yù)防，而不是事后治療。政府管理的主要目的就是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”[13]。而網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展與演化遵循著一定的內(nèi)在規(guī)律。以網(wǎng)絡(luò)突發(fā)輿情事件為例，必然經(jīng)歷“孕育——爆發(fā)——集聚——激化——升華——消減——轉(zhuǎn)化”的周期性過程。因此，缺乏對網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對處置機制的頂層設(shè)計和通盤考慮，難以有效遏制網(wǎng)絡(luò)輿情演變?yōu)閻盒跃W(wǎng)絡(luò)輿情危機和突發(fā)性群體性事件。傳統(tǒng)社會的管理方式傾向于嚴(yán)苛法規(guī)的緊急處置效應(yīng)，注重對危機事件的末端治理，而忽視源頭治理。網(wǎng)絡(luò)輿情治理的根本之路是法治，而要實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間法治化，源頭治理必然是關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。強化源頭治理，重點是落實主體責(zé)任。因而，在網(wǎng)絡(luò)輿情孕育、演化和發(fā)展的各個階段，應(yīng)當(dāng)形成“政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、行業(yè)推進(jìn)和個人參與”的多主體協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)管體系。仔細(xì)審視網(wǎng)絡(luò)輿情危機，其根源并不僅僅在于法律法規(guī)的缺失和監(jiān)管體系的漏洞，忽視民眾話語權(quán)的保護(hù)、漠視民眾利益的合法表達(dá)，也是網(wǎng)絡(luò)負(fù)面輿情爆發(fā)的主要原因。政府應(yīng)當(dāng)及時甄別網(wǎng)民利益訴求的真實性，及時有效地為民排憂解難，以免不滿情緒堆積爆發(fā)。同時，積極引導(dǎo)網(wǎng)民通過合法、正當(dāng)?shù)那辣磉_(dá)自己的合理訴求，壓縮謠言滋生的空間，妥善處置網(wǎng)絡(luò)負(fù)面輿情，從源頭遏制負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)生。總之，政府在突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控過程中始終要樹立源頭治理和動態(tài)管理的理念，不能只解決表面的輿情問題，要善于把握網(wǎng)絡(luò)輿情的傳播與演化規(guī)律，透視輿情背后社會治理領(lǐng)域存在的深層次矛盾和困難，挖掘網(wǎng)絡(luò)輿情治理的有效之策。

三、保障自由與適度干預(yù)：網(wǎng)絡(luò)輿情治理的政府職責(zé)

習(xí)近平總書記在全國黨的新聞輿論工作座談會上，反復(fù)強調(diào)新時期應(yīng)“堅持正確方向創(chuàng)新方法手段，提高新聞輿論傳播力引導(dǎo)力”，因而，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間行為，堅持正確輿論導(dǎo)向，成為國家社會治理的關(guān)鍵舉措。網(wǎng)絡(luò)空間扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)社會話語權(quán)被壟斷的現(xiàn)實，民眾在網(wǎng)絡(luò)空間享有高度的自由權(quán)利。而網(wǎng)絡(luò)輿情的治理離開國家公權(quán)力的有效干預(yù)，任其自由發(fā)展，必然會導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間秩序走向混亂局面。著名法學(xué)教授凱斯·桑斯坦指出，“政府介入并提供一個多元的傳媒環(huán)境是具有合法性和必要性的”[14]。因而，“政府和立法者有責(zé)任保護(hù)、監(jiān)督和指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情朝著更利于公共利益與社會利益的方向發(fā)展”[15]。正如前文所述，當(dāng)下我國網(wǎng)絡(luò)輿情的生態(tài)治理并不樂觀，政府必須擔(dān)當(dāng)起保障民眾網(wǎng)絡(luò)輿論自由和適度干預(yù)網(wǎng)絡(luò)治理的重要職責(zé)。

