司法體制改革后人民法庭設置及職能定位

摘 要 人民法庭是人民法院的最基層單位，可謂是基層法院中的基層法院，根植于基層且身處矛盾糾紛化解的前沿戰線，是基層治理不可或缺的重要組成部分，其改革成敗具有至關重要的價值。在當前司法體制改革的環境之下，人民法庭是司法體制改革“關鍵的關鍵”，處于重頭戲位置，然人民法庭的改革重點卻在于法庭的設置和職能定位兩個方面，在人民法庭設置方面，應堅持“兩便原則”和“三個面向思想”。

關鍵詞 司法體制 改革 人民法庭 職能定位

作者簡介：龍劍玨，貴州貞豐縣人民法院法官助理，研究方向：民商法。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.338

兩便原則和三個思想的內容：即便于當事人訴訟和便于人民法院依法獨立、公正、高效行使審判權的原則以及面向群眾、面向農村、面向基層的思想去構建人民法庭的合理設置，同時要合理分配司法資源，積極探索“員額制、監督制、責任制、保障制”的實現形式，處理好“便民與利民”之間的關系；在職能定位方面，應在回歸訴訟事務（審判）與非訴訟事務兼具的同時，更加注重通過非訴訟手段化解社會矛盾，參與到社會治理中，故在職能進行重新構建時，應從修正價值理念、裁判方法多樣化、完善工作機制、推進司法便民、樹立法治理念五個方面進行著眼，防范人民法庭職能定位向以審判為重心的迷失，努力做好人民法庭作為司法體制改革 “試驗田”的要求，因此，人民法庭職能定位的成功不僅是司法體制改革不斷前行的推手，也是法治社會得以實現的前提。

一、現狀分析

G省地處中國西南部，是中國的邊陲地帶。Q州位于G省的最西南部，有常住人口336萬，轄區面積為16804平方公里，該地行政區劃有7縣1市。作為研究樣本的G省Q州32個人民法庭的運行設置現狀令人深思。

（一）人員配置不均衡

從表一統計可以看出人民法庭在配置數量上存在不均衡狀況，在人民法庭設置數量問題上，全州平均為8.69萬人一個法庭，最高的H縣為4.1萬人一個法庭，最低的G縣為16.75萬人一個法庭。另外，從統計的人數來看，全州法庭平均為一個庭2.5人，法官人數為一個庭1人，人數平均配置最高者為H縣一個庭3人，最低者為F縣和D縣一個庭2人。

（二）年齡結構不合理

從表二可以看出，40周歲至49周歲的為10人，占 12%；30周歲至39周歲以下的為24人，占29%；30周歲以下的人數為48人，占59%。可以看出從30周歲到49周歲，特別是30周歲以下的人構成了人民法庭隊伍的中堅力量。法庭人員年齡結構優化程度不夠，沒有達到“老中青”的階梯化配置。

（三）審判力量較弱且缺乏安全保障措施

從表一和表二可以看出，人均數達到每庭3人的僅3個法庭，審判法官配置為2人的為0個法庭，另外在法官助理、書記員等人員方面更是嚴重不足，另根據考察調研在所有調研的法庭中沒有一個法庭配備有司法警察，部分配備為手持安檢儀，手銬和執法記錄儀。

二、問題成因

人民法庭是中國審判的前沿陣地，是跟群眾交流最直接的地方，更是現行司法體制改革的“試驗田”，故人民法庭設置是否合理關系到司法體制改革的成敗和大局。

（一）審判功能增強，導致法庭職能上移

從表一和表二不難看出，由于人民法庭人數較少且安全保障系數的缺失，有時為了審判活動得以順利進行，可能會將案件轉移到縣法院進行庭審活動或者從縣法院調動司法警察參與到庭審活動中，但如此做法，就會將人民法庭的司法權威降至最低，嚴重影響司法在民眾之中的威信。從表一不難看出，人民法庭的人數不足，特別是審判員的不足，極易導致案件的大量積壓，導致當事人不滿情緒頻發，某些案件在處理措施欠缺適當時，極易激化矛盾，催生新的矛盾糾紛，進而引起不斷上訴和上訪，難以在民眾中樹立人民法庭應有的威嚴。

