高校院系黨組織監督機制探究

王國暉+史新立+呂杰+李金勞

【摘要】本文在對研究現狀進行評析的基礎上，分析了高校院系黨組織監督實踐中存在的問題和原因，提出了相應的對策建議。要正確認識和行使黨組織的職權；完善保證監督制度；做到事前監督、事中監督、事后監督相統一；加強黨組織的能力建設；建立激勵機制。

【關鍵詞】高校；黨組織；監督機制；構建

一、引言

隨著高校教育現代化建設不斷推進，國家教育投入的加大和高校自主權的增強，高校領導干部和職能部門的權力日趨集中，可支配的資源也在不斷增多，高校中的腐敗問題已呈易發多發趨勢。自2013年7月至2015年11月，僅從中央紀委監察部網站公布信息統計，至少已有68名高校領導干部因違紀違法被查處，平均每個月超過2人。全國政協常委邵鴻在談及高校腐敗問題時就指出，不能有效的對高校權力進行監督是高校腐敗嚴重的病根，同時他說“解決的辦法也顯而易見，就是要完善對高校權力的監督體系”。習近平總書記強調“把權力關進制度的籠子里”，因此，建設高校黨組織的保證監督機制，保證權力在陽光下運行，是加強高校黨風廉政建設的一項重要舉措。而建立健全高校黨組織監督機制的基礎在于建立好院系等基層黨組織的監督機制。

高校院系黨組織保證監督包含三個層面：一是高校院系黨組織保證監督對所在高校的監督（包括對本院系行政、同級院系和高校）的監督；二是高校院系黨組織作為監督客體和對象，受到社會組織、民主黨派和全校師生、上級主管部門來自外部的監督；三是高校院系黨組織保證監督自身的監督。本文所言的高校是指我國公立高校，不包括民辦院校、獨立學院。

二、研究現狀評析

理論上，我們通過對CNKI數據庫進行調查，選擇學科領域為“哲學與人文科學”、“社會科學Ⅰ輯”、“社會科學Ⅱ輯”、“信息科技”、“經濟與管理科學”，在篇名中輸入“高?！焙汀氨O督”不限年代，發現論文達792篇，加上與此相關的如權力監督、政治核心的論文就更多了。采用同樣的方法，在篇名中輸入“高?！焙汀氨ＷC監督”其論文達17篇，可見，對此方面我國學界有了一定的研究成果。

一些文獻認為，黨組織這種保證監督決不是支部書記個人對校長的保證監督，而是一級黨的組織對校長的行政工作進行保證監督。保證監督雖然有支部書記的參與、主持，但這種保證監督是組織行為，不是個人行為。有較高的理論價值，從根本上說清了基層黨組織保證監督的目的所在。但此文僅是針對中小學的，應用價值有一定的局限性。

一些文獻理論研究已經達到了一個很高地步，作者提出了保證監督的目的并不僅僅在于防止權力異化、權力腐敗，而是在于最大限度地實現權力的正向功能，保證權力配置科學化、權力運行規范化、重大決策民主化；對權力運行的監控和約束，必須堅持制約與監督并重的原則。這些觀點對于我們基本課題研究有著借鑒作用。但畢竟是關于我國權力監督的宏觀性論述，缺乏對高校院系黨組織保證監督的針對性。

有一文獻是我國高校在這方面見到的唯一博士論文，認為加強高校黨的監督，首先必須強化監督意識、突出監督重點（行政權力和學術權力的監督）；厘清權力邊界、完善制度機制；重視黨外監督（包括全校師生、民主黨派的監督），有一定的借鑒意義，但本文畢竟是從整個學校宏觀方面的論述，還未具體到院系黨組織監督這一層面上。

上述論文均不能回答如下問題，高校院系黨組織的法定地位、責權利到底是什么？高校院系黨組織領導核心地位是不是就是決策權和指揮權？還是高校院系黨組織僅有有效監督的權力？高校院系黨組織監督的本質是什么？監督權力的邊界是什么？怎樣的監督才是科學有效的？監督成本過高，還要不要監督？若院系黨組織對自己所在部門進行了監督，但行政不作為或作為不夠，導致的后果責任誰來承擔？高校院系黨組織保證監督機制是什么？等等。可見，雖然我國學界對這一問題有一定數量的研究成果，但其深度和廣度遠不能適應實踐發展的需要，因此，我們還必須繼續深化研究，囿于篇幅，本文主要討論高校院系黨組織保證監督機制是什么。

