公共部門人力資源外包的風險及防范策略分析

摘要：隨著市場化改革在我國的不斷發展，尤其是成本效益優先原則以及組織發展的需要，公共部門的相關職能開始允許私營經濟和非公有制經濟參與。人力資源外包在提高組織效率，促進資源合理配置，優化組織結構方面作用明顯，但是也存在一定的風險。本文通過對公共部門人力資源外包風險的研究，提出相關防范策略，意在保證公共部門人力資源乃至其他職能外包工作的平穩健康發展。

關鍵詞：公共部門；人力資源外包；風險；防范策略

公共服務外包是指為實現公共利益最大化，政府通過競爭機制，利用外部比較優勢資源，將本應由自身承擔的公共服務或內部輔助性服務委托私人部門、非營利部門或其他政府部門完成的方式。公共部門人力資源外包屬于公共服務外包的一種，公共部門將部分人力資源管理工作外包，有利于公共部門抽身于繁瑣的日常性工作，凝心聚力于核心事務，從而實現公共部門效益最大化。然而在此過程中，公共部門要加強風險意識，強化過程監管和質量控制，這樣才能使人力資源外包更好地發揮作用，服務主體單位。

一、公共部門人力資源外包的現狀

（一）目前我國公共部門人力資源外包的兩種取向

按照人力資源二維度模型，根據獨特性與價值性這兩個維度，我們可以按照不同程度的差異將其兩兩組合形成四種人力資源外包模式：

一般來說，核心性事務既有高價值又有高獨特性，從外部市場獲得難度大，且與公共部門核心利益相關，所以應充分內化不選擇外包；而特殊性活動雖然價值低，但其獨特性明顯，所以應根據部門經營狀況及人力資源戰略確定是否進行外包；專業性外包具有高價值和低獨特性，公共部門本身的局限性促使其利用外包商先進的技術設備和專業化服務優勢；輔助性外包的價值性與獨特性都比較低，為部門創造的價值小，所以大多數公共部門會選擇將其全部外包。目前在我國實施最為廣泛的是專業性外包和輔助性外包，這兩種外包模式正是現在人力資源外包的兩種取向：

1.專業性外包

公共部門人力資源外包屬于公共部門專業性外包的一種，包含了人力資源規劃、人員招聘與配置、人員培訓、績效考評、薪酬管理、勞工關系等，范圍極其廣泛，性質更為復雜。公共部門人力資源人士在這些工作服務上無論從數量還是專業性都是有限的。隨著公共部門職能轉變和管理方式的創新，公共部門將人力資源戰略與配置交給第三方專業性外包機構，實現人力資源的優化配置。在我國，目前最常用的專業性外包服務主要是在考核與培訓方面：比如，政府部門將考試、培訓中許多事務委托給專門機構受理，如國考中將公務員選拔與晉升交給第三方初審，在提高招聘質量的同時有效地避免熟人招聘。再如，公共部門將公職人員的培訓與高校對接通過MPA教育，專門為政府機關或非政府組織在職人員進行專業性培訓。可以肯定的是，隨著政府權力下放以及企業擴大經營范圍以及盈利的需要，公共部門人力資源管理外包的范圍將會不斷擴大。

2.輔助性業務外包

在知識經濟時代，組織越來越注重將傳統的人事檔案管理轉向對人力資本的開發，因此需要更多的精力著眼于公共部門的人力資源戰略規劃等核心業務，這也就意味著其沒有足夠的時間和精力去開展一些日常性、事務性的輔助性工作：如郵件查收、常去瀏覽的網站內容、員工個人檔案信息管理、勞動關系管理以及新入職員工的手冊編寫等等。這些繁瑣的工作無專業性要求與技術含量，但又是公共部門必不可少的日常性事務。根據“二八原理”：80%的企業利潤是由20%的核心工作創造的，關鍵的少數往往是決定整個組織產出、盈利和成敗的主要因素。通過輔助性服務外包，公共部門把繁瑣低效的日常事務工作外包出去，有利于利用外包商產生“規模效應”，降低公共部門經營成本，提升公共部門工作效率和服務質量，進而擺脫我國公共部門的機構臃腫、人員冗雜的局面，建立高效科學的人力資源管理制度。