1.網(wǎng)絡(luò)輿論自由權(quán)的法理支撐與立法規(guī)制

著名法學(xué)家阿爾弗雷德·湯普森·丹寧提出“法律下的自由”的法律原理。他指出，自由是“每一個守法公民在合法的時候不受任何其他人干涉，想其所愿想，說其所愿說，去其所愿去”[16]。網(wǎng)絡(luò)輿論自由是傳統(tǒng)言論自由在權(quán)利空間領(lǐng)域的延伸。就言論自由的要素而言，網(wǎng)絡(luò)輿論自由擁有言論自由全部的價值屬性和本質(zhì)特征。美國學(xué)者凱斯·R·孫斯坦指出，“一個運轉(zhuǎn)良好的自由表達(dá)制度應(yīng)該是這樣一種制度，人們面對著跟自己的想法相競爭的想法，以至于他們能夠?qū)ψ约旱挠^點進(jìn)行檢驗，并且理解其他觀點，即使這些觀點他們并不贊同”[17]。網(wǎng)絡(luò)輿論自由權(quán)的實現(xiàn)是現(xiàn)代民主法治國家頂層設(shè)計和制度安排的必然選擇。我國憲法第35條明確規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”{2}。這是我國保護(hù)網(wǎng)絡(luò)輿論自由權(quán)立法的法理基礎(chǔ)和權(quán)威依據(jù)，不僅有助于削弱封建專制統(tǒng)治下精英階層與生俱來的話語優(yōu)先權(quán)，而且從側(cè)面拓展了國家權(quán)力運行的監(jiān)督和制約體系，彰顯了社會主義國家人權(quán)保障的政治態(tài)度。當(dāng)前，我國仍不存在專門性的法律條文或司法解釋對憲法賦予的言論自由權(quán)的基本范疇、權(quán)限邊界、制度保障等問題作出明確而具體的規(guī)定，且“現(xiàn)有涉及網(wǎng)絡(luò)言論的相關(guān)立法，偏重于網(wǎng)絡(luò)管理和網(wǎng)絡(luò)信息安全，對網(wǎng)絡(luò)輿論權(quán)利加以法律保障的條款相當(dāng)有限，只零星地見諸于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的行業(yè)性法規(guī)之中”[18]。從我國公權(quán)力對網(wǎng)絡(luò)輿論干預(yù)程度以及網(wǎng)民輿論監(jiān)督能力薄弱和成效甚微的現(xiàn)實情況，即可窺見一斑。從世界各國網(wǎng)絡(luò)輿論權(quán)的保護(hù)現(xiàn)狀來看，尚不存在網(wǎng)絡(luò)輿論自由權(quán)立法規(guī)制的統(tǒng)一性框架和一般性原則。比如美國傾向于行業(yè)性立法加強網(wǎng)絡(luò)輿論權(quán)的保護(hù)，德國選擇對網(wǎng)絡(luò)輿論的保護(hù)進(jìn)行專門性立法，而英國則采取立法管制和行業(yè)自律相結(jié)合的方式。應(yīng)當(dāng)明確的是，網(wǎng)絡(luò)輿論超越了傳統(tǒng)言論的表達(dá)方式，網(wǎng)絡(luò)輿論自由權(quán)已然成為我國公民的基本權(quán)利之一。加強網(wǎng)絡(luò)輿論權(quán)保障的立法建設(shè)，已成為我國依法治網(wǎng)的重要舉措。

