淺談會計師事務(wù)所績效評價工作的開展

王立加

摘要：我國市場經(jīng)濟體系的不斷成熟完善、公共財政管理改革速度的不斷加快，對深化財政資金科學化精細化管理提出了新要求。當前我國財政支出規(guī)模仍在不斷擴大，科學、合理的分配和使用財政資金，加強財政資金的績效管理，已成為我國財政管理的重點工作。為加強財政資金的績效管理，全國開展了廣泛的預(yù)算績效管理相關(guān)工作，進行了不斷的探索研究，形成了相對完善的財政支出績效評價工作體系。在該體系中，會計師事務(wù)所作為專業(yè)的評價機構(gòu)，積極參與績效評價工作，已成為該領(lǐng)域的重要專業(yè)力量。該文的意義在于：吸收總結(jié)先前財政支出績效評價研究成果，結(jié)合《會計師事務(wù)所財政支出績效評價業(yè)務(wù)指引》，對會計師事務(wù)所在開展績效評價工作中的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行分析研究，旨在為實務(wù)操作提供細化方案。

關(guān)鍵詞：績效評價；財政支出；預(yù)算績效管理；會計師事務(wù)所

中圖分類號：F240

文獻識別碼：A

文章編號：1001-828X（2016）036-000036-02

一、績效評價工作的前期準備

在項目前期準備階段，會計師事務(wù)所評價人員需獲取評價單位績效自評報告書、財政支出項目績效目標表、項目立項相關(guān)文件或可行性報告、項目專家評審資料、項目以前年度已實施的績效評價報告等相關(guān)資料。

在獲取相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，評價人員應(yīng)對項目基本情況進行初步調(diào)查了解。一般而言，被評價單位提供的部門（單位）績效自評報告書包含被評價單位基本信息、項目基本信息以及被評價單位的績效自我評價情況。具體包括以下內(nèi)容：

1.項目概況：被評價單位的主要工作職責、項目的實施依據(jù)、項目實施范圍、項目的歷史沿革及以前年度實施情況、項目工作目標及績效目標、項目投資預(yù)算與計劃等。

2.項目申報績效目標：描述實施該項目的必要性及可行性，明確項目的細化工作目標，包含對計劃投入資金的具體使用明細，以及預(yù)計能產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會效應(yīng)等。

3.項目執(zhí)行基本情況：主要描述本項目的組織實施及業(yè)務(wù)流程情況、實際資金投入情況、實際目標完成情況或項目進度、項目財務(wù)管理情況、取得的工作成績等。

4.績效目標實現(xiàn)情況的自我評價：將實際執(zhí)行情況與申報的績效目標實施對比分析，評價財政資金支出是否符合規(guī)定，評價項目工作成果、實現(xiàn)的經(jīng)濟社會效益及公眾滿意度，描述項目實施中尚存在的問題以及對后續(xù)工作的相關(guān)建議等。

獲取的財政支出項目績效目標表，是根據(jù)項目實施內(nèi)容和績效目標評價體系編制的績效目標管理指標，主要描述項目績效目標設(shè)定情況，一般包含一級績效目標、二級績效目標、細化績效目標、績效評價權(quán)重、評價指標及標準等內(nèi)容。在被評價單位實施自我評價的基礎(chǔ)上，被評價單位在該表填列自評得分、自評情況說明等相關(guān)內(nèi)容。一般而言，項目績效目標表的一級績效目標分為投入目標、管理目標、產(chǎn)出目標及績效目標等幾個部分。

二、對績效評價項目做深入研究

在獲取前期評價資料、了解項目基本情況的基礎(chǔ)上，評價人員需要針對以下幾方面進行詳盡的研究。

1.明確評價依據(jù)，收集整理相關(guān)政策文件。財政支出項目一般都有被評價單位上級部門或國家、省市級部門的相關(guān)政策文件作為實施依據(jù)，這些政策文件同時也是項目單位制定項目管理制度、設(shè)置項目管理程序的重要依據(jù)。評價人員需要對其進行更深入地學習研究，如明確政策文件指向的服務(wù)對象、明確資金使用的支出標準、明確行政審批程序等。

2.明確項目實施對象及項目實施目的。財政支出項目有明確的實施對象，包括項目針對的服務(wù)人群及受益人群、項目實施的行政區(qū)域、項目需要完成的特定工作任務(wù)等。項目實施的目的即被評價單位實施本項目所要達到的工作目標，包括維護社會穩(wěn)定、服務(wù)弱勢群體、提供公共服務(wù)、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多項政府職能。項目實施對象及目的是績效評價工作的評價重點，是制定項目產(chǎn)出目標與效益目標的主要依據(jù)，評價人員應(yīng)做重點分析。

3.明確評價指標，分析評價指標的設(shè)置體系。評價指標的投入目標一般包括資金使用率、與目標相符程度、專款專用程度、資金到位及時性等幾個維度的考核標準。評價指標的管理目標一般包括項目管理制度的制定、人員的配備、項目實施程序或?qū)嵤┓桨甘欠裢晟啤⒎?wù)程序是否細化并建立考核指標、項目會計核算信息是否真實完整等多個方面。根據(jù)實施項目性質(zhì)的不同，管理目標的設(shè)置差別較大。

