偵查監督視野下“兩法銜接”機制之完善路徑

徐浩

摘 要：“兩法銜接”作為常態化的工作機制，檢察機關在工作機制中發揮著重要作用，從偵查監督的實際出發，探索構建一個制度化、規范化的“兩法銜接”機制，充分有效發揮檢察監督權，樹立正確的執法理念，改變監督方式，切實解決有案不移、難移，以罰代刑問題，保證行政執法與刑事司法有效銜接。

關鍵詞：檢察機關；兩法銜接；職能作用；完善路徑

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）04-0102-02

完善“兩法銜接”機制是全面落實依法治國的重要要求，自2001年以來，中央先后出臺了一系列規范性文件，為保證行政執法與刑事司法有效銜接提供了重要的法律支撐，各行政機關與檢察機關為維護社會公平正義，有效打擊違法犯罪形成銜接合力，但是，立法上對兩法銜接的規定只限于抽象性、原則性的規定，缺乏具體的對標準和程序的細化規定，實務操作性力度缺失，剛性不足，實踐中，有罪難移，以罰代刑，各機關配合不協調，檢察機關監督乏力的問題嚴重制約了現有機制作用的有效發揮，為此，為形成對違法犯罪的打擊合力，保證行政執法與刑事司法的無縫銜接，檢察機關立足檢察職能探索完善兩法銜接的有效路徑，實現依法行政，公正執法。

一、“兩法銜接”機制中檢察監督的現實困境

“兩法銜接”機制一定程度上發揮了保證行政執法與刑事司法合力銜接的作用，但是，深刻剖析司法實踐中的具體案件，“兩法銜接”機制面臨著很多具體的現實問題，部分行政機關在處理案件時，對于必須移送司法機關處理的案件，仍存在積極性不強、部門之間配合不主動的問題，銜接機制不健全成為制約“兩法銜接”工作中檢察監督的瓶頸。

一是立法上，現有規范性文件實務操作性力度缺失，剛性不足。在立法上，《行政處罰法》第7條、第22條、第28條、第61條為兩法銜接提供了關鍵性的法律支撐，國務院以及兩高也相應地出臺了規定，我國《刑法》第37條規定“對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以免于刑事處罰，但是可以根據案件的不同情況，予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分”。《刑事訴訟法》第52條對行政機關收集的有關當事人刑事犯罪的訴訟證據的移交予以明確規定。在行政執法與刑事司法領域，兩法銜接有著重要的根基。部分地方也出臺了相應的兩法銜接的文件，在一定意義上建立了兩法銜接的工作機制。比較典型的案例是被公安機關立案處理后不構成犯罪的違法行為的處理，程序上如何不放縱對違法行為的追究，在公安機關處理的行政案件中，應當立案予以刑事追究的案件的處理。立法上對兩法銜接的規定只限于抽象性、原則性的規定，缺乏具體的對標準和程序細化的規定。

在實踐中，由于行政機關與刑事司法機關在證據的收集上、證據標準的認定上，以及人員的專業素養上存在差異，導致銜接工作存在現實困境。從現有的法律規定和司法實踐來看，行政執法與刑事司法并沒有完全對接，目前，我國缺乏專門的行政程序立法，而現有的規范性文件實務操作性力度缺失，法律位階低。在法律監督視角下，法律雖然賦予了監督公安機關立案的職責和程序，但并未對諸如工商、環保等行政機關移送涉嫌刑事犯罪案件規定相應的監督權，在案件的具體處理上有待進一步明確。此外，從檢察機關偵查監督職能作用發揮上，檢察機關的監督方式剛性不足，在發出檢察建議書、監督刑事立案案件審查意見書、糾正違法通知書的同時，缺乏強制性的監督手段予以保障監督方式實施，導致有案難移、以罰代刑現象得不到有效解決。

二是缺乏領導，兩法銜接工作合力不足，缺乏規范性、統一性。如何實現行政處罰與刑事處罰無縫對接，是擺在司法工作人員面前的實際問題，在處理具體的案件時，領導缺位，致使該項工作缺乏統籌協調，缺乏統一性、規范性。行政機關、公安機關和檢察機關在處理具體的涉及兩法銜接案件時，對于是否需要移送，如何移送都是依據法律規定自行主導，沒有統一的主導機關，在信息交流與共享上，難免出現交流不暢，溝通不協調。沒有責任追究機制，沒有考核考評獎勵與懲戒機制，致使各個機關沒有責任約束，怠于移送案件，兩法銜接工作效率降低。加之缺乏專業的指導，部分執法部門在證據標準的判斷上，對兩法銜接的法律知識的掌握上存在瑕疵，在適用法律過程中，對法律規范的理解不同，客觀上致使有些案件不移送、難移送，出現以罰代刑現象。

統一領導，是健全行政執法和刑事司法合力銜接的保障。檢察機關在“兩法銜接”機制中發揮著重要作用，在推動“兩法銜接”形成合力中檢察監督權具有制度約束力，防止執法缺位，對行政權力的行使監督要偏重于追懲性的事后監督轉向權力行使前的預防監督和權力行使中的控制監督[1]。但是，現有的銜接機制下，并未確立檢察機關的主導權，在兩法銜接工作中，檢察機關應當充當主導者的角色，保證銜接工作的統一、規范。就目前法律規定來看，并沒有明確規定檢察機關對行政執法活動的檢察監督權。缺乏主導，致使目前部分部門對該項工作缺乏主動性、積極性，部門與部門之間也缺乏配合的內生動力。

