邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型：從“國家主義”到“國家社會(huì)互構(gòu)”

摘 要：邊疆治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化，首先應(yīng)確立科學(xué)的推進(jìn)策略并選擇恰當(dāng)?shù)膶?shí)施路徑。從現(xiàn)代治理理論及其實(shí)踐的角度看，邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于以公共治理權(quán)力為軸心合理調(diào)適國家與社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)邊疆治理從“國家主義”到“國家社會(huì)互構(gòu)”的轉(zhuǎn)型。為此，應(yīng)進(jìn)一步引導(dǎo)、規(guī)范和發(fā)展社會(huì)力量，為邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型打好社會(huì)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：邊疆治理；轉(zhuǎn)型；“國家主義”；“國家社會(huì)互構(gòu)”

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）03-048-03

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“國家治理現(xiàn)代化”由此成為一個(gè)全新的時(shí)代命題。國家治理現(xiàn)代化，既是一個(gè)整體性概念，又包含著對(duì)國家各個(gè)組成部分的強(qiáng)烈訴求。作為國家疆域之邊緣地帶，邊疆地區(qū)是國家的重要組成部分，在國家發(fā)展中具有特殊的戰(zhàn)略地位。因此，確立科學(xué)的轉(zhuǎn)型策略，選擇恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)型路徑，加快邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程，就成為邊疆建設(shè)面臨的重大理論與實(shí)踐課題。

一、邊疆治理轉(zhuǎn)型的策略

所謂邊疆治理現(xiàn)代化，就是樹立現(xiàn)代的理念、思維與精神，建立更為科學(xué)、完善的組織與制度體系，運(yùn)用現(xiàn)代的、與時(shí)俱進(jìn)的技術(shù)、手段與措施開展邊疆治理并實(shí)現(xiàn)邊疆公共事務(wù)的治理目標(biāo)[1]。邊疆治理從傳統(tǒng)治理形態(tài)向現(xiàn)代治理形態(tài)轉(zhuǎn)變，并逐步獲得現(xiàn)代屬性的過程即是邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。從某種意義上說，邊疆治理現(xiàn)代化是邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的結(jié)果。推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵要確立科學(xué)的推進(jìn)策略，并在此基礎(chǔ)上選擇恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)路徑，而治理及其現(xiàn)代化的核心訴求與價(jià)值取向則是確立科學(xué)的邊疆治理轉(zhuǎn)型策略和行動(dòng)路徑選擇的根本依據(jù)。

首先，現(xiàn)代治理理論及其實(shí)踐模式，是圍繞治理權(quán)力“軸心”展開的公共事務(wù)治理與公共利益實(shí)現(xiàn)的宏偉圖景，要形成公共事務(wù)治理的多元主體結(jié)構(gòu)與多元互動(dòng)方式，就必須實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力與權(quán)威的分散化或“去中心化”。“去中心化”要求政府科學(xué)配置公共治理權(quán)力，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部層級(jí)間的理性放權(quán)與授權(quán)，同時(shí)還權(quán)于社會(huì)，從而提高政治體系運(yùn)轉(zhuǎn)效率、激發(fā)社會(huì)自主治理活力。

其次，現(xiàn)代治理理論及其實(shí)踐模式，所展示的是一幅國家與社會(huì)關(guān)系調(diào)整的新圖譜。在國家與社會(huì)關(guān)系新圖譜中，公共治理權(quán)力的公共性與包容性進(jìn)一步彰顯，社會(huì)的自主性與建構(gòu)功能進(jìn)一步增強(qiáng)，政府更為廉潔高效、社會(huì)更具活力、市場(chǎng)更有秩序和效率?？梢?，治理現(xiàn)代化本質(zhì)上是以公共治理權(quán)力為中心所建構(gòu)起來的全新國家與社會(huì)間關(guān)系，治理現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性為邊疆治理現(xiàn)代化策略提供了基本的方向與指南。

根據(jù)公共治理權(quán)力在國家與社會(huì)之間配置狀況的不同，邊疆治理可采取三種策略，即國家（權(quán)力）中心、社會(huì)（權(quán)力）中心、國家與社會(huì)間權(quán)力共享。不同的策略分別賦予國家、社會(huì)不同的地位，由此形成了“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”、“強(qiáng)社會(huì)-弱政府”與“強(qiáng)政府-強(qiáng)社會(huì)”等不同關(guān)系形態(tài)。治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向勢(shì)必要求邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型首先應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的“國家（權(quán)力）中心”策略，確立“國家與社會(huì)間權(quán)力共享”策略，明確國家、社會(huì)在治理轉(zhuǎn)型中的地位與角色。