三、當前存在的問題及原因

1、目前高校院系黨組織監督實踐中存在的問題

院系黨組織的保證監督，事關黨和國家各項方針、政策的貫徹和學校及本單位各項決定的落實，是黨風廉政建設的重要一環。目前，高校院系黨組織在保證監督實踐過程中出現如下現象：

（1）失之于管，失之于查；或多或少地存在著“五多五少”，即監督違法違紀多，監督決策失誤、工作失誤少；具體微觀事項保證監督多，全面宏觀控制少；對事的監督多，對人的監督少；提保證責任的多，落實監督權力的少；對黨員干部和教職工監督的多，對同級領導監督的少等問題。

（2）有些黨組織和院系行政之間凝聚力不強，相互扯皮，缺乏團結協作，共同進取的精神。

（3）黨組織和院系行政之間出現不同意見時，往往被認為院系領導班子不團結，不是“各打五十大板”，就是簡單否定，缺乏深層次挖掘為何出現不同意見的原因，問題得不到根本上的處理。

（4）對黨員和教職工的政治思想教育不能與時俱進，教育方式“老化”，不能適應和諧社會發展的需要，甚至出現政治思想教育工作純粹是走個形式，不重實效。

（5）監督難以達到目的，只是“提請注意”；黨組織的“缺位”或“越位”，都會導致保證監督作用減弱，效率低下，出現學術腐敗、貪污等現象。

2、造成院系黨組織保證監督不力或缺位的原因

（1）制度執行存在不足。制度執行存在不足表現在兩個方面，一是制度本身不完善。雖有《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》、《中國共產黨章程》和一些文件的宏觀規定，但少有操作層面的微觀規定，沒有對保證監督進一步明確細化，一部分同志對黨組織保證監督的內涵界定不清，導致“缺位”、“越位”、“失位”。“失位”是指院系黨組織在監督過程中沒有認真履行監督職責或雖履行監督而監督方法不當，造成監督結果不理想，失去了監督應有之義的現象。沒有明確的權責定位就會使組織迷失工作的方向，權責明晰是關鍵。二是程序運行不規范。高校院系黨組織監督權是法律賦予的權力，這一權力的實現要靠健全的制度做保障，而規范程序建設則是制度建設的一個十分重要的內容，是有效監督的保障之一。它關系著監督權的合法性、公開性、科學性和規范性，把握著決策的方向，是一切工作和決策的基礎和前提。

（2）書記和院長之間責任界定和權力邊界不清。法國哲學家孟德斯鳩在《論法的精神》一書中稱“一切有權力的人都容易濫用權力……有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。結果由于權限責任界定不清，遇到問題不是相互推諉，就是相互包攬，致使職能部門規避責任、逃避風險、矛盾上交，執行權侵害決策權或學校上級組織過多干預和包辦基層院系決策的情況時有發生。

（3）歷史文化原因。有些書記權力觀念陳舊，認為實權在院長之手，少監督少麻煩；有些院長則認為“有它不多，無它不少”，這種文化既是強勢個人產生的溫床，又是銷蝕保證監督的腐蝕劑。

（4）誤解保證監督的含義。一是誤解保證與監督之間的關系。有的只從團結的愿望出發，只講支持，不講制約；有的只從監督的角度出發，只講制約，不講支持；甚至認為“合得來，保證就是支持，合不來，就是監督”。前者忘記了監督職責，自我弱化，甚至放棄監督，最終會使監督淪落為可有可無的事情；后者缺乏大局意識，不明白監督只是手段，保證才是目的。二是誤解行政權力與監督權力的關系。如“行政權力過大容易滋長不正之風，權力往往與腐敗相連”其實，腐敗往往是與不合法或不規范的權力相連的。按作者的邏輯類推，因為行政權力過大容易滋長不正之風，所以，我們要監督，我們要問的是，如果院系黨組織的監督權力越過它應有邊界，它這種權力是可行嗎？是合法的嗎？顯然，作者這一思維模式是一個單向度的思維模式。強調監督的目的并不僅僅在于防止權力異化、權力腐敗，而且在于最大限度地實現權力的正向功能，保證權力配置科學化、權力運行規范化、重大決策民主化。