（二）條件艱苦與人員流動不暢

人民法庭往往處于縣域邊陲，條件偏僻艱苦，交通不便，長期工作在法庭的同志不被院機關的其他同志所熟悉，也不被領導關注和了解，工作積極性自然難以提高；另外，長期的人員不調整，未能形成一個良好的人才進出流動機制，法庭干警的邊緣化和編外感情緒嚴重，未能真正沉下心去認真處理法庭中的事務，在上述種種原因的導向下，工作在一線同志的法律職業尊崇感難以得到社會各界的廣泛認同。

（三）基層行政性事務干預和司法的非規范性

派出地鄉鎮黨委在傳統思想觀念的影響之下，將法庭置于自己領導之下的一個職能部門，干擾法庭工作，使法庭在審判中難以保持真正的司法獨立，同時，與法庭無關的事務也要求人民法庭派員參與，在一定程度上影響了法庭工作的順利開展，由于中國民間鄉土文化氛圍濃重，在案件辦理過程中，往往形成的是一個熟人社會系統，在案件調解開展時，也往往是熟人社會調解原則的優先，將司法的正規化忽略，往往只注重案結事了，事了人和即可，但是在熟人社會體制下真正能將矛盾糾紛化解于無形是何等困難。伴隨法治正規化建設、城鄉一體化、鄉村城鎮化的加快，農民流動到城市，特別是新生代農民工的觀念也在隨著社會的發展發生變化，用法律維護自身合法權益的思想觀念不斷加強，加之伴隨法治進步、社會轉型、鄉村糾紛多元化，單純依靠鄉土文化中的熟人社會體制已經難以適應當前法治建設的需求。

三、解決之道

人民法庭是當前司法體制改革的試驗田，人民法庭作為司法體制改革過程中的先行者，是深化司法體制改革關鍵之中的關鍵，優化法庭設置問題已經刻不容緩，而且科學的設置好、配備好、保障好人民法庭更是關系重大。

（一）堅持“兩便原則”和“三個面向”的指導思想

人民法庭的運行設置改革一定要始終堅持和貫徹兩便原則，“就人民法庭而言，他是設立人民法庭的理論依據”，因此要堅持黨領導全局，協調各方的核心作用，圍繞“公正與效率”的要求，面向群眾、面向農村、面向基層，堅持便于當事人訴訟，便于人民法院依法獨立公正高效行使審判權的原則去設置人民法庭。

（二）法庭設置標準

“人民法庭的設置應當根據案件數量，區域大小，交通條件，經濟社會發展狀況，人口分布，從有利于優化和配置審判資源”的角度對人民法庭進行科學設置，用足用活有限的司法資源。在設置標準方面，應根據當地的經濟發展狀況進行科學合理設置，對于比較發達的地方或者在距離縣城二十公里以內就可以考慮撤銷法庭的設置，把人力充實到距離基層法院比較遠的鄉鎮中心法庭去；在轄區范圍方面，其劃分要根據轄區的經濟發展狀況、人口的數量、地理環境、交通條件等因素進行綜合考量，在轄區的中心位置要設一個中心法庭，起到發揮輻射和便民優勢的作用，對于交通條件便利的地方中心法庭的轄區鄉鎮范圍可以適當擴大建議以3到4個鄉鎮為宜，但是對于偏遠的山區或者交通不便的地域轄區范圍要適當減少，以1到2個鄉鎮為宜。