然而，網(wǎng)絡(luò)輿論自由權(quán)利也應(yīng)當(dāng)有所限制。任何權(quán)力缺乏監(jiān)督就存在被濫用的風(fēng)險，進(jìn)而對現(xiàn)實社會的秩序和規(guī)范構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。網(wǎng)絡(luò)本身的“分散權(quán)力、全球化、追求和諧、以及賦予權(quán)力”[19]的特點，使得網(wǎng)絡(luò)輿情的治理更富有挑戰(zhàn)性。而“法律作為社會治理的手段，應(yīng)該是維護(hù)社會秩序和實現(xiàn)社會和諧的工具。其規(guī)范功能，以及社會功能中的社會公共管理職能都應(yīng)當(dāng)受到特別重視”[20]。因此，通過立法，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論行為，將有害社會穩(wěn)定良性運行的網(wǎng)絡(luò)輿情控制在合理的范圍內(nèi)，是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論自由權(quán)的保障。英國哲學(xué)家約翰·洛克早就指出：“法律的目的不是廢除或者限制自由，而是保護(hù)和擴大自由。”[21]當(dāng)下，我國網(wǎng)絡(luò)輿論自由的管控相對欠缺，網(wǎng)絡(luò)輿論霸權(quán)主導(dǎo)負(fù)面新聞事件、境外敵對分子的網(wǎng)絡(luò)策反、民族分裂者的網(wǎng)絡(luò)暴力，以及非法分子肆意批評政府和攻擊司法機關(guān)等已經(jīng)成為我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理的當(dāng)務(wù)之急。目前學(xué)術(shù)界和政府已形成對網(wǎng)絡(luò)輿論治理的統(tǒng)一認(rèn)識，即遵照憲法精神，充分保障我國公民網(wǎng)絡(luò)言論自由權(quán)利的同時，依法防控和遏制危及國家安全和社會穩(wěn)定的違法網(wǎng)絡(luò)言論行為。實踐證明，網(wǎng)絡(luò)輿論的善治就是要合理設(shè)定網(wǎng)絡(luò)言論自由和公權(quán)力介入的平衡機制，網(wǎng)絡(luò)言論自由的保障和公權(quán)力的有效介入，二者不可偏廢。[22]我國現(xiàn)行法律體系中對于言論自由權(quán)的限定性條款同樣適用于網(wǎng)絡(luò)輿論自由權(quán)的監(jiān)督和制約。我國憲法第51條明確表示：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法的自由和權(quán)利。”{3}《民法通則》第101條和《刑法》第246條等部門法都有對言論自由禁止性行為的具體規(guī)定。《公民及政治權(quán)利國際盟約》第19條甚至明確規(guī)定了言論自由權(quán)的特殊義務(wù)和責(zé)任：“（1）尊重他人權(quán)利或名譽；（2）保障國家安全或公共秩序，或公共健康或社會道德。”{4}遺憾的是，我國現(xiàn)行法律體系中對網(wǎng)絡(luò)言論自由權(quán)的授權(quán)性和限制性條款相當(dāng)分散，尚未有系統(tǒng)化的法律可循。

2.政府適度干預(yù)網(wǎng)絡(luò)輿情的邊界與模式

亨廷頓認(rèn)為：“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而不自由，但不能有自由而無秩序。必須先存在權(quán)威，而后才談得上限制權(quán)威”[23]。事實上，公共輿論權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)空間的極度擴張和肆意延伸，不僅無助于網(wǎng)絡(luò)民主權(quán)利的實現(xiàn)，甚至?xí)茐拿裰鞒绦颍夥ㄖ巫鳛楣窕緳?quán)利保障的意識。網(wǎng)絡(luò)輿論的角色偏離，勢必會干擾公共事務(wù)制度化和規(guī)范化的進(jìn)程。政府對網(wǎng)絡(luò)輿情的干預(yù)，就是要把網(wǎng)絡(luò)公共輿論的潛在性利益沖突控制在政治秩序穩(wěn)定的合理范圍內(nèi)，防止網(wǎng)絡(luò)輿情演化為群體性對抗事件。因此，網(wǎng)絡(luò)輿情的政府干預(yù)不僅是必要的，也是必需的。輿論自由的保障與政府的干預(yù)二者是矛盾與統(tǒng)一的關(guān)系，其中保障輿論自由是目的，政府干預(yù)是達(dá)到保障目的的手段。從輿情學(xué)的角度來說，網(wǎng)絡(luò)輿情適度干預(yù)是指政府在法律的授權(quán)下，以國家強制力為保障，對違背公序良俗原則、危及國家政權(quán)和社會穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)輿論表達(dá)行為進(jìn)行監(jiān)督、管理和約束的行為。其目標(biāo)是維護(hù)和確保輿論秩序的形成和延續(xù)，以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。但政府干預(yù)又必須是適度的，政府干預(yù)的限度，即政府權(quán)力的邊界，是探討政府“所能合法施用于個人的權(quán)利性質(zhì)和限度”[24]。政府對網(wǎng)絡(luò)輿論適度干預(yù)的邊界應(yīng)當(dāng)具備合理性和合法性的兩大原則。