二、邊疆治理轉(zhuǎn)型的路徑及其比較

基于上述策略，邊疆治理可采取國家建構(gòu)、社會(huì)建構(gòu)、社會(huì)參與建構(gòu)、國家社會(huì)互構(gòu)四種路徑。其中，社會(huì)建構(gòu)路徑是指公共治理權(quán)力完全或主要由社會(huì)行使，國家完全或基本不行使公共治理權(quán)力。這種方式忽略了國家或政府在公共治理中的主導(dǎo)地位，在現(xiàn)代國家政治生活實(shí)踐中并不存在。因此，邊疆治理及其轉(zhuǎn)型可供選擇的路徑，主要是國家建構(gòu)、社會(huì)參與建構(gòu)、國家與社會(huì)互構(gòu)，其中社會(huì)參與建構(gòu)是國家建構(gòu)與國家社會(huì)互構(gòu)的過渡形態(tài)。

國家建構(gòu)路徑，是指國家或政府在邊疆治理中占據(jù)絕對(duì)性支配地位，獨(dú)攬公共治理權(quán)力，并開展邊疆公共事務(wù)治理活動(dòng)，也就是邊疆治理的“國家主義”路徑。在邊疆治理現(xiàn)代化語境下，國家建構(gòu)路徑則是國家依靠政權(quán)的力量強(qiáng)行推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化，其實(shí)質(zhì)是政治統(tǒng)治模式下的邊疆治理現(xiàn)代化。這種方式適合于公民參與意識(shí)較低、社會(huì)力量十分弱小因而根本無法有效參與邊疆治理的情況。

社會(huì)參與建構(gòu)路徑，是指國家或政府在邊疆治理中占據(jù)主導(dǎo)地位并發(fā)揮重要作用，但是國家或政府并不是獨(dú)攬公共治理權(quán)力，而是與社會(huì)分享一部分公共治理權(quán)力，積極吸納社會(huì)力量參與邊疆治理。這種路徑適合治理體系比較開放、公民具有較強(qiáng)的公共精神與參與意識(shí)、社會(huì)組織發(fā)展較快、公民社會(huì)發(fā)育較好的邊疆地區(qū)。

在社會(huì)參與建構(gòu)路徑中，國家能夠有效控制與調(diào)節(jié)社會(huì)，建構(gòu)法治秩序與社會(huì)生活規(guī)則；以社會(huì)組織為中心的公民社會(huì)獲得了一定的公共治理參與空間，但是社會(huì)力量并沒有強(qiáng)大到足以有效影響國家控制能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家的建構(gòu)，只能被動(dòng)地接受國家力量的建構(gòu)。相反，國家能夠比較充分地發(fā)揮其自主性，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的建構(gòu)。

公民社會(huì)發(fā)展比較成熟之后，國家與社會(huì)之間的建構(gòu)關(guān)系必然發(fā)生變化。這時(shí)，社會(huì)不僅接受來自國家的建構(gòu)，同時(shí)也能夠有效限制國家自主性、影響國家政策傾向，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家的建構(gòu)。換言之，國家不再享有完全的自主性，它也要受到社會(huì)的建構(gòu)。一方面，國家通過建構(gòu)法治秩序與規(guī)則實(shí)施對(duì)社會(huì)的有效控制，使社會(huì)朝著國家預(yù)期的秩序與方向發(fā)展。另一方面，社會(huì)力量的影響使得國家被迫按照社會(huì)的意愿做出某些改變與調(diào)整。

國家重塑社會(huì)，社會(huì)塑造國家，二者相互交織，這就是國家社會(huì)互構(gòu)路徑。在這種路徑中，國家與社會(huì)相互吸納，即國家對(duì)現(xiàn)存社會(huì)力量的吸納與現(xiàn)存社會(huì)力量對(duì)國家的吸納，從而成功建立起“國家中心”與“社會(huì)中心”之外的“第三條道路”。因此，在確立了“國家社會(huì)間權(quán)力共享”的轉(zhuǎn)型策略之后，實(shí)現(xiàn)從“國家建構(gòu)”路徑到“社會(huì)參與建構(gòu)”路徑再到“國家社會(huì)互構(gòu)”路徑的轉(zhuǎn)變，就成為邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的迫切任務(wù)。