（三）人員配備標準

隊伍建設是人民法庭發展的關鍵所在，人員因素是人民法庭建設的重要基礎和前提，因此人民法庭隊伍的建設要走內涵式發展的道路。在司法體制改革規劃中，法院工作人員會大致分為三個序列：一是審判員和助理審判員等審判權行使的主體；二是書記員、司法警察、專業技術人員等審判輔助人員；三是司法行政事務人員主管后勤保障及文化宣傳等司法行政事務。 首先，要堅持“平等、公開、競爭、擇優”的原則，目的在于保護和調動人民法庭干警工作的積極性；其次，要建立輪崗和掛職鍛煉制度，有序推進人民法庭人員的交流和鍛煉，建議法院新進人員均安排于人民法庭接受鍛煉2年，對中層干部的考核和選撥應以在基層鍛煉滿3年為必要條件，才能真正解決表一中體現出的人員不足問題；再次，人員個數，建議人民法庭設立員額制法官1人，法官助理1人，書記員2人，法警1人；最后，人員年齡結構，從表二中不難看出，人民法庭或許在不久的將來，將面臨人員結構的斷層，因為“老中青”階梯化發展模式并未在人民法庭中得到真正的實現，故對人員年齡結構要進行優化配置，老中青年齡的結構建議配置比例為1：2：2，這樣就可以發揮階梯式優勢，利于隊伍的可持續發展。

（四）人民法庭的管理應去行政化

當前人民法院在內部管理上系屬行政化模式，案件審理終結或進行裁判時，要經歷一個層層審批的過程，從某種程度上來說，是以一種行政權的形式來行使審判權能，因此，應將人民法庭中的行政化予以滌除，應將層層審批制中的權利返還于法官或合議庭，即是放權行為。具體來說，獨任或合議庭審判，應該直接由其對案件進行負責，取消層層報批的制度；明確審判監督和基層法院內部監督的界限，人民法庭和基層法院中的業務庭在審級上是平等的，不可能出現基層法院指導人民法庭辦案的情況，而是應該由上級法院進行指導或監督，而且該種形式是通過上訴或抗訴的形式來完成，也不可能進行直接的指導和監督，基層法院對人民法庭的監督也僅僅限制于形式上對案件質量和司法廉潔上的監督；提升司法的專業化，當前人民法庭的管理模式是司法權和司法行政事務權均歸于庭長一人，這種集中行使權利的模式極易滋生腐敗，分散了其作為法官審理案件的精力，也嚴重影響司法專業化，對該種情況應該采取分權模式，確保行政事務權和審判權相分離。

（五）明確人民法庭和鄉鎮黨委關系

首先，《人民法院組織法》規定，人民法庭是基層人民法院的派出機構，受基層法院黨組織的領導；其次，人民法庭的工作人員，不應接受鄉鎮黨委派給的其他政治任務和抽調；最后，人民法庭只是接受鄉鎮各界的監督，但工作上并不對其負責。

四、人民法庭的職能定位

人民法庭在我國人民司法的發展史上有著悠久的歷史和優良的傳統，以其深入群眾、服務人民，充分體現了“便利人民群眾訴訟，便利人民法院審判案件”的“兩便原則”而著稱于世，深得民心。 長期以來，人民法庭植根基層、面向農村，處在維護社會和諧的最前沿、化解社會矛盾的第一線，在司法體制改革進程中扮演著重要的角色。但是人民法庭在當前的審判實踐中，筆者認為其職能定位似乎迷失了自己應有的方向，走入了以審判為重心從而以多辦案為目標的誤區。

（一）職能定位的演變

我國人民法庭制度于1954年成立并運行至今。由于當時訴訟案件數量少，而且當時基層社會受鄉土文化的影響較重，加之受歷來“厭訴”、“恥訴”思想的左右，絕大部分矛盾糾紛大多均能在熟人社會體系中得以消弭于萌芽和初發階段。新時期矛盾糾紛呈多樣性發展趨勢，在從前均未涉及的矛盾糾紛也逐漸呈現，多樣化、深層次矛盾糾紛迅速向人民法庭聚集，增加了案件審理的難度。為更好的對人民法庭職能進行準確定位，適應新形式下的案件審理動態和常態化難以解決的矛盾糾紛，但在參與社會治安綜合治理的問題上，應該是間接而謹慎的參與，將社會綜合治理的重要力量慢慢轉變為基層人民調解委員會，將法庭參與社會治理的功能弱化。

（二）職能定位的迷失

隨著《中華人民共和國民事訴訟法》和相關法律法規的修改與司法體制改革的推進，人民法庭的工作重心也隨之發生變化，之前人民法庭的職能定位已經不能完全而準確的適應當前人民法庭工作重心和職能的比重。