合理性原則暗涵兩層意思：一是政府干預(yù)網(wǎng)絡(luò)輿情是以承認(rèn)和保護(hù)公民輿論自由權(quán)為前提。倘若公民基本的網(wǎng)絡(luò)輿論權(quán)都無法享有，自然也就不存在危害現(xiàn)實社會秩序的網(wǎng)絡(luò)強權(quán)力量。那么，設(shè)立政府網(wǎng)絡(luò)干預(yù)權(quán)的邊限也就毫無意義；二是網(wǎng)絡(luò)輿情適度干預(yù)的合理性標(biāo)準(zhǔn)是治理的有效性，也即公權(quán)力介入網(wǎng)絡(luò)輿論的治理應(yīng)當(dāng)區(qū)分“應(yīng)管的”和“應(yīng)放的”，以避免公權(quán)力對網(wǎng)絡(luò)空間的過度干預(yù)和無所作為，防止“一管就死”和“一放就亂”的尷尬局面[25]。合法性原則也包含兩個方面的內(nèi)容：一是政府對公共輿論的干預(yù)是通過法律加以界定的；二是政府的任何干預(yù)行為都應(yīng)當(dāng)以法律準(zhǔn)繩為前提。[26]任何以權(quán)代法或者超越法律規(guī)定界限進(jìn)行的政府干預(yù)行為，都違背了政府干預(yù)與輿論自由二者間既對立又統(tǒng)一的邏輯關(guān)系。現(xiàn)代民主國家構(gòu)筑輿論自由邊界的價值標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)遵循法治精神。踐踏法律的權(quán)威性就喪失了政府干預(yù)的合理性基礎(chǔ)，也就無法在有序的社會秩序內(nèi)實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的善治目標(biāo)。

我國學(xué)者就政府對網(wǎng)絡(luò)輿情的干預(yù)模式的研究尚處在探索階段，這是我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理的嶄新課題。目前，對政府網(wǎng)絡(luò)輿情干預(yù)模式的研究主要有兩種代表性的觀點。第一種是按政府干預(yù)手段的形態(tài)，劃分為強制性和非強制性兩種干預(yù)模式。其中，強制性干預(yù)模式是指通過諸如反煽動叛亂法、信息安全法、謠言處理條例、色情管制法、誹謗罪法等法律法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)負(fù)面輿情進(jìn)行動態(tài)監(jiān)視、強制管理和行政約束。非強制性干預(yù)模式則是指政府利用自身的政治、信息、人力、物力和技術(shù)等諸多優(yōu)勢，按照政權(quán)統(tǒng)治和社會穩(wěn)定的需要，影響媒體議程和輿論導(dǎo)向。主要手段包括新聞審查制、微博問政、新聞發(fā)言人制度、政府信息公開制度等等。第二種是按政府干預(yù)方式的能動性，劃分為主動式和被動式兩種干預(yù)模式。在主動式干預(yù)模式中，政府主動收集和研判網(wǎng)絡(luò)輿情信息，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和運行機制的功能，掌控網(wǎng)絡(luò)輿情的演變和發(fā)展趨勢，坦誠接受民眾的監(jiān)督，有效引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向，并及時地反饋監(jiān)測結(jié)果，通過政府權(quán)威平臺發(fā)布網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展動向和處理結(jié)果。而在被動式干預(yù)模式中，政府喪失了網(wǎng)絡(luò)輿情的主導(dǎo)權(quán)，被動地啟動輿情的管控和介入程序，并在強大的民意壓力下觸發(fā)政策調(diào)整議程，落實傾向民意的處理辦法，以平息事態(tài)。以上兩種模式的劃分，只是為做學(xué)理分析而進(jìn)行類型化處理。網(wǎng)絡(luò)輿情的生態(tài)治理，是一項系統(tǒng)而又復(fù)雜的工程，也是檢驗政府應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共輿論事件能力的試金石。在實際工作中，政府對網(wǎng)絡(luò)輿情的干預(yù)往往是多舉齊下，有的放矢。筆者試圖以干預(yù)主體為思考線索，認(rèn)為改善網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)，需要加快構(gòu)建以“政府主導(dǎo)為前提，法律規(guī)范為基礎(chǔ)，行政監(jiān)管為依托，行業(yè)自律為保障，技術(shù)支持為輔助，公眾監(jiān)督為補充”的網(wǎng)絡(luò)輿情治理的多元主體合作模式。如是，電子政府、網(wǎng)絡(luò)組織、媒體行業(yè)、社會民眾四者才能形成網(wǎng)絡(luò)輿情治理的共同體意識，承擔(dān)起網(wǎng)絡(luò)社會治理的歷史使命。需要指出的是，由于我國網(wǎng)絡(luò)社會先天發(fā)育不足，加之市場制度不完善，協(xié)同合作的文化土壤缺乏，該合作治理模式能否在現(xiàn)實生活中發(fā)揮有效作用，還需要實踐的檢驗。