（二）公共部門人力資源外包的發展態勢

1.廣闊的市場發展空間

公共部門人力資源外包是企業外包商務模式在公共部門領域的應用擴展。盡管已有公共部門進行了人力資源外包的實踐，但其覆蓋面極為有限。就拿近年來最典型的政府公共服務外包為例，其業務領域主要包括ITO、BPO及KPO三大業務類型。其中，以政府信息化和電子政務為主的ITO業務外包占主要比例，人力資源管理及培訓等外包為主的BPO業務外包比例最低（如圖一）。近年來，有相當部分的公共部門已對人力資源外包產生濃厚的興趣及關注度，這說明公共部門人力資源外包還是有很廣闊的發展空間的。

2.不可忽視的外包風險

人力資源外包在企業管理中已經算是一種革新，并且有了豐富的市場與管理實戰經驗。而公共部門與企業的性質存在很大不同，具有公共性、非營利性、服務性等特征，牽涉的利益群體更為復雜，加之不健全的外包市場與法律環境，難以估量的外包效果，以及公共部門本身的尋租行為、承包商普遍的機會主義心理，固人力資源外包在公共領域風險較大。盡管一些公共部門在人力資源管理的相關職能上已經進行了外包嘗試，可仍然是流于形式，外包是否科學有效，雙方利益是否達成一致，服務質量如何，風險是否防范，這些都缺乏一個行之有效的評估手段。

二、公共部門人力資源外包的風險類型及影響

公共部門人力資源外包作為公共服務外包的一種，有部分學者進行了研究。從宏觀而言，楊樺和劉權提出在政府公共服務外包過程中會產生公共服務非均等化加劇、政府權力尋租、監管失效、形成新的壟斷等風險；詹國彬從需求方、供給方和兩者互動三個方面分析公共服務外包存在的風險，即需求方的有限理性與政府能力問題、供給方的有限競爭與機會主義行為以及政府與服務承包商之間合作---監管關系的復雜性。

從微觀而言，公共部門人力資源外包作為一種公共部門內部的輔助性服務，針對不同類型的人力資源外包在具體實踐層面也具有一定的特殊性。如公共部門人力資源外包風險主體的權威性；風險受眾的廣泛性；利益損害的公眾性。概括起來，公共部門人力資源外包風險分為以外包環境、行為主體和外包過程為影響的普遍性風險和針對專業性外包與輔助性外包的特殊性風險。

（一）普遍性風險

1.來自市場不成熟、法規不健全的風險

人力資源管理外包業務雖然具有良好的發展前景。但不得不承認，其起步晚，仍處于嘗試階段。目前還沒有相應的法律法規去規范外包主體的行為，也沒有勞動政策法規去協調企業、員工和外包服務供應商之間的關系，維護他們的利益，更沒有統一的人力資源外包服務的價格標準。目前我國人力資源管理外包服務市場還不成熟、不完善，相關政策法規仍處于空白期，從而缺少人力資源外包的保障。

2.來自行為主體的風險

（1）來自公共部門方面的風險

公共部門人力資源外包是公共部門與外包商之間互動的過程，其中不可避免的出現公職人員以權謀私、權錢交易的問題。倘若其利用公共權力將公共部門的人力資源外包給特定的服務供應商，從中獲取經濟利益，那么就無法使實現人力資源外包的利益最大化與效用最優化，還會滋生腐敗、貽害無窮。此外，由于需求方的有限理性，如何確定合適的外包商，如何監督外包過程的實施，都需要公共部門仔細權衡，否則很有可能“一著不慎，全盤皆輸”。