此外，還有賦予院系黨組織的職權有限或被淡化，導致不能保證糾錯改正。上述不管那種原因，都會降低黨組織的權威性，給院系或學校的工作造成一定的損失。

3、高校院系黨組織保證監督原理分析

（1）高校院系黨組織保證監督作用。我國高校行政權力與黨組織權力之所以經常糾纏不清，其中一個原因是對院系黨組織的性質和職能政治核心作用認識不清。《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》第三條規定：“高等學校實行黨委領導下的校長負責制。高等學校黨的委員會統一領導學校工作，支持校長按照《中華人民共和國高等教育法》的規定積極主動、獨立負責地開展工作，保證教學、科研、行政管理等各項任務的完成”。說明高校黨組織（包括院系黨組織）政治核心作用，一是掌握全院（系）的政治發展方向，宣傳和執行黨的路線方針政策，把握好學校各項改革和發展。二是審議確定院系管理制度、討論決定工作中各項重大事項、討論決定本院的設置、職工選配考核等事項，為學校、全院（系）的建設與發展集思廣益，協調好各方面的關系，發揮各人或組織的積極性，促進全院（系）的發展（這是根本目的）。院系黨組織在本院系這兩個作用中起著掌舵人的角色。

為什么說高校院系黨組織保證監督是政治核心呢？

它主要是保證各種權力合法運行，保證我國高等教育在中國特色社會主義道路上運行，保證《教育法》、《高等教育法》、《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》得到貫徹執行，保證學?；蛩谠合邓贫ǖ闹贫鹊靡詧绦校淮蛘劭?。行政是決策權、指揮權，我們經常所說的院系院長（主任）負責制是說院系院長（主任）對其決策權、指揮權負責。本來這兩個權力的界定是十分明確的，但往往有不同的理解。例如，2014年6月16日采訪李培根時說，二元指揮體系，不利于大學的治理。這種大學本身的治理結構上有問題，使得我們在做事業的時候，會受到掣肘，容易形成一個兩元體系。二元指揮往往是科室一些干部在兩元指揮的格局下，容易感到迷茫。學校的二元指揮體系不利于黨的領導，一元的指揮體系會更有利。其實這是典型的誤解，設想書記校長一個人兼或取消校長，表面上也還是黨委領導下的校長負責制，在重大問題上是由這個委員會集體決策的，這種觀點實際上缺乏了制衡，缺少了保證監督。這種說法存在著三方面的問題：一是這顯然將保證與監督對立起來了。二是院長（系主任）的指揮權、決策權與書記的指揮權、決策權不同，前者是如何做正確的事，是具體實施層面的。而后者則是如何正確的做事，是把握方向和監督前者所作所為能不能達到預定的目的。三是現代高校治理的管理人員一定要懂得制衡的道理。本人參加一個全國高校后勤工作研討會議，一個高校的處長說，我校后勤管理處之所以出效益，有成就，是因為黨委書記、處長由我一人兼任，決策快，效率高，易出效益。這決不是經驗，也完全是不懂得現代高校治理?，F代高校治理一定要制衡。制衡即使降低了效率，也是為了避免方向性的更大損失，這是必須付出的代價。沒有制衡可能出現更大或毀滅性的損失。沒有制衡，成功可能是這位處長，失敗也可能是這位處長。

（2）以權力制約和監督權力。高校院系黨組織保證監督預設著這樣一個邏輯：限制行政權力的必要性是因為權力本身是“惡”的，“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”。權力之“惡”可能是不正當的目的所引起的，也有可能是由善良的目的所導致的，前者導致道德價值被破壞，后者導致權力的理性被破壞。整個權力的制約和監督機制都是懷疑的產物。人們意識到人以及由人所組成的高校（包括院系）在道德與理性上不是完全可靠的。道德的不完善會產生以私人利益損害公共或統治利益，理性有限性會導致決策失誤。故有必要設立一定的監督機制來監督和制約高校和高校各級處科級干部的行為。傳統的權力監督理論包括以權利監督行政權力（即以全校師生合法權利是否得到保障來監督，在此不再繁述）和以政治權利監督行政權力兩個方面。

