協(xié)商民主理論視角下的中國人民政治協(xié)商會(huì)議制度

馮景禧

摘 要：從協(xié)商民主理論研究中國政協(xié)制度，在比較傳統(tǒng)民主理論和協(xié)商民主理論后，通過研究政協(xié)的運(yùn)作，揭示協(xié)商民主與政協(xié)的契合和聯(lián)系，從協(xié)商民主的角度論證政協(xié)存在的必要性和對中國特色社會(huì)主義民主實(shí)踐的意義。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；政協(xié)；民主實(shí)踐

中圖分類號(hào)：D627 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）04-0043-03

對“什么是更好的政體”這個(gè)問題，17世紀(jì)資產(chǎn)階級革命①做出了回答，民主政體取得不可動(dòng)搖的正當(dāng)性，“民主政體是更加好的政體”的價(jià)值描述可以說是對長久爭論的終結(jié)。那么，這是否意味著民主理論已經(jīng)足夠完善、民主實(shí)踐順理成章不成障礙呢？

答案顯然是否定的。我們可以看到，各國的民主實(shí)踐有著明顯差異，英國的代議制民主保留著許多貴族領(lǐng)主制的特點(diǎn)，例如上議院和下議院的兩院制組合，兩院議員的選任制度不同，上議院一直具備終審權(quán)；②美國的民主政體最重要的基石是三權(quán)分立的設(shè)計(jì)，總統(tǒng)的選舉制度也有著“贏者通吃”的特點(diǎn)；中國的人民代表大會(huì)制度進(jìn)行著社會(huì)主義民主的實(shí)踐，其中包含多黨合作與政治協(xié)商制度，政協(xié)的功能和作用很容易讓人聯(lián)想到協(xié)商民主理論，而在協(xié)商民主理論下，我們也能進(jìn)一步驗(yàn)證和完善政協(xié)制度，使其對我國的民主理論和實(shí)踐的發(fā)展有所貢獻(xiàn)。

一、協(xié)商民主理論（Deliberative Democracy）的興起以及其對傳統(tǒng)民主理論的修正和完善

1.傳統(tǒng)民主理論的實(shí)踐

民主理論針對的是政府權(quán)力來源和行使的合法性、正當(dāng)性，而民主的本質(zhì)則是“多數(shù)人統(tǒng)治”（majority rules）。傳統(tǒng)民主理論經(jīng)過幾個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，已經(jīng)成熟及制度化運(yùn)行。一般而言，民意是以代議制的形式表達(dá)，人民通過選舉代表組成議會(huì)，進(jìn)行立法和決策，行政長官也是經(jīng)過選舉而上任，在這種模式下，人民的意愿是通過定期的選舉體現(xiàn)出來的，政府權(quán)力通過獲得多數(shù)人支持而贏得選舉的議會(huì)代表或執(zhí)政人員進(jìn)行行使，從中體現(xiàn)多數(shù)人統(tǒng)治的民主本質(zhì)。

筆者總結(jié)出一個(gè)代議制民主下權(quán)力運(yùn)行的理想模式：人民掌握最高權(quán)力，通過選舉表達(dá)自己的意愿，組建出一個(gè)行使權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)治和管理的政府。民主的擁護(hù)者認(rèn)為，這樣的制度安排使人民獲得了主體地位，真正成了國家的主人，而不是被統(tǒng)治的對象。人民終于找到一個(gè)參與國家治理的渠道和方法，具有根本性意義，對個(gè)人而言，這是人性的解放以及獲得支配自身命運(yùn)的選擇權(quán)，正如康德所言 “除了上帝之外，人是至高無上的；人是我們生活的全部目的，人就是目的”[1]，在政治體制上人從工具轉(zhuǎn)變成目的，具有劃時(shí)代的里程碑式意義；對整個(gè)社會(huì)而言，民主制度的誕生和發(fā)展，可以最大程度上彌合社會(huì)不同階層的分裂和化解社會(huì)矛盾，因?yàn)槿藗兛倳?huì)對自己的產(chǎn)品百般夸贊，而對他人的作品更加挑剔，這種“自賣自夸”的心態(tài)反映到政治制度里就表現(xiàn)為，因?yàn)閰⑴c制定政策、選任官員的過程中，人們對其的容忍度會(huì)更加寬大，因而衍生出的矛盾會(huì)較小，或者說更容易解決，民主制度的優(yōu)越性在個(gè)人和社會(huì)兩個(gè)維度上都得以體現(xiàn)。