3.政府網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)治理路徑選擇

政府在網(wǎng)絡(luò)輿論治理中承擔(dān)著主體責(zé)任，表現(xiàn)為既要保障憲法賦予公民的網(wǎng)絡(luò)輿論自由權(quán)利，又要采取適度干預(yù)措施，以規(guī)范網(wǎng)絡(luò)生態(tài)秩序的平穩(wěn)運行。借鑒國外網(wǎng)絡(luò)輿情治理的先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合我國當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展的新特點和新趨勢，需要在立法保障、制度設(shè)計、技術(shù)治理、行業(yè)自律、文化建設(shè)等方面實現(xiàn)政府由“管網(wǎng)”向“治網(wǎng)”的角色轉(zhuǎn)變。

（1）立法保障：彌補政府網(wǎng)絡(luò)立法缺陷的不足

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“加強互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)社會管理等方面的法律法規(guī)”{5}。前文已述，我國現(xiàn)行憲法明確規(guī)定保障公民言論自由權(quán)利不受侵犯，但對網(wǎng)絡(luò)言論自由權(quán)的立法保障存在嚴(yán)重缺陷。無論是英美等普通法系，還是德、法等歐洲大陸法系國家都認(rèn)為，“言論的多元化是民主社會的根本，要求言論自由不僅應(yīng)該保護(hù)主流意見和觀點，更應(yīng)該保護(hù)少數(shù)的、邊緣的和非正統(tǒng)的意見”[27]。因此，將網(wǎng)絡(luò)言論自由納入言論自由的憲法保護(hù)范疇，并在部門法和單行法的立法規(guī)制中賦予網(wǎng)絡(luò)言論的權(quán)利屬性和民主價值，就顯得尤為重要。同時，我國有關(guān)網(wǎng)絡(luò)言論自由和輿情監(jiān)管的部門法、單行法，或缺乏具體的明文規(guī)定，或條款的操作性不足，或權(quán)利與義務(wù)不對稱。因此，我國政府應(yīng)當(dāng)在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論的立法建設(shè)中彌補現(xiàn)有法律法規(guī)體系的不足之處：既要適度弱化網(wǎng)絡(luò)立法的處罰性措施，加強激勵性規(guī)范的制度設(shè)計，又要規(guī)范法律條文的規(guī)范化設(shè)置，增強法律法規(guī)的可操作性；既要彰顯公民的網(wǎng)絡(luò)輿論權(quán)，平衡政府、網(wǎng)絡(luò)組織、媒體行業(yè)、新聞工作者、個人的網(wǎng)絡(luò)輿情責(zé)任，又要厘清不同行政部門的權(quán)力與責(zé)任邊限，防止執(zhí)法重疊，堵住執(zhí)法漏洞等現(xiàn)象。