權力是一種客觀存在的強大力量，必須用另外一種與之相當或更強大的力量來制約和監督，才會循規蹈矩。英國哲學家洛克說：“在一切情況和條件下，對于濫用職權的強力的真正糾正辦法，就是用強力對付強力。”以權力監督和制約權力，關鍵是要建立結構合理、配置科學、程序嚴謹、制約有效的權力運行機制，從決策制度和執行環節上加強對權力的監督，核心是構建分權與制約的權力結構。

從結構上來講，以權力制約權力可以分為橫向和縱向兩個方向。橫向制約首先是指高校內部權力機構之間的彼此制約。指的是黨委、紀檢委和工會和各院系之間保持一定的制約性張力，強調在高校整體上有相對獨立的部分存在，并交由不同組織機構執掌，通過彼此分工制約達到權力均衡。其次是院系黨政分權。這繼承了孟德斯鳩不同權力主體之間分配權力的思想。黨政分開就是將政府應有的管理自主權管理權歸還給行政，充分尊重高校發展的客觀規律。達到權力制衡的目的。為有效地防止濫用權力行為的發生提供了可能。

應該說明的是，傳統的權力監督理論具有局限性。靜態的制度設計不可能全面找到應對動態且多元主體的行為；個人權利具有的力量是很有限的；執行監督權力的人可能會受自己情感、利益、信念影響，有時會偏向行政權力，有時會偏向政治權利；傳統的權力監督理論最大的不足是制度或立法權中政治權缺位。因為高校的許多制度或立法一般都出自于行政，而不是高校黨委。上述說明，單一的以權力制約權力，以程序合理來完善制度等都不是高校院系黨組織保證監督的充分條件。因此，應該從高校院系黨組織保證監督的主體、制度、保證監督方式三管齊下，才有可能建立起好的高校院系黨組織保證監督機制。

四、對策建議

1、正確認識和行使黨組織的職權

改革開放以來，高校院系黨組織為學校發展創造了良好的政治和學術環境，成效是顯著的。但保證監督不力不實，權力集中監督偏軟的問題卻頻頻發生，近兩年來高校發生重大腐敗就是一個很說明問題的例證。我們必須改革和完善保證監督體制，實現監督權威化，正確認識和行使黨組織的職權。隨著高校規模的不斷擴大，院系多學科的建設和發展，使學校管理的重心逐漸下移，院系逐步成為行政管理實體。根據這一情況，學校應明確院系的定位、責任和目標，然后界定院系行政和黨組織的職責，使院系行政和黨組織之間既有分工，又有合作，“各司其責，共同負責”。一是改革現行院系干部只對校長、書記負責的做法。院系負責人上崗或離職都必須經過一定的程序，否則不得上任或調離現任工作崗位。二要真抓實干，鐵面無私。院系黨組織對院系干部有批評和教育權、提名權、任免權、處分權，對同級或學校貫徹執行黨的教育方針政策執行情況有監督權。

2、完善保證監督制度

（1）健全黨內民主制度。一要健全保障黨員民主權利的制度，以充分發揮黨員的監督作用。首先必須切實有效地保障黨員的民主權利。要建立健全公示制度，讓黨員有更多的知情權。除了保密的以外，凡是與黨員利益密切相關的事宜，都要公開透明，特別是用人問題要公開，擴大黨員和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權。要通過建立健全黨內選舉、黨內情況通報、情況反映以及重大決策征求意見等方面的制度和程序，進一步疏通和拓寬黨內民主渠道，充分發揮黨員的監督作用。要健全和完善保障黨員民主權利的黨內法規體系，對于違反黨內民主的現象和侵犯黨員民主權利的行為，要追究責任，嚴肅查處，使黨員民主權利得到切實行效的保障。

二要完善黨的代表大會制度，充分發揮黨的代表大會的監督作用。建議每年召開一次黨代會，院系主要負責人向學校、黨代會報告工作的同時，重點匯報本院系和本人廉政情況，提交大會審查監督。

三要健全黨內選舉、罷免制度。要改革和完善候選人提名制度。在堅持由組織提名辦法的同時，可以有步驟地實行由黨員或代表提名，采取自下而上、上下結合的方法推薦候選人，確保按多數人的意愿確定候選人；要建立和實行競選制度。改革和完善選舉程序制度，確保有關選舉的規定具有可操作性，使選舉過程不發生扭曲。