項目產(chǎn)出目標與效益目標是評價工作的重點。針對產(chǎn)出目標，結(jié)合被評價單位自評報告內(nèi)容，需要實施詳盡的對比分析，初步判斷哪些預(yù)期工作目標已完成，哪些尚未完成，哪些正在實施，同時關(guān)注各項目標的完成質(zhì)量；針對效益目標，需要明確評價指標及標準，包括調(diào)查問卷、滿意度調(diào)查、考核指標的完成程度、實際經(jīng)濟數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、與往年數(shù)據(jù)的增減變動分析、有無案例或可推廣經(jīng)驗等，進行全面的分析了解。

4.分析資金的使用情況。對項目財政支出明細表進行詳盡的分析，可直接計算資金的使用率、分析是否存在可能與項目無關(guān)的支出、哪些支出可能存在跨年度支付、哪些支出需要合同或招投標文件的支持等。

5.初步判斷評價關(guān)鍵點，列出可能存在的問題清單。通過以上幾方面的分析研究，確定評價工作的關(guān)鍵點并列出問題清單。在實務(wù)中，可能存在的問題包括：存在與項目無關(guān)的支出、某些數(shù)據(jù)需要與以前年度做對比分析、某些產(chǎn)出目標未完成、需要延伸到其他相關(guān)部門進行調(diào)查、實際項目實施可能與政策文件存在沖突等。

6.確定需要進一步獲取的項目資料。在以上分析工作的基礎(chǔ)上，確定現(xiàn)場評價時需要進一步獲取的資料清單，可能包括：需補充的相關(guān)政策文件、項目管理制度及實施流程、與產(chǎn)出目標相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資料及檔案、調(diào)查問卷及統(tǒng)計資料、年度工作總結(jié)、招投標資料及采購合同、服務(wù)對象名單或完成的工作清單等。

三、績效評價現(xiàn)場評價

雖然績效評價方法眾多，但在實務(wù)中，績效評價工作主要以現(xiàn)場座談?wù){(diào)研、現(xiàn)場查看走訪、資料檔案查閱、問卷調(diào)查等形式展開，其評價工作主要方面如下：

（一）獲取必要的審計資料，查閱會計、合同等相關(guān)檔案

在前期了解分析的基礎(chǔ)上，評價人員應(yīng)進一步獲取項目評審資料，包括財務(wù)資料、業(yè)務(wù)合同、招投標文件等細節(jié)性資料。在獲取相關(guān)資料并進行查閱分析、統(tǒng)計匯總、計算核實后，一方面印證前期準備階段所發(fā)現(xiàn)的問題，另一方面應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)可能存在的其他問題，如獲取的被審計單位項目管理制度及項目實施流程可能與上級政策規(guī)定不符、獲取的財務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)與績效自評報告中產(chǎn)出目標所列數(shù)據(jù)不符、業(yè)務(wù)合同或招投標文件執(zhí)行不符合規(guī)定等。針對查閱的所有資料，評價人員應(yīng)做記錄。

（二）聽取被評價項目負責人的匯報

雖然評價人員前期已對項目基本情況進行了深入的調(diào)查研究，但聽取被評價項目負責人的匯報總結(jié)能提供更多關(guān)于項目政策背景、項目執(zhí)行細節(jié)、項目執(zhí)行存在的難點等相關(guān)信息。聽取被評價項目負責人的匯報能讓評價人員對評價對象有更為全面深入的了解，也更能暴露項目實際執(zhí)行過程中可能存在的一些問題，包括各下屬部門的配合程度、項目執(zhí)行不順暢的環(huán)節(jié)、文件政策規(guī)定的合理性、政策規(guī)定與實際情況存在的差異、某些產(chǎn)出目標無法完成的原因等。在聽取匯報過程中，評價人員應(yīng)做好記錄，尤其應(yīng)詳盡記錄存在的疑問。

（三）詢問可能存在的問題

在獲取和分析必要的項目資料并聽取匯報之后，針對問題清單中尚未解決的問題以及新發(fā)現(xiàn)的問題，評價人員應(yīng)對項目負責人進行詢問，主要分為拋出問題和追問兩部分。針對存在的疑問，評價人員首先應(yīng)拋出問題，經(jīng)項目負責人的回答和分析，可能會產(chǎn)生兩種結(jié)果，一是疑問得到解決，二是疑問未得到解決。針對已解決的問題，需要進一步獲取相關(guān)文件資料或統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為印證支持。針對未解決的疑問，評價人員應(yīng)繼續(xù)追問，直至問題得到解決或暴露出新的問題。評價人員在整個詢問過程中應(yīng)持客觀堅定的態(tài)度，不解決問題絕不罷休，直到將客觀存在的問題暴露出來為止。

