城鄉建設用地增減掛鉤工作實施探究

薛梅+趙云杰

[摘 要]隨著我國城鎮化進程加快和經濟社會發展，城鄉建設用地不斷增多，而耕地紅線又不可觸及，在現實狀況下，城鄉建設用地增減掛鉤政策較好地解決了建設用地的供需矛盾，本文就是對城鄉建設用地增減掛鉤項目實施進行的探究。

[關鍵詞]建設用地；增減掛鉤；對策措施

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）03-0213-01

當前，我國城鄉建設用地需求不斷增加、土地供給不斷減少，土地供給矛盾日益突出，與此同時，伴隨著城鎮化進程加快，越來越多的農村居民進城居住，農村“空心村”等不斷增加，通過遷村并點或整村搬遷的方式騰出土地進行復墾，結余土地指標用于建設用地供應的方法應運而生，城鄉建設用地增減掛鉤就是其中之一。為確保項目實施順利推進，需要對其可行性及對策措施等進行探究。

1 實施城鄉建設用地增減掛鉤的背景

我國人多地少特別是東部沿海地區建設用地與經濟發展需求矛盾突出，人口眾多與耕地相對較少矛盾突出，堅守18億畝耕地紅線是我國的一項基本國策。但在當前經濟社會發展和城鎮化推進中，建設用地需求較多，通過實施城鄉建設用地增減掛鉤，既可以提供耕地保護的動力、增加農民增收渠道，又可以為經濟發展提供必要的土地資源。從其發展背景看，既有城鎮化加快推進、建設用地需求增加的因素，更重要的因素則來自農村：農村居住點布局散亂，人均居住占用土地面積較大，特別是農村宅基地分配使用缺乏統一標準，空余宅基地較多，在外出務工人員增多的情況下，“空心村”較多，村民居住條件較差。

2 推進城鄉建設用地增減掛鉤政策實施

2.1 城鄉建設用地增減掛鉤項目實施的對策措施

城鄉建設用地增減掛的實施利國利民，但項目具體實施中涉及眾多工作，需要采取相應的措施予以推進。一是加強組織領導，加快協調推進。項目實施必須堅持黨委領導、政府主導，國土及有關部門聯合推動，基層鄉鎮負責實施的方式進行，要整合部門資源形成工作推進機構，在鄉鎮成立專門的項目指揮部，在具體實施村莊形成工作小組，對資金、規劃等情況進行監督評價，加強政策制定和宣傳、面積測量及認定、拆遷補償協議簽訂等關鍵環節的組織領導，形成高效運轉協調的工作機制。

二是堅持科學規劃，突出項目實效。項目實施成效如何，關鍵是規劃制定是否科學合理、符合實際。為此，要在正式實施前，組織有關基層鎮街對轄區土地狀況、新增土地潛力等進行摸底，對轄區內農民分布狀況進行全面把握，在科學測算的基礎上編制完善規劃。安置區建設要統籌考慮居民需求和經濟能力，在堅持集中居住、節約用地的基礎上，設計不同檔次和層次的戶型，特別是在安置區選址、安置房建設標準、拆遷補償辦法等工作環節，要全面征求群眾意愿，并按照民主化流程，在經過村民大會等討論程序后再予以公布實施。

三是強化考核監管，維護群眾利益。城鄉建設用地增減掛鉤項目實施中，各項工作都關系到群眾切身利益，且涉及到眾多資金等問題，必須制定出臺切實可行的考核激勵和監督管理辦法，堅決杜絕項目實施中的各類“跑冒滴漏”問題。考核監督和管理辦法要及時予以公布，讓群眾有全面了解，確保通過正確引導，使項目實施全程都依法依規實施，保障群眾權益不受損害。要加強源頭控制，在項目審批中就要對項目區基本情況、土地和資金平衡測算情況、投融資操作方式、實施步驟以及群眾意愿情況進行全面把握，在群眾意愿達到一定比例后才予以審批。項目審批后，國土部門要與基層鄉鎮等單位聯合有資質的規劃設計公司制定完善土地整治實施方案和規劃，并逐級向上級部門報備審批。

四是搭建操作平臺，規范運行流程。要堅持政府主導、市場化運作的方式進行項目操作，由政府部門成立投融資建設公司負責項目資金和建設等工作。投融資公司作為特許經營主體，要通過貸款抵押等方式融資，并通過項目招標等方式確定安置房建設主體單位，后期可通過項目結余指標獲取政府資金用于貸款利息償還或項目建設。在項目實施全過程，都要按照規范流程操作，村民與村委會、村委會與鎮街以及村委會與投融資公司、鎮街與投融資公司等都要簽訂協議，規范各項目實施主體的責任和義務。在安置房建設中，要堅持從施工設計單位、施工材料等全部內容都要公開招標，嚴格按照與村民協議標準建設，確保工程質量、按時交房。

五是上下互動協調，統籌各方實施。要加強相關部門以及鎮街、村居與有關部門之間的溝通聯系，確保項目全過程都相互配合、協調推進。特別是在實施中要注意把握好政策實施與村民利益的最佳結合點，嚴格土地復墾驗收、安置房建設驗收等標準，確保實現項目實施效益最大化。

2.2 城鄉建設用地增減掛鉤項目實施中存在的問題及建議

城鄉建設用地增減掛鉤項目具有諸多社會效益，但現階段實施中依然存在一些問題：農民集中居住后生活方式發生改變，無法延續傳統生活方式，對居民生活造成一定影響；生活方式改變又會影響傳統的民俗保留等，容易造成民俗文化消亡；居民集中居住后脫離了土地，如果不能及時開拓增收渠道，容易降低村民收入。

針對上述問題，在項目實施中要堅持慎重原則，提出如下建議：一要切實維護群眾利益。項目實施利國利民，但具體到項目區居民，就是要尊重居民意愿、維護群眾利益，在居民全部通過或達到一定比例后，才對項目予以審批、組織實施。在項目實施前要統籌考慮好居民增收渠道、鄉土民俗文化保留、生態環保等問題，切忌不顧實際的盲目開展項目，項目實施后獲取的土地增值收益也要按照“取之于民、用之于民”原則，讓農民收益。二要及時保質保量完成項目。項目規劃審批通過后，要嚴格按照實施方案和規劃，按有關實施辦法予以推進，確保按時保質保量完成。對復墾土地要嚴格標準，統籌規劃好道路、灌溉水源等配套設施，確保建設為高標準農田，為農業規模化經營創造條件。三要堅持因地制宜推進項目。項目實施中要堅持個性化原則，在安置區建設、集中居住后居民增收等都要立足項目區優勢和長處，積極引進鄉村旅游企業、農產品加工流通企業和種養大戶等，實現土地復墾后的集中規模化高效實用，堅決避免千村一面、土地粗放濫用等問題，真正做到讓居民事前同意、事中順心、事后滿意。

3 結論

綜上所述，隨著當前城鄉建設用地供需矛盾日益突出，針對當前農村土地使用現狀，在適宜地區實施增減掛鉤、土地整治復墾具有相當的比較效益，對項目實施流程進行研究，有利于提升項目實施水平，進一步提升項目實施效益。

參考文獻

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