邊疆治理現代轉型：從“國家主義”到“國家社會互構”

摘 要：邊疆治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。推進邊疆治理現代化，首先應確立科學的推進策略并選擇恰當的實施路徑。從現代治理理論及其實踐的角度看，邊疆治理現代轉型的關鍵在于以公共治理權力為軸心合理調適國家與社會關系，實現邊疆治理從“國家主義”到“國家社會互構”的轉型。為此，應進一步引導、規范和發展社會力量，為邊疆治理的現代轉型打好社會基礎。

關鍵詞：邊疆治理；轉型；“國家主義”；“國家社會互構”

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）03-048-03

黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，“國家治理現代化”由此成為一個全新的時代命題。國家治理現代化，既是一個整體性概念，又包含著對國家各個組成部分的強烈訴求。作為國家疆域之邊緣地帶，邊疆地區是國家的重要組成部分，在國家發展中具有特殊的戰略地位。因此，確立科學的轉型策略，選擇恰當的轉型路徑，加快邊疆治理現代化進程，就成為邊疆建設面臨的重大理論與實踐課題。

一、邊疆治理轉型的策略

所謂邊疆治理現代化，就是樹立現代的理念、思維與精神，建立更為科學、完善的組織與制度體系，運用現代的、與時俱進的技術、手段與措施開展邊疆治理并實現邊疆公共事務的治理目標[1]。邊疆治理從傳統治理形態向現代治理形態轉變，并逐步獲得現代屬性的過程即是邊疆治理現代轉型。從某種意義上說，邊疆治理現代化是邊疆治理現代轉型的結果。推進邊疆治理現代轉型，關鍵要確立科學的推進策略，并在此基礎上選擇恰當的行動路徑，而治理及其現代化的核心訴求與價值取向則是確立科學的邊疆治理轉型策略和行動路徑選擇的根本依據。

首先，現代治理理論及其實踐模式，是圍繞治理權力“軸心”展開的公共事務治理與公共利益實現的宏偉圖景，要形成公共事務治理的多元主體結構與多元互動方式，就必須實現治理權力與權威的分散化或“去中心化”。“去中心化”要求政府科學配置公共治理權力，實現政府內部層級間的理性放權與授權，同時還權于社會，從而提高政治體系運轉效率、激發社會自主治理活力。

其次，現代治理理論及其實踐模式，所展示的是一幅國家與社會關系調整的新圖譜。在國家與社會關系新圖譜中，公共治理權力的公共性與包容性進一步彰顯，社會的自主性與建構功能進一步增強，政府更為廉潔高效、社會更具活力、市場更有秩序和效率。可見，治理現代化本質上是以公共治理權力為中心所建構起來的全新國家與社會間關系，治理現代化的本質屬性為邊疆治理現代化策略提供了基本的方向與指南。

根據公共治理權力在國家與社會之間配置狀況的不同，邊疆治理可采取三種策略，即國家（權力）中心、社會（權力）中心、國家與社會間權力共享。不同的策略分別賦予國家、社會不同的地位，由此形成了“強政府-弱社會”、“強社會-弱政府”與“強政府-強社會”等不同關系形態。治理現代化的價值取向勢必要求邊疆治理的現代轉型首先應摒棄傳統的“國家（權力）中心”策略，確立“國家與社會間權力共享”策略，明確國家、社會在治理轉型中的地位與角色。

二、邊疆治理轉型的路徑及其比較

基于上述策略，邊疆治理可采取國家建構、社會建構、社會參與建構、國家社會互構四種路徑。其中，社會建構路徑是指公共治理權力完全或主要由社會行使，國家完全或基本不行使公共治理權力。這種方式忽略了國家或政府在公共治理中的主導地位，在現代國家政治生活實踐中并不存在。因此，邊疆治理及其轉型可供選擇的路徑，主要是國家建構、社會參與建構、國家與社會互構，其中社會參與建構是國家建構與國家社會互構的過渡形態。

國家建構路徑，是指國家或政府在邊疆治理中占據絕對性支配地位，獨攬公共治理權力，并開展邊疆公共事務治理活動，也就是邊疆治理的“國家主義”路徑。在邊疆治理現代化語境下，國家建構路徑則是國家依靠政權的力量強行推進邊疆治理現代化，其實質是政治統治模式下的邊疆治理現代化。這種方式適合于公民參與意識較低、社會力量十分弱小因而根本無法有效參與邊疆治理的情況。