（2）制度設(shè)計：探索合作式網(wǎng)絡(luò)輿情治理模式

政府的網(wǎng)絡(luò)治理是政府必須擔(dān)當(dāng)起的重要職責(zé)。網(wǎng)絡(luò)輿情生態(tài)治理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)政府網(wǎng)絡(luò)治理的“善治”，而“善治”的本質(zhì)特征是“公民、社會組織對社會公共事務(wù)的獨立管理或與政府的合作管理”[28]。網(wǎng)絡(luò)輿情的合作治理以政府部門和非政府部門（包括私營部門、第三部門或公民）的自我規(guī)范（自律）和制度約束（他律）為基礎(chǔ)，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)治理主體間的彼此合作和權(quán)利共享，以達(dá)到網(wǎng)絡(luò)輿論治理的善治目標(biāo)。作為網(wǎng)絡(luò)輿論的自律主體，網(wǎng)民、新聞工作者、自媒體組織應(yīng)當(dāng)在充分行使網(wǎng)絡(luò)輿論自由權(quán)的同時，承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)輿論治理的應(yīng)盡義務(wù)。由于網(wǎng)絡(luò)社會的“匿名性”“虛擬性”“面具化”等特性，無論是現(xiàn)實的或虛擬的政府，僅僅依靠公權(quán)力的強制干預(yù)，無法對網(wǎng)絡(luò)輿論的犯罪及異化現(xiàn)象進(jìn)行有效的制約和規(guī)范。因此，網(wǎng)絡(luò)輿情的善治更多地應(yīng)當(dāng)依靠網(wǎng)民、自媒體、網(wǎng)絡(luò)社群組織等利益主體的自律行為，進(jìn)而逐步建立以自律為核心、剛?cè)岵木W(wǎng)絡(luò)道德系統(tǒng)。作為網(wǎng)絡(luò)治理的他律力量，政府的職責(zé)主要是通過法律授權(quán)的方式，“在行政許可、行業(yè)監(jiān)管、注冊登記、業(yè)務(wù)審查等方面制定和落實法律的相關(guān)制度”[29]，并加強技術(shù)監(jiān)管，發(fā)揮社會輿論力量，拓展網(wǎng)民的權(quán)益表達(dá)途徑，依法追究侵權(quán)責(zé)任。同時，政府與網(wǎng)絡(luò)社群組織之間應(yīng)當(dāng)建立起有效的溝通和合作機制，鍛造有效的輿論表達(dá)平臺，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)話題的均衡分布，以消解政府與社群組織之間的對抗與內(nèi)耗，形成多元主體合作的格局。

（3）技術(shù)治理：增強政府輿情監(jiān)管能力

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以某種方式重構(gòu)了我們的政治和社會現(xiàn)實，并深入影響著人類行為。“盡管技術(shù)具有其自身的力量，但是，它不獨立于政治力量和社會力量。”[30]因此，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅是網(wǎng)絡(luò)輿論權(quán)利形成的源起，也是治理網(wǎng)絡(luò)輿論失范和防控網(wǎng)絡(luò)輿情安全的有力保障。國內(nèi)學(xué)者對網(wǎng)絡(luò)輿情信息的監(jiān)管主要存在“事前預(yù)防”和“事后追懲”兩種模式。從實踐來看，多數(shù)國家對“事前運用技術(shù)預(yù)防”持審慎態(tài)度，普遍傾向于采取“事后追懲”的模式，也即只有違法違規(guī)行為發(fā)生后并得到識別，才通過法律方式予以追究，一般不做普遍的預(yù)先審查。[31]鑒于網(wǎng)絡(luò)輿論廣泛而深刻的傳播影響力，如果缺乏普遍的預(yù)先審查環(huán)節(jié)，極易導(dǎo)致不法分子或別有用心者利用“單邊壟斷”和技術(shù)“獨霸”優(yōu)勢，大規(guī)模收集敏感數(shù)據(jù)，威脅國家網(wǎng)絡(luò)空間安全。網(wǎng)絡(luò)輿情的技術(shù)治理應(yīng)當(dāng)采取普遍過濾的預(yù)審查與人工干預(yù)的后抽查相結(jié)合的方式。當(dāng)務(wù)之急是加強對信息技術(shù)產(chǎn)品及其供應(yīng)商開展網(wǎng)絡(luò)安全預(yù)先審查的制度設(shè)計。因此，既要建立起完善的、以技術(shù)為支撐的網(wǎng)絡(luò)輿情信息收集、挖掘、分析與研判的數(shù)據(jù)庫，為網(wǎng)絡(luò)輿情信息的預(yù)先審查提供依據(jù)，又要構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)突發(fā)輿情事件的預(yù)警防控、協(xié)作組織與應(yīng)急處置，及時遏制違法網(wǎng)絡(luò)輿論的傳播風(fēng)險，并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任[32]。