（2）來自承包商方面的風險

公共部門的職能本來就具有特殊性，許多事情關系到國家管理層面，其相關信息都有保密的需要。但是由于信息的不對稱，公共部門很難真正了解外包商的經營業績、社會聲譽、發展狀況、成本結構等與自己利益息息相關的信息，而為了使人力資源外包活動成功進展，必然要向服務方提供足夠的資料，這就不可避免地會將內部信息都呈現給服務商。此外，由于利益驅使外包商存在普遍的機會主義心理，倘若缺乏有效監管，最終的外包效果很可能與初衷背道而馳。

3.來自監控不利的風險

實施人力資源外包的公共部門和服務供應商組合，是一個具有不同核心能力和組織文化的開放系統，兩者之間的相互作用關系具有較大復雜性，其相互活動的過程中必然存在潛在的風險。人力資源管理外包并不是將工作負擔的任意轉移，而是充分利用供應商的工作優勢，為公共部門創造更大的價值。由于公共部門和供應商所追求的目標不是完全一致的，而且公共部門也無法完全觀測到供應商的行動，使得供應商有可能為追求自身利益的最大化選擇不利于公共部門的行為。如果對外包過程不實施有效的監控，對供應商的服務質量和水平不及時評估，很可能使外包達不到公共部門預期的目標而失敗。

（二）特殊性風險

1.針對專業性外包的風險

（1）承包商的專業化程度堪憂

我國人力資源外包仍處于起步階段，目前國內的人力資源外包市場主要是一些服務單一，以基礎性服務為主的人力資源中介機構。此外，外包商的規范經營和專業化程度堪憂，從業人員素質參差不齊、專業化程度低，加上一些非法中介機構的違規經營，使服務商的誠信度大打折扣。另外，人力資源外包作為一種服務型行業，具有無形性和異質性的特點，對于公共部門而言，難以定量的衡量承包方的專業化水平和外包效果也就難以從中選擇最適合的外包商，這也加劇了來自承包商方面的專業化程度的風險。

（2）核心信息泄露的風險

公共部門的職能具有特殊性，尤其是相對專業性較強的職能，往往會涉及到部門核心事物乃至國家管理層面，如果太多的將這些內部事務交由第三方機構來管理，往往會在不經意間泄露組織的機密，如：人才招聘策略，薪酬福利體系等等。盡管公共部門在與服務方簽訂合同時都會攝入保密原則，但第三方機構個別人員的素質具有不可控性，倘若關鍵機密泄露，其后果是不堪設想的，人力資源外包相關法律的缺失也使得此類風險難以彌補。

2.針對輔助性外包的風險

（1）公共部門人員安撫與糾紛解決

人力資源外包受單位及員工廣為關注。輔助性人力資源工作多為日常事務性工作，覆蓋面廣，內容繁瑣，企業實施人力資源管理外包后，必然會影響到公司內部員工的切身利益。原來由人力資源管理部門從事的工作交給外部供應商完成，勢必造成一部分員工被辭退、轉崗或到供應商那里工作，可能會觸及或損害部分員工的個人利益。如果處理不當，猜疑、不滿等負面情緒會直接影響到大家的工作積極性，導致人心渙散、歸屬感降低，甚至導致人員的流失等等。此外，員工對績效考核與薪酬設計部分向來比較敏感，一旦外包商不能正確處理，也將給公共部門帶來額外的經營風險。

（2）公共部門組織變動調整的遲滯與阻礙

輔助性外包多為公共部門日常性的基礎性事物，大多數公共部門覺的這些基礎性服務對部門意義不大，故選擇全部外包。然而這些事務性工作涵蓋范圍大，涉及人員廣泛，將這大部分的基礎性人力資源外包無論對于組織還是員工而言無疑都是一種變革。公共部門的組織結構具有較好的穩定性，加之公共部門原有職能結構對外部反應的滯后性，當大量基礎型業務外包出去后，組織內部原有的職責權限、上下級關系、管理流程甚至組織架構等等都會發生相應的變化。此外，公共部門內部人員多追求安穩、不求變革，也給人力資源外包帶來了一定阻礙。