社會參與建構路徑，是指國家或政府在邊疆治理中占據主導地位并發揮重要作用，但是國家或政府并不是獨攬公共治理權力，而是與社會分享一部分公共治理權力，積極吸納社會力量參與邊疆治理。這種路徑適合治理體系比較開放、公民具有較強的公共精神與參與意識、社會組織發展較快、公民社會發育較好的邊疆地區。

在社會參與建構路徑中，國家能夠有效控制與調節社會，建構法治秩序與社會生活規則；以社會組織為中心的公民社會獲得了一定的公共治理參與空間，但是社會力量并沒有強大到足以有效影響國家控制能力，實現對國家的建構，只能被動地接受國家力量的建構。相反，國家能夠比較充分地發揮其自主性，實現對社會的建構。

公民社會發展比較成熟之后，國家與社會之間的建構關系必然發生變化。這時，社會不僅接受來自國家的建構，同時也能夠有效限制國家自主性、影響國家政策傾向，實現對國家的建構。換言之，國家不再享有完全的自主性，它也要受到社會的建構。一方面，國家通過建構法治秩序與規則實施對社會的有效控制，使社會朝著國家預期的秩序與方向發展。另一方面，社會力量的影響使得國家被迫按照社會的意愿做出某些改變與調整。

國家重塑社會，社會塑造國家，二者相互交織，這就是國家社會互構路徑。在這種路徑中，國家與社會相互吸納，即國家對現存社會力量的吸納與現存社會力量對國家的吸納，從而成功建立起“國家中心”與“社會中心”之外的“第三條道路”。因此，在確立了“國家社會間權力共享”的轉型策略之后，實現從“國家建構”路徑到“社會參與建構”路徑再到“國家社會互構”路徑的轉變，就成為邊疆治理現代轉型的迫切任務。

三、邊疆治理轉型的現實基礎與發展愿景

國家與社會之間的相互建構是一個持續的過程。隨著國家與社會現代性增強，以往完全處于被支配地位的社會已獲得了較強的自主性。在東部發達地區，社會參與公共治理已是一種常態。即便在邊疆地區，社會力量參與公共治理也越來越普遍，社會參與建構邊疆治理現代化已初露端倪。迅速發展的“社會參與”，為邊疆治理從“國家主義”向“國家社會互構”路徑的轉型提供了堅實基礎。

1.“社會參與建構”：邊疆治理現代轉型的現實基礎

邊疆治理現代化過程中的“社會參與建構”，主要表現為兩個方面：一是社會組織發展較快且積極參與邊疆治理。以西南邊疆地區為例，由于艾滋病傳播、基礎教育水平偏低與少年兒童失學率高、基礎設施建設落后、貧困人口多等較為突出的社會問題，西南地區受到了國際社會的廣泛關注。自20世紀80年代末以來，眾多境外非政府組織進駐西南地區開展掃盲、防艾、扶貧等活動，并且支持和帶動了一批草根組織的發展。二是公民參與意識逐步增強。隨著經濟發展與科技教育水平的提高，民眾的主體意識逐步覺醒，公共參與愿望不斷增強。比如昆明市民自發聚集在市區南屏街表達抵制擬在安寧建設的“PX”項目的意愿，就是一個很好的例子——盡管對于這種方式仍存在爭議。

基于緩解社會矛盾、促進社會穩定與發展等原因，邊疆民族地區地方政府對包括境外非政府組織在內的社會力量采取了比較寬容的態度，同時也不斷提高了公共管理能力。這也是邊疆治理過程中，以公民參與意愿增強為基礎、以社會組織發展為核心的社會力量能夠逐漸壯大并參與了包括經濟發展、文化教育、醫療衛生、環境保護等眾多領域公共治理的重要原因。毋庸置疑，與越是發達地區社會力量發展越快的認識相左，邊疆地區的社會力量發展與其經濟發展水平之間存在著較大反差——西南邊疆地區社會組織的快速發展即是有力佐證。可以說，邊疆地區社會力量的發展縱使沒有徹底改變“強政府，弱社會”的國家社會關系，也在一定程度上對這種格局造成了較大沖擊。邊疆治理中的“社會參與建構”路徑，無疑為邊疆治理的現代轉型奠定了堅實基礎。