三、邊疆治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與發(fā)展愿景

國家與社會(huì)之間的相互建構(gòu)是一個(gè)持續(xù)的過程。隨著國家與社會(huì)現(xiàn)代性增強(qiáng)，以往完全處于被支配地位的社會(huì)已獲得了較強(qiáng)的自主性。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)參與公共治理已是一種常態(tài)。即便在邊疆地區(qū)，社會(huì)力量參與公共治理也越來越普遍，社會(huì)參與建構(gòu)邊疆治理現(xiàn)代化已初露端倪。迅速發(fā)展的“社會(huì)參與”，為邊疆治理從“國家主義”向“國家社會(huì)互構(gòu)”路徑的轉(zhuǎn)型提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.“社會(huì)參與建構(gòu)”：邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

邊疆治理現(xiàn)代化過程中的“社會(huì)參與建構(gòu)”，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是社會(huì)組織發(fā)展較快且積極參與邊疆治理。以西南邊疆地區(qū)為例，由于艾滋病傳播、基礎(chǔ)教育水平偏低與少年兒童失學(xué)率高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、貧困人口多等較為突出的社會(huì)問題，西南地區(qū)受到了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。自20世紀(jì)80年代末以來，眾多境外非政府組織進(jìn)駐西南地區(qū)開展掃盲、防艾、扶貧等活動(dòng)，并且支持和帶動(dòng)了一批草根組織的發(fā)展。二是公民參與意識(shí)逐步增強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科技教育水平的提高，民眾的主體意識(shí)逐步覺醒，公共參與愿望不斷增強(qiáng)。比如昆明市民自發(fā)聚集在市區(qū)南屏街表達(dá)抵制擬在安寧建設(shè)的“PX”項(xiàng)目的意愿，就是一個(gè)很好的例子——盡管對(duì)于這種方式仍存在爭(zhēng)議。

基于緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展等原因，邊疆民族地區(qū)地方政府對(duì)包括境外非政府組織在內(nèi)的社會(huì)力量采取了比較寬容的態(tài)度，同時(shí)也不斷提高了公共管理能力。這也是邊疆治理過程中，以公民參與意愿增強(qiáng)為基礎(chǔ)、以社會(huì)組織發(fā)展為核心的社會(huì)力量能夠逐漸壯大并參與了包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域公共治理的重要原因。毋庸置疑，與越是發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)力量發(fā)展越快的認(rèn)識(shí)相左，邊疆地區(qū)的社會(huì)力量發(fā)展與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在著較大反差——西南邊疆地區(qū)社會(huì)組織的快速發(fā)展即是有力佐證。可以說，邊疆地區(qū)社會(huì)力量的發(fā)展縱使沒有徹底改變“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的國家社會(huì)關(guān)系，也在一定程度上對(duì)這種格局造成了較大沖擊。邊疆治理中的“社會(huì)參與建構(gòu)”路徑，無疑為邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.“國家與社會(huì)互構(gòu)”：邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的前景與核心問題

社會(huì)力量廣泛地參與，為推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化做出了積極貢獻(xiàn)。然而，即便是在社會(huì)組織快速發(fā)展的西南邊疆地區(qū)，以社會(huì)組織為中心的社會(huì)力量在邊疆治理中的角色仍然只是政府的“幫手”，其功能與作用總體而言也僅限于參與“政府主導(dǎo)”的公共治理，而并非“建構(gòu)”。因此，要實(shí)現(xiàn)從“社會(huì)參與”到“國家與社會(huì)互構(gòu)”的轉(zhuǎn)變，需要公民社會(huì)進(jìn)一步從成長走向成熟，獲得更強(qiáng)的現(xiàn)代性。其中，邊疆社會(huì)發(fā)展的首要任務(wù)便是要在公共治理實(shí)踐中培養(yǎng)公民的公共精神。