2.傳統(tǒng)民主理論理想模式的困境

正如上文提及，民主理論具有優(yōu)越性，然而，我們應(yīng)該指出的是，這種優(yōu)越性有賴于兩個(gè)前提條件：第一是每個(gè)人真正參與選舉過程中；第二是每個(gè)人了解選舉和政策制定的后果。我們可以看到，正是因?yàn)榍笆鰞蓚€(gè)條件的難以實(shí)現(xiàn)，使得傳統(tǒng)民主理論遭受質(zhì)疑和批評。

以選舉為主要形式的代議制民主，遭受到質(zhì)疑和批評。主要有以下幾點(diǎn)：第一，選舉容易被社會(huì)地位、財(cái)產(chǎn)、資源占優(yōu)的群體操控，最直接的現(xiàn)象是“賄選”。筆者所居住的地區(qū)就曾經(jīng)出現(xiàn)過大規(guī)模的賄選行為。③如果通過選舉產(chǎn)生的代表不能真實(shí)反映民意的話，多數(shù)人的統(tǒng)治無從談起，人的主體地位也將喪失。筆者將之總結(jié)為“機(jī)械式的民主實(shí)踐”，即選民已經(jīng)獲得了根據(jù)民主理論勾畫出的權(quán)利，也按照程序行使了權(quán)利，如同機(jī)械般完成了既定程式規(guī)定的動(dòng)作，卻忽視了最終的效果，徒具民主外觀而不得民主精髓。我們應(yīng)該一直秉持的原則是：民主的目的不單單是使得人民參與選舉以及公共決策過程，民主之所以是更好的政體是因?yàn)橥ㄟ^這種參與和權(quán)力行使，所得出的公共政策能夠帶來最大的社會(huì)福利和認(rèn)同感。第二，作為國家的主人，權(quán)力的擁有者和授予者，人民似乎只有在選舉的時(shí)候才真正地“統(tǒng)治”著這個(gè)國家，選舉以后或者之前的參政議政的程度和方式都有所缺乏，亦即是除了選舉，除了投票，人民缺乏其他常態(tài)的渠道參與政治生活，能夠維系當(dāng)選人和選舉人的機(jī)制似乎只有幾年一度的選舉。第三，參與投票選舉的人數(shù)下降，換言之是人民參與選舉的熱情和動(dòng)力減少，這是各國在民主實(shí)踐中遇到的共同難題和挑戰(zhàn)，民主的實(shí)質(zhì)就是多數(shù)人的參與，如果投票人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例不大的話，多數(shù)性從何談起，所得出的結(jié)果的正當(dāng)性將岌岌可危。第四，在一個(gè)價(jià)值多元化的社會(huì)，不同群體的利益沖突和道德爭議的背景下，選舉并不能真正解決所有人的問題，或者至少說是在原則上不反對經(jīng)由選舉產(chǎn)生的國家人員制定和執(zhí)行的法律和決定，因此導(dǎo)致對選舉的接受程度不一致埋藏著社會(huì)隱患。

因此，傳統(tǒng)民主理論下簡單的代議制民主，可能無法承擔(dān)起溝通權(quán)力行使人和權(quán)力授予人的橋梁作用，選舉制度也無法滿足社會(huì)各階層的政治訴求，一種參與更廣泛、覆蓋更全面、更具持續(xù)性和常規(guī)性的模式應(yīng)該更容易被接受和采納。①

3.協(xié)商民主理論對此的修正和完善

1980年， 畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次從學(xué)術(shù)意義上使用“協(xié)商民主（deliberative democracy）”一詞。他主張公民參與而反對精英主義的憲政解釋[2]?！皡f(xié)商民主”理論所產(chǎn)生的背景是價(jià)值多元主義的社會(huì)，純粹依賴精英政治無法彌合巨大的社會(huì)差異和矛盾，協(xié)商民主指的是在政治共同體中，自由平等的公民利用對話、辯論、協(xié)商等形式參與公共決策。如果說傳統(tǒng)民主理論的選舉只是“事中”參與的話，那么協(xié)商民主理論可以覆蓋到“事前”“事中”“事后”三個(gè)階段。我們可以建立一個(gè)協(xié)商民主下的決策模式：針對一個(gè)特定的事項(xiàng)，人民有權(quán)決定“是”或者“否”，但是我們認(rèn)為單是決定還不足夠，對于某一特定事項(xiàng)，有三點(diǎn)應(yīng)該明確：一是參與其中的人民是否充分了解其原因、影響；二是利益相關(guān)者是否有機(jī)會(huì)并且已經(jīng)充分表達(dá)其意見；三是是否應(yīng)該將其投入到表決階段。這是做出理性決策的必要條件。再者，公共政策做出之后必然會(huì)存在反對聲音，我們需要檢視其是否達(dá)到預(yù)期效果，亦即是決策不是一錘定音、既往不咎的，人民可以，也應(yīng)當(dāng)有權(quán)利修正先前的錯(cuò)誤和疏漏。實(shí)踐中我們可以通過協(xié)商的形式從制度上達(dá)到上述要求，這正是協(xié)商民主理論對傳統(tǒng)民主理論的發(fā)展和完善。