2.“國家與社會互構”：邊疆治理現代轉型的前景與核心問題

社會力量廣泛地參與，為推進邊疆治理現代化做出了積極貢獻。然而，即便是在社會組織快速發展的西南邊疆地區，以社會組織為中心的社會力量在邊疆治理中的角色仍然只是政府的“幫手”，其功能與作用總體而言也僅限于參與“政府主導”的公共治理，而并非“建構”。因此，要實現從“社會參與”到“國家與社會互構”的轉變，需要公民社會進一步從成長走向成熟，獲得更強的現代性。其中，邊疆社會發展的首要任務便是要在公共治理實踐中培養公民的公共精神。

所謂公共精神，即是一種公共理性，它是理性的行動者在參與公共治理過程中形成的平等意識、法律意識、民主意識、責任意識、權利意識的總和。公共精神“并不表明要把自身利益作為一種個人動機或社會動機消除掉”，它僅僅表明“這些‘動機要保持平衡并且最終要承認公民美德和公共利益的頭等重要性”[2]。從本質上講，公共精神是“社會行為主體為了公共利益，基于公共價值進行推理而取得共識的能力和實踐良序公共生活的機制”[3]。

以公民公共精神培育為基礎，邊疆地區草根社會組織的健康發展需要重點解決兩個問題：一是自主發展問題。比如西南邊疆地區的草根社會組織多數是在國際或境外社會組織幫助、扶持下建立起來的，其成長過程中接受了較多的外部支援，包括資金、管理技術，對國際或境外社會組織的依賴性強，嚴重影響了其自由、自主健康發展。二是領導人才與人力資源建設問題。社會組織能否真正在邊疆治理現代化過程中發揮建構性作用，關鍵在于人才建設，特別是領導人才培養。領導人才往往承擔著與政府、其他組織或團體、公民之間的協調、溝通、談判等對外公共關系任務，因此領導人才培養就顯得尤為重要和迫切。

當然，社會力量能否發揮建構性作用，不僅取決于社會力量本身是否足夠強大，也取決于政府能在多大程度上接納和承認社會力量。要充分發揮社會力量在邊疆治理轉型中的建構性作用，邊疆地方政府應積極營造包容、和諧、共生的行政生態，并著重解決兩個相互關聯的核心問題：一是主動適應問題。在西南地區，社會力量之所以能廣泛參與邊疆治理，并非完全出于地方政府自愿，其寬容姿態具有較強的被動性。二是開放性問題。開放性既涉及邊疆地方政府對待社會力量的態度，也涉及邊疆地方政府的組織結構與職能調整。適應性問題與開放性緊密關聯，二者相互交錯、相互影響、相互作用。邊疆地方政府的開放性不足勢必造成其對社會力量的不適應性與被動性，而對社會力量發展及其公共參與的適應性不足，又反過來影響其包容性與開放性。

四、結語

邊疆治理現代化是一項包含治理理念、治理結構、治理體系與治理能力現代化的系統工程[4]，邊疆治理的現代轉型自然也是一個十分復雜的過程。無論是從邊疆治理轉型結果層面看，還是從邊疆治理轉型過程層面看，確立科學的轉型策略與選擇恰當的行動路徑都是十分必要的。在國家治理現代化與邊疆公民社會不斷成長壯大的時代背景下，一方面邊疆地區傳統的“國家主義”治理策略及其實施路徑顯然已無法順利實現邊疆治理現代化的戰略任務。另一方面，以社會組織發展為中心的公民社會已成為邊疆治理現代化的重要力量。因此，邊疆治理的現代轉型首先應明確國家與社會間“權力共享”的治理策略，努力實現“國家主義”治理路徑向“國家社會互構”治理路徑的轉變，充分發揮公民社會在邊疆治理轉型中的“建構性”作用。

參考文獻：

[1]姚德超，馮道軍.論“一帶一路”戰略視野下邊疆治理現代化[J].內蒙古社會科學：漢文版，2016（1）.

[2]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京：中國人民大學出版社，2010：22.

[3]張平.科學發展理性：中國轉型社會的公共理性[J].湖南科技大學學報，2012（4）：54.

[4]姚德超，馮道軍.邊疆治理現代轉型的邏輯：結構、體系與能力[J].學術論壇，2016（2）.