所謂公共精神，即是一種公共理性，它是理性的行動(dòng)者在參與公共治理過程中形成的平等意識(shí)、法律意識(shí)、民主意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的總和。公共精神“并不表明要把自身利益作為一種個(gè)人動(dòng)機(jī)或社會(huì)動(dòng)機(jī)消除掉”，它僅僅表明“這些‘動(dòng)機(jī)要保持平衡并且最終要承認(rèn)公民美德和公共利益的頭等重要性”[2]。從本質(zhì)上講，公共精神是“社會(huì)行為主體為了公共利益，基于公共價(jià)值進(jìn)行推理而取得共識(shí)的能力和實(shí)踐良序公共生活的機(jī)制”[3]。

以公民公共精神培育為基礎(chǔ)，邊疆地區(qū)草根社會(huì)組織的健康發(fā)展需要重點(diǎn)解決兩個(gè)問題：一是自主發(fā)展問題。比如西南邊疆地區(qū)的草根社會(huì)組織多數(shù)是在國際或境外社會(huì)組織幫助、扶持下建立起來的，其成長過程中接受了較多的外部支援，包括資金、管理技術(shù)，對(duì)國際或境外社會(huì)組織的依賴性強(qiáng)，嚴(yán)重影響了其自由、自主健康發(fā)展。二是領(lǐng)導(dǎo)人才與人力資源建設(shè)問題。社會(huì)組織能否真正在邊疆治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮建構(gòu)性作用，關(guān)鍵在于人才建設(shè)，特別是領(lǐng)導(dǎo)人才培養(yǎng)。領(lǐng)導(dǎo)人才往往承擔(dān)著與政府、其他組織或團(tuán)體、公民之間的協(xié)調(diào)、溝通、談判等對(duì)外公共關(guān)系任務(wù)，因此領(lǐng)導(dǎo)人才培養(yǎng)就顯得尤為重要和迫切。

當(dāng)然，社會(huì)力量能否發(fā)揮建構(gòu)性作用，不僅取決于社會(huì)力量本身是否足夠強(qiáng)大，也取決于政府能在多大程度上接納和承認(rèn)社會(huì)力量。要充分發(fā)揮社會(huì)力量在邊疆治理轉(zhuǎn)型中的建構(gòu)性作用，邊疆地方政府應(yīng)積極營造包容、和諧、共生的行政生態(tài)，并著重解決兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的核心問題：一是主動(dòng)適應(yīng)問題。在西南地區(qū)，社會(huì)力量之所以能廣泛參與邊疆治理，并非完全出于地方政府自愿，其寬容姿態(tài)具有較強(qiáng)的被動(dòng)性。二是開放性問題。開放性既涉及邊疆地方政府對(duì)待社會(huì)力量的態(tài)度，也涉及邊疆地方政府的組織結(jié)構(gòu)與職能調(diào)整。適應(yīng)性問題與開放性緊密關(guān)聯(lián)，二者相互交錯(cuò)、相互影響、相互作用。邊疆地方政府的開放性不足勢(shì)必造成其對(duì)社會(huì)力量的不適應(yīng)性與被動(dòng)性，而對(duì)社會(huì)力量發(fā)展及其公共參與的適應(yīng)性不足，又反過來影響其包容性與開放性。

四、結(jié)語

邊疆治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)包含治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理體系與治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程[4]，邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型自然也是一個(gè)十分復(fù)雜的過程。無論是從邊疆治理轉(zhuǎn)型結(jié)果層面看，還是從邊疆治理轉(zhuǎn)型過程層面看，確立科學(xué)的轉(zhuǎn)型策略與選擇恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)路徑都是十分必要的。在國家治理現(xiàn)代化與邊疆公民社會(huì)不斷成長壯大的時(shí)代背景下，一方面邊疆地區(qū)傳統(tǒng)的“國家主義”治理策略及其實(shí)施路徑顯然已無法順利實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)。另一方面，以社會(huì)組織發(fā)展為中心的公民社會(huì)已成為邊疆治理現(xiàn)代化的重要力量。因此，邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型首先應(yīng)明確國家與社會(huì)間“權(quán)力共享”的治理策略，努力實(shí)現(xiàn)“國家主義”治理路徑向“國家社會(huì)互構(gòu)”治理路徑的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮公民社會(huì)在邊疆治理轉(zhuǎn)型中的“建構(gòu)性”作用。

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