（2）創新黨外監督機制，強化輿論監督。因輿論監督具有廣泛性、公開性、及時性、群眾性等特點，它以迅速、敏銳、傳播廣泛的獨特方式，對政府、高校實施廣泛、及時、有效的監督，它是黨外監督機制的主要內容。故重大決策或事件要有輿論的監督。當然，輿論監督也不能歪曲事實的真實而追求新聞的可讀性。

加強群眾監督。首先要保障師生員工的知情權。沒有師生員工的知情權，不可能有真正的師生員工監督。現實生活中，師生員工與公共權力之間存在著明顯的信息不對稱狀況。故加強群眾監督，必須從法律和制度上保障師生員工的知情權。必須做到政務公開、院系黨政領導干部個人的財產收人要公開、任免干部、考核結果等方面公示。2011年全國兩會期間，復旦大學圖書館館長葛劍雄教授將2009年復旦大學圖書館的經費開支公開在互聯網上，此做法值得高校院系推廣。處長、院系黨總支書記的財產收入情況，不僅應向有關學校紀檢委申報，而且應向社會公開，師生員工可隨時查閱。其次要完善信訪舉報制度。一是要進一步拓寬和暢通信訪舉報渠道。加強對信訪工作的資金和技術支持，建立一個上下連接、左右貫通、反應靈敏、快速高效的信訪網上舉報系統，可設專用的信箱或電子郵件，使人民群眾信訪舉報更加方便、快捷。二是要切實保障群眾的舉報權利。對正常的信訪舉報行為應當支持和鼓勵，對署實名的信訪舉報應當給予負責任的答復，對舉報有功人員應當給予獎勵。對限制、壓制舉報人進行報復或向被舉報人通風報信者，要發現一件，查處一件絕不手軟。三是對師生員工信訪舉報要有回復。

3、事前監督、事中監督、事后監督相統一

“信任不能代替監督”。過程參與是事前、事中和事后監督的有效方式。監督實踐中至于何時介入，主要決定權在于監督主體以獲得最佳監督效果而決定。僅僅重視事后監督，習慣于把監督工作的重點放在查錯糾偏上，偏重于對被監督者的事后懲戒（只“提請注意”，不制約和參與），而忽略了權力行為發生之前的事前預防和事中控制，這種監督是不可取的，也是蒼白無力的，保證的目的根本無法達到。實踐證明：黨政聯席會議制度、黨政主要領導（可能情況下）相互兼職是保證監督的有效方式。

4、加強黨組織的能力建設

解放思想、更新觀念；養成自覺學習、終身學習和學習工作化、工作學習化的良好風尚；通過崗位培訓、實踐鍛煉和進修深造等手段，提高學習力和自身素質，不斷提高駕馭全院局勢、發展民主政治、建設先進文化、應對復雜事務、構建和諧院系的能力：大興調查研究之風，通過召開各種形式座談會，征求教職工對黨組織、院行政的意見和建議；選好干部（特別是書記），提高領導能力。當前要特別注意防止濫用權力的問題；對保證監督能力不強的黨組織，要加強培訓l和談話提醒。

5、建立激勵機制

加強對黨組織保證監督工作的考評。建立科學、具體的考評指標體系，使考評工作公開透明，減少人為因素的干擾和隨意性?？荚u人員應具有廣泛的代表性，對考評優秀的黨組織、黨務干部，要給予精神和物質上的獎勵；校黨委要大力支持基層黨組織的工作，定期深入院系，了解情況、交流信息、指導工作、解決問題；要關心基層干部的工作和生活狀況，幫助他們排憂解難；要堅持正確的用人導向，加大干部教育、培養和輪崗交流的力度，對政績突出者應委以重任。

建設院系黨組織監督機制，歸根結底是為了改善和加強黨組織的領導，使黨和國家的方針、政策在學校、院系真正得到貫徹落實。只有充分發揮保證監督作用，基層黨組織才能真正成為貫徹黨的路線方針政策、團結和帶領群眾完成本單位任務的堅強戰斗堡壘才能真正保證“讓權力在陽光下運行”，從而推動院系、學校各項事業的健康有序開展，最終實現學校的奮斗目標。