（4）文化建設(shè)：提升政府柔性治理能力

美國學(xué)者理查德·斯皮內(nèi)洛指出：“社會和道德方面很難跟上技術(shù)革命的迅猛發(fā)展。而像中國這樣的發(fā)展中國家，在抓住信息時代機遇的同時，卻并不是總能意識到和密切關(guān)注各種風(fēng)險，以及為迅猛的技術(shù)進(jìn)步所付出的日漸增長的社會代價。”[33]筆者前文已述，網(wǎng)絡(luò)輿情的生態(tài)治理應(yīng)當(dāng)是剛?cè)岵＜纫粤⒎橐罁?jù)，明確網(wǎng)絡(luò)輿論自由的權(quán)限，又要更多地借助柔性的治理方式，依靠網(wǎng)絡(luò)倫理道德和文化建設(shè)，發(fā)揮道德教化的引導(dǎo)作用。尤其在網(wǎng)絡(luò)立法欠缺的當(dāng)下中國，網(wǎng)絡(luò)倫理文化的“軟”力量可以更有效地引導(dǎo)、規(guī)范和約束網(wǎng)民的不道德、不理性，乃至違法違規(guī)行為。一要充分發(fā)掘中國傳統(tǒng)文化的道德教化作用，以優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化理念滲透網(wǎng)絡(luò)虛擬空間。尤其是秉持“慎獨”的傳統(tǒng)道德理念，網(wǎng)民、媒體行業(yè)、網(wǎng)絡(luò)社群組織不僅要主動接受法律、制度和組織的監(jiān)督，還要不斷加強自律，“莫見乎隱，莫顯乎微”。二要建立健全互聯(lián)網(wǎng)文化市場體系。既要嚴(yán)厲查處損害國家利益，消磨干群意志和腐蝕人民靈魂的負(fù)面輿情信息，又要努力構(gòu)建以法律法規(guī)為基礎(chǔ)、誠實信用為原則、市場監(jiān)管為保障、行業(yè)自律為補充的網(wǎng)絡(luò)文化市場支撐體系，以彌補市場自身配置的不足。三要推進(jìn)服務(wù)型“虛擬政府”建設(shè)，推動政務(wù)公開，增強政府執(zhí)法透明度。同時，凝聚重點新聞網(wǎng)站、政務(wù)信息網(wǎng)站和各類文化和商業(yè)主流媒體的共識，加強網(wǎng)絡(luò)主流文化價值宣傳。

四、余論

網(wǎng)絡(luò)輿情的生態(tài)治理，是一項系統(tǒng)工程，也是一個不斷探索、反復(fù)實踐、持續(xù)改進(jìn)的動態(tài)過程。網(wǎng)絡(luò)輿情的治理儼然已成為我國網(wǎng)絡(luò)社會治理的關(guān)鍵領(lǐng)域。網(wǎng)絡(luò)輿情治理的核心問題是政府角色。作為網(wǎng)絡(luò)輿情治理的主要責(zé)任者，政府既要充分保障網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)輿論自由的權(quán)利，又要適度干預(yù)網(wǎng)絡(luò)突發(fā)輿情，以規(guī)范網(wǎng)絡(luò)生態(tài)秩序。

為實現(xiàn)政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理角色的“善治”轉(zhuǎn)變，應(yīng)努力學(xué)習(xí)國外網(wǎng)絡(luò)輿情治理的先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合我國網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展的新特點和新趨勢，探索和實踐我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理的善治途徑。同時，加強網(wǎng)絡(luò)輿情治理的立法進(jìn)程，合理界定網(wǎng)絡(luò)利益主體的權(quán)利與義務(wù)，提升網(wǎng)絡(luò)輿情防控的技術(shù)治理能力，并強化網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的自律與監(jiān)督機制，運用道德、倫理對網(wǎng)民、新聞工作者和社群組織的網(wǎng)絡(luò)行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)勸。同時，改善網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建以“政府主導(dǎo)為前提，法律規(guī)范為基礎(chǔ)，行政監(jiān)管為依托，行業(yè)自律為保障，技術(shù)支持為輔助，公眾監(jiān)督為補充”的網(wǎng)絡(luò)輿情治理的多元主體合作模式。

注釋：

① 中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心CNNIC發(fā)布的第37次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，2016年1月22日。

{2} 《中國人民共和國憲法》，北京：中國法制出版社，2012年，第22頁。

{3} 《中國人民共和國憲法》，北京：中國法制出版社，2012年，第31頁。

{4} 聯(lián)合國大會1966年12月16日第2200A（XXI）號決議《公民及政治權(quán)利國際盟約》（第13條）。

{5} 參見2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。

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