1.審判和執行工作比重不明確

人民法庭的職能包括了辦理基本法庭審理案件的執行事項。但在人民法庭承載著基層法院30%案件審理的同時，又有15%的人民法庭審理的案件將進入執行程序，而且在人民法庭審理的案件中以判決方式結案的案件往往難以將標的執行到位，如此一來，在案件的積壓、當事人情緒的不滿等因素的滋生下，往往在已經審結的案件中，又催生新的矛盾糾紛，使得案件出現一種惡性循環的模式，難以實現真正的案結事了，百姓從內心深處難以對司法權威進行認可和在其內心確立，讓群眾本來就孱弱的法律信仰很容易化為無形，更進一步說，司法權威受到極大挑戰的同時，也將成為當前司法體制改革進程的強大阻力，因為人民法庭是司法權運行的第一線，是整個法院系統大樹之根基。

2.以審判執行工作為重心

從1963年最高人民法院制定的《人民法庭工作試行辦法（草稿）》中不難看出，當時人民法庭的職能是非訴事務和處理訴訟事務并重的定位，但是在1999年進行了調整，對此，最高人民法院認為，人民法庭的任務不能脫離和超越于其審判職能之外，其任務應與其作為審判職能部門的性質相適應。 人民法庭處理非訴事務并沒有脫離和超越審判職能，充其量只是審判職能的前后延伸而已，而這種前后延伸恰恰是最有效地化解糾紛、平息矛盾的最佳方式選擇。尤其是在構建構建社會主義和諧社會視野下，處理非訴事務，或者說通過非訴手段解決日益增多的社會矛盾和糾紛，顯得更為迫切和重要。 出現了一系列人民法庭不得不面對的問題：案多人少、案結事不了、裁判結果達不到當事人預期導致部分當事人到處上訪等現象層出不窮。

3.被動受案、坐堂問案、就案辦案

在當前法治運行的環境中，人民法庭在案件的審理上往往處于被動，并不能積極主動地化解社會矛盾，參與社會治理，因為在中國最廣大的鄉土社會施展法律規則之治的現實條件還相當匱乏。在群眾的觀念中最佳途徑仍然是以和解為要，不到萬不得已，能盡量采取和解和調解的手段解決紛爭就絕不濫用裁判方式解決爭端，而且普通民眾對于在法庭中對簿公堂的形式是有所畏懼的，他們更容易接受“馬錫武”這種溫情的審判方式和運行機制。

五、職能定位的構建設想

筆者認為，應從修正價值理念、裁判方法多樣化、工作機制完善、推進司法便民、樹立法制理念五個方面著手，讓人民法庭的職能定位更能滿足于當前司法體制改革的實際，真正讓人民法庭做到司法體制改革“試驗田”的要求，不變其為人民服務的初衷。

（一）修正價值理念

在當前基層社會法治理念相對滯后的形勢之下，我們要正確面對，在當前經濟快速發展、城鄉結構一體化、農民工進城務工熱潮等多方因數影響之下，導致案件呈井噴式增長，案多人少的矛盾也日益凸顯，從表一中看出法官人數較于之前相對偏少。化解矛盾不僅指規則意義上的矛盾化解，還應將其運用到案件的實踐解決之中來，為了使矛盾糾紛消弭在萌芽階段，大量的非訴訟手段應該引起重視，因為相較于城鎮而言，農村社會系鄉土氛圍較濃的集合體，村鎮之間大多是熟人構成的體系，絕大部分糾紛如果處理得當，很大一部分糾紛是可以在訴前得到化解，這不僅能緩和鄰里之間的矛盾和穩固鄉鄰之間的友好，不至于在面對法律裁判之后，使矛盾升級，形同陌路，同時大大減少了法官審理案件之累。所以，人民法庭應在化解矛盾時有條件的應該盡量運用非訴程序來化解矛盾糾紛，修正運用審判方式來解決矛盾的價值理念。