三、公共部門人力資源外包風險的防范策略

本文嘗試將公共部門人力資源外包的風險上升到風險管理的高度，結合風險分析的理論和框架為公共部門人力資源外包提出宏觀層面的建議。此外，又根據公共部門人力資源外包可能產生的風險類型，從普遍性風險和特殊性風險的視角，在具體操作層面提出相對應的對策建議。

風險管理是指企業通過識別風險、衡量風險、分析風險，從而有效的控制風險。它主要有以下幾個程序：風險識別與衡量，風險評價，風險管理技術選擇及實施，風險效果評價等：

（一）構建風險分析框架，實施全面風險管理

1.人力資源管理外包風險的識別

人力資源管理外包風險的識別就是對外包過程中出現的潛在風險以及風險的可能性進行有效識別，了解風險發生的起因、時間、方式以及性質等。對風險的正確識別可以使人們認識到風險的特性、本質，建立預警機制，提高防范能力。關于識別，一方面可以通過感性認識與經驗進行初步判斷；另一方面可依靠各種客觀數據統計、經營資料、風險記錄等分析整理，從而預測風險損害情況。

2.人力資源管理外包風險的評估與規劃

人力資源管理外包風險評估就是對識別的風險發生的可能性、影響程度以及可能造成的損失進行定量估算，保證外包在允許的風險承受范圍內順利實施。目前，人們采用的風險評估方法是風險矩陣評估方法：即通過識別項目風險，評估風險對項目的潛在影響，計算風險發生的概率，根據預定標準評定風險等級，實施計劃管理或降低風險。概率分析法、灰色模糊綜合評價方法、Borda 排序法對外包風險排序等也被專家學者采用。公共部門在進行人力資源外包前應做好外包行為的評估：認真分析、規劃外包項目，結合成本、安全性等各方面情況，綜合評估，然后確定外包業務范圍。

3.風險溝通與協調

在公共部門人力資源外包過程中，對于外包過程中可能產生的問題，政府和承包商要及時地交流溝通，避免因為信息不充分而造成的風險。及時的風險溝通能夠使除政府和承包商之外的其它相關利益主體在第一時間了解情況，在滿足各方知情權的同時，最大程度地增加了其它相關利益主體的參與感與監督力量，實現多主體協同。

4.風險管理效果評估與反饋

由于公共部門人力資源外包風險的復雜性及不完全可控性，它的實施在不同階段伴隨著不同的風險。在人力資源外包過程中，公共部門要時常與外包商保持良好的合作關系，及時做好風險管理的效果反饋工作，做到發現風險及時解決，遇到風險管控失靈及時調整風險管理技術，從而實現風險管理與控制的動態平衡。

（二）針對普遍性風險的策略

1.加速培養人力資源外包市場，完善相關的政策法規

公共部門在自身改革創新的基礎上，應加大對人力資源外包市場的指導與監督，著力提高人力資源外包服務商的整體業務專業水平、服務水平與素質水平，為公共部門人力資源管理外包進一步打下堅實基礎。同時，國家應盡快制定相關的政策法規，如提高外包服務商準入門檻，明確相關服務價格等，以維護外包市場的秩序，保障公共部門、員工及服務商的切身利益。

2.建立健全監督機制，抑制公共部門尋租風險

要想抑制尋租風險，首先要加強公共部門的思想教育，從內心深處樹立廉潔奉公、正直從政的觀念。其次要“把權力關進制度的牢籠”，制定獎懲制度，對于權力尋租者的行為進行大力打擊，以此形成威懾；此外，要把內外部監督作為外包監控的“防護傘”，構建內外部聯合監督機制，推動內外監督形成合力。