三是執法理念和認識存在偏差，“兩法銜接”工作相關人員的專業素養有待提高。任何制度的制定與執行，關鍵在人。在“兩法銜接”機制中，人員的專業化決定了正確的執法認識，當前，執法人員的思想認識層面上，對“兩法銜接”工作的重視程度不夠，消極執法，怠于移送，導致執法效率低下，有案不移。通過調研部分執法單位，筆者了解到部分執法人員在處理案件時，對于把握不準的案件，對涉嫌犯罪的案件，需要移送司法機關，但是出于利益的考慮，缺乏主動性，對檢察機關的檢察監督也是存在抵觸情緒。此外，“兩法銜接”工作專業性較強，與執法人員的專業素養不相匹配，在對證據標準的分析把握上，在對案件的定性分析上，相關人員難以正確區分行政違法與刑事犯罪，致使有案難移。

二、“兩法銜接”機制中檢察機關堅持的基本原則

檢察機關在偵查監督環節對“兩法銜接”有效銜接發揮立案監督的作用。為了充分發揮檢察監督的職能，保證銜接形成合力，推動各主體積極作為，健全銜接工作機制，檢察機關在“兩法銜接”機制中的職能定位應當堅持以下幾項原則。

一是堅持依法監督的原則。立足檢察職能，檢察機關在兩法銜接工作中充分發揮檢察監督的作用，在多部門聯合辦案的過程中，堅持依法監督，對“兩法銜接”的工作，根據法律的規定履行職能，不越權，把握原則，發揮溝通協調檢察監督的作用，對行政機關的執法活動堅持依法監督的原則，保證銜接合力。

二是堅持事前及時有效監督的原則。檢察機關發揮檢察監督的職能保證銜接工作順利開展，要徹底轉變監督理念，改變傳統的監督方式，真正達到監督全覆蓋，沒有死角。檢察機關在依法監督的前提下，要加強事前監督，筆者發現，在以往的兩法銜接工作中，部門與部門之間配合主動性差，導致有些涉嫌犯罪案件沒有移送或者難以移送，檢察機關都是側重于事后監督，通過發出檢察建議等方式予以糾正，但是囿于保障措施的缺失，效果往往不佳，這種懲戒性的事后監督理念和方式應當向事前的及時監督轉變，加強預防，提前介入。此外，檢察機關提前介入監督的機制，將司法力量引入案件的處理中，對案件準確定性，對證據準確收集和固定，對行政機關正確處理案件具有指導作用，有益于提高效率。

三是堅持適度監督的原則。基于刑法的謙抑性原則，檢察監督權范圍也應當是有限的，在兩法銜接工作中，檢察機關對行政機關的活動應當是參與但不干預，正確履行檢察監督職能。在兩法銜接機制中，檢察機關堅持有限適度監督的原則，不越位，不越權，協調配合做好兩法銜接工作，保證行政執法與刑事司法有效銜接。

三、進一步完善“兩法銜接”機制的幾點建議

一是完善立法，規范程序，增強兩法銜接形成合力的操作性。鑒于當前對兩法銜接的立法內容多是抽象性、原則性的規定，對銜接程序的規定也是缺乏實務上的操作性，筆者建議立法上完善對行政處罰與刑事處罰競合情況下的立法規定，確定適用的原則，在處理案件時，明確刑事優先的原則，確立操作可行的程序保障案件的合理銜接，完善案件移送的主體和具體的移送程序、條件、期限，對責任追究和保障措施予以規定，此外，對于證據的適用上，就如何保障行政執法過程中收集的證據在刑事司法中予以合理適用做出具體的規定，以此保證證據轉化的統一性、規范性，形成執法合力。

二是加強領導，完善制度，確保兩法銜接規范有序。兩法銜接工作涉及多個部門，需要部門與部門之間的協調配合，明確各個部門的職能定位，加強領導，才能增強銜接工作的內生動力。檢察機關的檢察監督權在兩法銜接機制中具有全局性和主導性，由檢察機關加強領導，完善兩法銜接的監督理念和方式，對于保證銜接工作協調具有重要作用，防止相互推諉，保證銜接協調。此外，兩法銜接工作除了依賴于法律的規定，更受限于各項管理制度的規定，創新兩法銜接工作機制，才能實現行政執法與刑事司法的合理銜接。在信息交流共享上，暢通不同部門之間的溝通渠道，建立案件信息的交流與共享機制，利用互聯網技術，依托現有的案件管理系統，對案件的基本情況予以錄入，部門之間及時相互通報，為案件移送提供技術支持。完善案件移送報備制度，確定聯席會議制度，各個部門增強合作的自覺性和主動性，定期開展聯席會議，通報案件情況，加強溝通。

三是加強培訓，提高認識，保證兩法銜接工作準確開展。完善兩法銜接機制，需要相關工作人員改變傳統的執法理念，提高認識，提升專業素養，保證銜接工作形成合力。相關人員的執法任意性，執法理念落后導致銜接機制形同虛設，為此，需要提高相關人員的法律專業素養，對兩法銜接高度重視，明晰案件的處理程序，掌握案件定性分析的標準，能夠準確鑒別行政案件與刑事案件，明確自身職責。

參考文獻：

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