筆者將協(xié)商民主理論的優(yōu)點(diǎn)總結(jié)為：一是參與主體的廣泛性，協(xié)商民主理論認(rèn)為利益相關(guān)的自由平等的公民對所涉事項(xiàng)進(jìn)行討論和商議，這樣能夠更好地體現(xiàn)民意。二是對于“統(tǒng)治”，評價(jià)是否治理得良好，我們不能繞過的是衡量對統(tǒng)治的接受程度，筆者認(rèn)為這是協(xié)商民主理論的核心，即因?yàn)樽罱K的決定，是所有利益相關(guān)者經(jīng)過公開而平等的協(xié)商達(dá)成一致，那么對此的接受和遵守程度毫無疑問將是更加全面和深入的，這樣既可以化解社會(huì)矛盾，又能夠切實(shí)促進(jìn)公共利益，比起單純的選舉制度更加體現(xiàn)民主的本質(zhì)和理念。三是更加適合中國。這是從國家現(xiàn)實(shí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置出發(fā)，我們必須考慮到成本問題，建立新的制度需要經(jīng)濟(jì)上的支撐，制度成本太高會(huì)使整個(gè)社會(huì)不堪重負(fù)，新中國成立初期的政治協(xié)商會(huì)議為協(xié)商民主理論打下了制度基礎(chǔ)。

二、中國人民政治協(xié)商會(huì)議與協(xié)商民主理論的契合及對其的發(fā)展

1.中國人民政治協(xié)商會(huì)議的正當(dāng)性、合法性

第一， 規(guī)范層面：現(xiàn)行憲法序言指出“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。這是人民的選擇，為政協(xié)的存在和發(fā)展提供了憲法的制度保障。

中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程總綱部分指出“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”。②從規(guī)范的角度確認(rèn)了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線具有廣泛的代表性特征。

第二，歷史經(jīng)驗(yàn)層面：回顧共和國創(chuàng)建的歷史，1949年9月21日召開的中國人民政治協(xié)商會(huì)議圍繞《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)（草案）》，這部具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的文本，對新中國的政治、法律、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、外交、國防、文化、教育及其他基本制度和根本政策進(jìn)行討論和協(xié)商。1949年9月29日，人民政協(xié)通過《共同綱領(lǐng)》，事實(shí)上，在1954年第一屆全國人民代表大會(huì)召開前，政協(xié)是具有人民代表大會(huì)功能的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，并且通過制定《共同綱領(lǐng)》實(shí)際行使過國家權(quán)力，對穩(wěn)定新中國成立初期的局面和平衡各方利益起到重要作用，具有無可置疑的合法歷史傳統(tǒng)。

2.中國人民政治協(xié)商會(huì)議對協(xié)商民主理論的實(shí)踐

第一，協(xié)商民主理論要求參與主體的廣泛性，利益相關(guān)的人員在自由平等的前提下參與決策過程，才可以展示“多數(shù)人”的本質(zhì)。我們應(yīng)該承認(rèn)“人民”這個(gè)具有高度抽象的概念是由不同人群組成的，他們彼此之間的地域、職業(yè)、地位、收入、愛好都存在基本差異，換言之其所代表的利益不同，要將不同的群體聚集一起商討問題并不容易，需要堅(jiān)強(qiáng)的組織基礎(chǔ)。政協(xié)在共和國誕生時(shí)就開始發(fā)揮作用，到1954年第一屆全國人民代表大會(huì)召開后變?yōu)檎谓ㄗh和監(jiān)督的組織?，F(xiàn)階段政協(xié)設(shè)全國委員會(huì)和地方委員會(huì)，以及9個(gè)專門委員會(huì)、3個(gè)社會(huì)團(tuán)體，民主黨派的委員380人，無黨派人士63人，涵蓋社會(huì)生活的各個(gè)方面，保證了參與主體的廣泛性，為不同群體提供了一個(gè)表達(dá)自身訴求和意見的制度平臺(tái)。