3.明晰外包規范，選擇適合的服務商

公共部門在選擇服務供應商前，首先要制定服務規格說明書，衡量現行的服務標準，評估外包后可獲利益。通過制定外包目標使得公共部門與服務供應商在職責權限、服務水準、服務信用以及違約賠償等達成一致。其次，要制定嚴格的計劃、目標以及實施步驟。通過比較供應商外包服務流程選擇出合適的供應商。此外，外包使企業和供應商之間的聯系更加密切，合作過程中必然會產生文化的交織與碰撞。只有加強溝通，彼此文化逐步相融，在管理理念上互相滲透，彼此適應，才能實現良好的合作。最后在簽訂合同時，務必將保密原則詳盡地寫入合同，使其具備法律效益。

4.外包監控與評估

外包監控主要是監控員工之間、員工與崗位之間 、員工與組織之間的磨合和適應程度。在開展人力資源管理外包活動后，需要適時根據外部環境以及內部條件的變化來進行人力資源管理外包活動的調整。在人力資源管理外包實施過程中要堅持對供應商的監督和管理，發現問題及時解決。同時還要預防由于供應商退出而帶來的損失。要建立一套風險評估體系和預警機制，保證人力資源管理外包工作的有效實施，達到公共部門預定的目標。

（三）針對特殊性風險的策略

1.專業性外包策略

（1）規范供應方資格準入，提升外包機構專業化水平

由于當前我國人力資源外包體系還不完善，市場還未及健全，導致外包商自由度過大，專業化水平低，服務意識欠缺。因此，相關部門要嚴格審核人力資源外包商的資格準入，適度提高市場準入門檻，營造成熟的市場環境；建立健全專業性人才培訓機構，培養高素質專業化的人力資源管理人才；只有外包商提升自身專業化能力與素質，具備優質的服務質量與水平，公共部門才能夠放心的將自身不擅長的專業化事務交由第三方受理，從而全身心的投身于部門內部核心事務。

（2）遵循保密原則，規范合同內容

人力資源外包作為一種新興產業，其相關法律法規還未完善，迫切需要明確的法律法規來規范雙方的職責權限、權利義務。在雙方簽訂合同時，要提高法律與契約意識，將雙方權利義務、保密原則、侵權賠償等種種意外情況分條羅列清楚。即便這樣，可能還會存在合同內未明確規定的特殊情況而引發的爭執，這時候就需要建立一個公平公正的第三方公證機構進行調解仲裁。

2.輔助性外包策略

（1）安撫外包人員，關切員工利益

一旦公共部門日常性的基礎工作外包出去，必然會有一部分員工暫時失業或是被調遣到其他地方工作，由此帶來薪酬福利以及員工關系的相應變化。薪酬與福利問題關系到員工的利益，一直是員工的敏感話題，處理不好便會對員工的積極性產生負面影響。公共部門要做好這部分基礎性業務員工的安撫工作，促進良好的溝通，采取適當的善后措施。此外，公共部門要切實保障派遣員工的合法權益，妥善處理與暫時“失業”員工間的關系，關切減少勞動爭議的發生。

（2）變革思維方式，創新外包形式

公共部門內部的管理體系復雜，組織結構穩定性強，在應對外包風險時，不免會出現遲滯和抗拒。在調整人員分配及組織結構時一定要慎重，以免帶來整體的紊亂。相對于企業而言，公共部門可以在慎重考慮后采用權威性的行政手段進行部門變革，這將有利于公共部門創新外包管理模式。此外，轉變外包理念，改變單一的外包服務，豐富人力資源外包的內容與形式，公共部門任重而道遠。

以往對人力資源外包風險與防范策略研究的學者頗多，但多數都是籠統的提出了策略。本文的創新之處就在于對公共部門人力資源外包風險給出宏觀對策的同時，對其進行業務細分，根據不同的外包類型該出不同的對策，這將有利于公共部門在外包實際操作過程中摒棄“眉毛胡子一把抓”，提高甄別力，對癥下藥。

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作者簡介：李琳，鄭州大學公共管理學院人力資源管理專業本科生。