案結事了，要求的不是在一紙冰冷的裁判文書之下，卻得不到雙方當事人的認可，或者是一方當事人不按照裁判文書來履行的結局，法律有其自有的威嚴，要具有執行力度，而不是當事人在拿到裁判文書之后卻無所適從，案結事未了，讓裁判文書形同一紙空文。所以，我們應該廣泛調動村干部、人民調解委員會、個人（在鄉鎮中德高望重者）的積極性，讓其參與到矛盾糾紛的調解中來，因在人民法庭審理的案件當中，近一半的案件是來源于標的不大，涉及相鄰糾紛、損害賠償糾紛、離婚糾紛、排除妨害糾紛等瑣碎的民間糾紛，如果人民法庭調處得當，充分運用多元化矛盾糾紛解決機制，讓更多案件消弭于訴前。

綜上，人民法庭應該修正之前的以審判為重心的價值理念，轉變為化解矛盾、案結事了的首要價值追求，充分運用多元化糾紛調解機制，積極探索社會矛盾化解的方法和舉措，將矛盾糾紛化解于訴前，這不僅能在一定程度上化解案多人少的難題，在一定程度上樹立了法律的權威，讓社會秩序依法而行。

（二）裁判方法多樣化

1.指導舉證

人民法庭作為基層法院的派出機構，往往面對的是法治觀念相對較弱的群體，這些群體也一定程度上遠離城鎮，法律素養較弱，基層民眾往往證據觀念不強，不注重收集相關物證和書證，也不會刻意對證據進行保留，往往只注重言詞證據，因為在他們看來，心懷慈善即可，在鄉土氛圍影響之下，彼此都是熟人，所說之言不會有所偏頗，都應該是實事求是進行案件事實的陳述。

2.調解前置

調解前置在一定程度上能將一部分案件的矛盾糾紛通過調解先行解決，即使調解不能成功，也能為之后的庭審活動提供一定的裁判基礎。通過調解前置制度，將一些民間糾紛通過非訴手段解決，有效地將各種糾紛化解在基層和萌芽狀態之中，也能實現案件處理上的繁簡分流。當然并非是在庭前進行調解不能達成協議之后就將調解工作摒棄，或是置之一旁而不顧，而是應將調解工作貫穿整個案件的始終，只要在案件進展過程中有一線調解的可能，就應當付出百分之百的努力。

3.程序選擇

更好的使當事人能夠讓當事人充分的行使自己的訴訟權利，滿足當事人個性化的訴訟需求，由當事人在程序便利、經濟的基礎上作出相應的選擇與處分。比如對簡易程序與普通程序的選擇、接受調解的選擇、運用多元化調解機制解決糾紛選擇，甚至可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》及其相關司法解釋的相關規定選擇是否制著法律文書、選擇是否以筆錄形式形成對雙方當事人有約束力的協議等，打破法院拘泥于僅運用裁判或調解文書對相關矛盾糾紛進行解決的困境，形成多元化矛盾糾紛解決機制。

（三）完善工作機制

應該從下列兩方面著手：

1.工作作風

人民法庭的法官和其他工作人員與人民群眾接觸最多，在人民群眾尤其是廣大農村群眾眼中，人民法庭的形象，就代表了人民法院的形象；人民法庭法官的形象，就代表了廣大人民法官的形象。 職能定位的重構必須在工作方面給予高度優化，這同時也是做好人民法庭工作的根本保障。人民法庭所需要的是社區法官，諳熟社情民意，聽得懂用得好群眾語言釋法析理，做好群眾工作；人民法庭需要的是平民法官，與群眾打成一片，關心群眾疾苦，隨時隨地都在為了百姓而工作；人民法庭需要的是清廉法官，淡泊名利、甘于清貧，一言一行都能贏得人民群眾的信賴。