第二，協(xié)商民主理論要求參與過程的持續(xù)性，亦即是具有民主對話的空間和平臺(tái)。對于一個(gè)決策的形成，協(xié)商民主理論提出從提案、討論、投票、事后評估等全過程都應(yīng)參與，給予人民一種真正的主人翁責(zé)任和地位，避免了人民只在選舉中才是主人的尷尬處境。政協(xié)的主要職能為政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，可以看出，對于政府做出理性決策所需的自由討論、對話空間，恰好可以存在于政協(xié)履行其職能的過程里，政協(xié)雖然不具有對公共政策最終的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，這是全國人民代表大會(huì)制度的職能，不過一部法律的出臺(tái)，從起草、制定、實(shí)施、修訂每一步都應(yīng)該置于人民的監(jiān)督下。因此，通過政協(xié)參與政治協(xié)商，同樣是體現(xiàn)人民當(dāng)家做主地位、擴(kuò)大民主參與度、拉近公民與政治生活的距離的重要手段；與此同時(shí)，維系民主政體的重要元素之一為公民素質(zhì)的培育，投票選舉當(dāng)然是最直接最重要的培養(yǎng)方法，如果能夠結(jié)合整個(gè)公共政策形成的過程，在一次又一次協(xié)商討論的機(jī)會(huì)中養(yǎng)成良好的議事規(guī)則和表達(dá)習(xí)慣，毋庸置疑可以加快公民素質(zhì)的提高和發(fā)展。

第三，對結(jié)果的認(rèn)受性，如前所述，在自由平等的基礎(chǔ)上，公民充分發(fā)表意見，全過程地參與決策制定，對結(jié)果自然會(huì)有認(rèn)同感和支持度，這毫無疑問會(huì)促進(jìn)法律的實(shí)施以及社會(huì)治理效果的提高，這反過來再度深入印證了民主理論的正確和合法性，兩者相得益彰。政協(xié)的組成人員多樣化，執(zhí)政黨與民主黨派人員結(jié)構(gòu)合理，既有執(zhí)政黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)主持作用，也有民主黨派和社會(huì)各界人士的廣泛參與，共和國成立初期的順利過渡和交接恰恰是對遵循協(xié)商民主理論而得出的結(jié)果的認(rèn)受性的最大例證，這既是協(xié)商民主理論的勝利，也是中國特色社會(huì)主義民主制度的開創(chuàng)和確立。

政協(xié)的職能和作用，參照協(xié)商民主理論的標(biāo)準(zhǔn)，可能招致的質(zhì)疑是中國的政協(xié)并沒有決策、執(zhí)行的功能和權(quán)力，如何能認(rèn)為兩者是契合和聯(lián)系的呢？當(dāng)然，必須承認(rèn)政協(xié)并沒有決策和執(zhí)行的權(quán)力，所謂協(xié)商民主理論下公眾政策的制定、執(zhí)行、實(shí)施、修正等一整套程序在政協(xié)里是不完整的。不過，我們必須站在中國宏觀政治制度層面進(jìn)行考量，全國人民代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有最終的決策權(quán)，這是憲法賦予的權(quán)力，但這并不意味著它壟斷了公共決策的全過程，其他組織無法參與，這與我國堅(jiān)持的中國特色社會(huì)主義民主應(yīng)有之義相背離。政協(xié)可以針對公共政策問題向人大提出議案，進(jìn)行協(xié)商，對法律法規(guī)執(zhí)行過程中的問題提出批評、建議，也可以就某一問題通過調(diào)研報(bào)告的形式向黨政機(jī)關(guān)提出建議和意見。我們應(yīng)該關(guān)注的是，在這種模式下，“人大+政協(xié)”能夠?yàn)閿U(kuò)大民主參與度、協(xié)調(diào)不同群體利益沖突、最佳整合社會(huì)資源提供保駕護(hù)航的作用，有一套現(xiàn)成的、幾乎是零新增成本的制度已經(jīng)處于運(yùn)作之中，所以不僅對全國人民代表大會(huì)作為我國根本政治制度沒有構(gòu)成僭越和重復(fù)，相反是一種極具包容性的補(bǔ)充和完善，是促進(jìn)社會(huì)和諧和民主實(shí)踐的強(qiáng)大引擎。

總體而言，政協(xié)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、委員組成、議事規(guī)則等都與協(xié)商民主理論形成契合和聯(lián)系，體現(xiàn)協(xié)商民主精髓。因此，在憲法依據(jù)、歷史依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)的保障下，在權(quán)力機(jī)關(guān)人大之外，通過政協(xié)會(huì)議這個(gè)常設(shè)制度補(bǔ)充實(shí)踐協(xié)商民主理論，發(fā)揮社會(huì)主義特色民主的獨(dú)特優(yōu)勢，在中國具有特別的意義和正當(dāng)?shù)睦碛?，重視人民政協(xié)的重要作用，才能真正團(tuán)結(jié)一切愛國者為社會(huì)主義的建設(shè)做出貢獻(xiàn)，才能推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長足發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

參考文獻(xiàn)：

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