針對暴露出的問題，評價人員應(yīng)與被評價單位積極交流探討，尋求有效的解決途徑，總結(jié)經(jīng)驗教訓，提出有價值的建議。

（四）其他審計程序

隨著詢問的深入，可能會暴露更多項目信息或被評價單位刻意隱瞞的事項。評價人員可能需要提請被評價單位繼續(xù)提供其他項目資料。在實務(wù)中，獲取項目資料及詢問追問是一個不斷循環(huán)的過程。

部分項目可能需要調(diào)閱其他相關(guān)部門的檔案資料以驗證被評價單位的說辭；部分項目如重大設(shè)備的采購及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等可能需要查看現(xiàn)場實物；在特殊情況下，某些項目可能需要借助問卷調(diào)查、客戶走訪等形式了解項目執(zhí)行的實際效果，在設(shè)計調(diào)查問卷時，應(yīng)兼顧考慮管理者、實施者以及受益者等不同群體。

四、績效評價報告的撰寫

在完成現(xiàn)場評價之后，評價人員應(yīng)及時撰寫績效評價報告，績效評價報告一般包括表格與文字兩部分，表格部分主要包括項目基本概況、項目支出明細情況和項目績效情況；文字部分主要包括項目基本概況、項目績效及評價結(jié)論、評價發(fā)現(xiàn)的問題、相關(guān)意見與建議等內(nèi)容。

（一）表格部分

表格部分中的項目基本概況、項目支出明細情況等內(nèi)容描述較為簡單，主要包括項目負責人、項目單位地址、支出明細情況等內(nèi)容。項目績效情況部分一般包括項目績效目標完成情況、評價打分兩部分內(nèi)容。項目績效目標完成情況主要是對產(chǎn)出目標完成情況的簡要描述。

績效評價報告評價指標的設(shè)置，包括具體目標與目標分值等，與項目立項之初設(shè)定的財政支出項目績效目標表一致，評價人員需對投入目標、管理目標、產(chǎn)出目標及績效目標等內(nèi)容下的具體目標依據(jù)財政支出項目績效目標表中的評價指標及標準逐條進行打分。對每一條具體目標的打分都應(yīng)嚴格遵照“評價指標及標準”的要求，獲取充分的評價依據(jù)，對評分扣分情況作出明確的說明，包括扣分的原因及所獲取的印證資料。

（二）文字部分

文字部分應(yīng)全面而精煉地描述項目基本概況，包括被評價單位的主要工作職責、項目實施依據(jù)、項目主要內(nèi)容、服務(wù)對象、取得的成果等。項目績效及評價結(jié)論部分主要對項目績效作出基本評價并打分，如評定該項目有績效但不明顯、項目績效良好等。同時，也可以對被評價單位在實施項目過程中的工作流程、工作內(nèi)容、取得的具體效果進行描述。最后，描述項目的綜合評價得分，評定績效等級。

評價發(fā)現(xiàn)的問題及相關(guān)意見與建議是評價報告的關(guān)鍵內(nèi)容之一，經(jīng)過對項目的仔細分析研究及逐條打分，評價人員應(yīng)羅列出被評價項目存在的問題，如政策文件未細化落實、實施流程或考核制度不健全、預(yù)計產(chǎn)出目標的制定與實際情況或以前年度的執(zhí)行情況差異較大、績效目標評分標準設(shè)置不合理、財政資金未實現(xiàn)專款專用、未實施問卷調(diào)查等有效手段調(diào)查項目實際效果或群眾滿意度等。在描述發(fā)現(xiàn)的問題時，應(yīng)做到有理有據(jù)經(jīng)得起推敲，但行文要盡量簡練，對數(shù)據(jù)的描述要有取舍，強調(diào)重點并總結(jié)觀點。描述發(fā)現(xiàn)的問題后，應(yīng)提出合理的意見和建議。同時，所提建議要有針對性，不寫空話套話，如提出提高政策知曉度的措施、改善政策細化落實的建議、建議建立必要的抽查檢查及獎勵機制等。

某些情況下，評價人員可能會發(fā)現(xiàn)以下幾方面較為重要的問題：

1.項目立項沒有相關(guān)文件政策的支持、文件政策已過期或?qū)嶋H執(zhí)行的標準與文件規(guī)定嚴重不符；

2.項目的實施沒有現(xiàn)實意義，受益人員或服務(wù)對象極少或不存在，純粹為了完成文件政策的要求而實施工作；

3.部分項目立項依據(jù)為國家、省級文件，但由于存在區(qū)域差異導致該政策規(guī)定與當?shù)氐膶嶋H情況嚴重偏離或?qū)е碌胤截斦摀林兀椖繉嵤├щy；

4.部分項目之間可能存在職能重復(fù)或財政資金的重復(fù)投入，如社會性救助類項目及企業(yè)財政補助類項目等。

如發(fā)現(xiàn)重大問題，評價人員應(yīng)在報告中予以描述并提出取消該項目的建議或為政策文件的制定提供反饋意見。