2.運行機制

運行機制是否完善，關系到人民法庭職能定位能否適應當前的司法體制改革要求，以及其能否做到做好司法體制改革“試驗田” 的要求。

第一，走出被動受案、坐堂問案、就案辦案的誤區。人民法庭應該轉變“被動受案”、“坐堂問案”、“就案辦案”的機械審判模式，應該以更為主動的姿態，充分運用好多元化矛盾糾紛調解機制和人民調解力量，多方面、多角度的幫助當事人以最低成本解決矛盾糾紛。審判權正當性的獲得從根本上是基于法院對利益平衡的公正性，這種平衡不見得一定是在莊嚴的法庭上或者依照嚴格的程序作出的。溫情的審判模式亦能得到人民群眾的認同，不拘泥于審判場所，通過“田間地頭”、“農家小院”甚至“炕上開庭”等審判方式，也能將矛盾化解在基層，化解在當地，這樣不僅能更大的增加法官的案件審理數量，也能最大限度的便利當事人進行訴訟。將人民法庭的糾紛化解職能狹隘地理解為“來案就受、就案辦案”，顯然無法應對基層工作實際。依靠社會的力量，抓緊建立和完善多元糾紛解決機制才是將矛盾糾紛“化解在基層，消滅在萌芽狀態”的根本之策。

第二，訴訟案件轉變為訴前案件為主。

第三，以更加積極的姿態參與管理創新。參與社會管理并不意味著人民法庭的工作需要對派出所在地鄉鎮黨委負責，而是參與協調當地矛盾糾紛。對涉及社會熱點問題進行審理，讓民眾對當前法律的運行有一定的了解，一定程度上也能普及相關法律法規知識，同時，也要做好觸犯法律人員的幫扶和教育工作。

（四）推進司法便民

讓矛盾糾紛在最低成本內得以解決。對爭議不大、事實清楚、法律關系簡單的案件盡量適用簡易程序進行審理。

（五）樹立法治理念

法治理念源于民眾對法律的內心認可、敬畏和服從，法律要實現立法的最初目的，主要在于社會要信仰法律。利用媒體、網絡平臺和以案釋法等方式對法律、法規進行宣傳；進一步加大對基層干部系統的法律培訓，推進基層自治，為司法體制改革盡自身的一份綿薄之力。

六、結語

人民法庭設置及職能定位問題無論在理論界或是實務界都具有一定的研究意義，因為人民法庭作為司法體制改革的“試驗田”，其關系到司法體制改革的成敗，而司法體制改革最終需要得到的是人民群眾的認可和支持，不應該讓司法體制改革成為老百姓的災難，而是福音。在司法體制改革的趨勢之下，我們必須有一個立場的抉擇，在人民法庭的設置上，應始終堅持“兩便原則”和“三個面向”的指導思想以及最高人民法院對人民法庭設置標準的相關規定，盡可能的讓人民群眾在司法體制改革中受益。隨著依法治國方略的推進，對該問題的處理，仍需依法規制，提高司法在群眾心中的公信力。司法體制改革面臨的問題，盡最大努力讓人民群眾在司法體制改革中受益，這樣不僅可使人民群眾在權利受到侵犯時愿意通過司法途徑解決利益訴求，使司法與民眾形成良性互動，達到情理法的統一。故本文試圖以司法體制改革后人民法庭設置及職能定位為視角，從人民法庭面臨的問題著手，在對現今人民法庭設置的現狀和職能定位的迷失進行粗淺研究的基礎上，試圖對該問題的解決尋找到一條新路徑。

注釋：

張青.鄉村司法的社會結構與訴訟構造——基于錦鎮人民法庭的實證分析.華中科技大學學報（社會科學版）.2012（26）.40-47.

汪習根.新一輪司法改革的理念創新與制度構建——全國“深化司法體制改革”高端論壇綜述.中南民族大學學報（人文社會科學版）.2014.132-135.

唐德華主編.民事審判指導與參考（第1版）.北京：法律出版社.2000.81.

《人民法庭工作試行辦法（草稿）》，最高人民法院1963年7月10日制定.

《關于人民法庭若干問題的規定》，最高人民法院1999年7月15日頒布。唐德華主編.民事審判指導與參考（第1版）.北京：法律出版社.2000.84.

參考文獻：

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[2]http：//www.djcourt.gov.cn/information/InformationDisplay.asp？NewsID=21，2017年3月3日訪問。

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[4]李文鋒、黃金波、肖杰.關于宜昌法院基層人民法庭審判工作機制的調查與思考.中國審判.2008（7）.

[5]原最高人民法院院長肖揚于2005年4月9日在全國人民法庭工作會議上的講話。