城市社區(qū)調(diào)解制度新觀察

葛海娜

【摘要】由于社會轉型期社區(qū)矛盾和糾紛不斷增加，社會矛盾化解更為繁重。人民調(diào)解制度因其在預防和解決糾紛、構筑和諧穩(wěn)定的社會方面功能獨特，被國際社會譽為“東方之花”，社區(qū)調(diào)解作為社會控制的重要手段，在中國基層社會治理和秩序控制中表現(xiàn)出強大的生命力。尤其是在2011年《中國人民共和國調(diào)解法》正式實施后，在法律保障、隊伍建設和調(diào)解方式創(chuàng)新上取得了新的成效，社區(qū)調(diào)解制度逐漸成為社區(qū)糾紛解決的主要途徑。然而在矛盾糾紛日益增多的情況下，也面臨新的困難和挑戰(zhàn)，為促進調(diào)解制度發(fā)揮更強作用，需要盡快推進調(diào)解員職業(yè)化制度和長效保障機制。

【關鍵詞】社區(qū)調(diào)解；人民調(diào)解委員會；調(diào)解員職業(yè)化；互聯(lián)網(wǎng)+

當下，中國社會正處于轉型期的重要階段。市場經(jīng)濟和信息全球化的飛速發(fā)展，使政府機關國家與社會職能相對分離日趨顯著，社會分層細化后社會矛盾不斷加深。人與人之間的爭執(zhí)進入常態(tài)化的表現(xiàn)就是糾紛。社會矛盾糾紛是社會公民受益于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時也必然不可忽視的消極影響。隨著十八大全面后社會主義的法律體系逐步確立，人們逐漸養(yǎng)成了較深的法律意識和保護自己合法權益的能力，然而僅從現(xiàn)實的司法資源角度看，法院訴訟完全不可能解決所有糾紛。為了化解社會矛盾，節(jié)約運行成本，維護鄰里間和諧穩(wěn)定關系，運用“人民調(diào)解”方式解決社區(qū)糾紛顯得重要。最早可追溯至西周的調(diào)解制度延續(xù)千年仍然擁有強大的生命力，也顯示出調(diào)解確實比一般司法訴訟要具有不可替代的優(yōu)勢，已成為一種糾紛解決的文化范式。作為社會救濟的一種特殊手段，社區(qū)調(diào)解制度在社會管理實踐中取得了良好的效果。但在廣泛應用中也存在一些不足，有待提高。

一、社區(qū)調(diào)解在社會管理方面取得的成果

1、法律制度的正式確立。自2011年《中華人民共和國調(diào)解法》（以下簡稱《調(diào)解法》）正式實施以來，在70多年的經(jīng)驗積累上，從多方面已經(jīng)取得了成果。如為人民調(diào)解制度提供了明確的法律依據(jù)，為居委會應對社區(qū)矛盾糾紛程序提供了規(guī)范，對人民調(diào)解員的培訓進行了硬性規(guī)定等。其中最大的亮點就是對于調(diào)解達成的協(xié)議進行了規(guī)范，明確人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力。當事人應當按照約定履行，人民調(diào)解委員會負有監(jiān)督履行的義務，改善了之前只有經(jīng)人民法院依法取人的調(diào)解協(xié)議才具備法律效力所帶來的約束。尤其調(diào)解協(xié)議生效并向法院申請司法確認后，如一方當事人拒絕履行或未全部履行的，則對方當事人可以向法院申請強制執(zhí)行。

2、人民調(diào)解組織建設更加規(guī)范。按照《調(diào)解法》的規(guī)定，村民委員會、居民委員會設立人民調(diào)解委員會，且應當通過選舉產(chǎn)生，三年一屆。直接確立了人民調(diào)解委員會的合法性和組織構架。在居委會建立人民調(diào)解委員會成了必然要求，明確了人民調(diào)解委員會的責任義務，同時對人民調(diào)解員的資質(zhì)做了一定要求，需具備一定的法律知識和政策水平，調(diào)解員隊伍由傳統(tǒng)的“熱心大姐”逐步向專業(yè)人才方向發(fā)展。

3、民間調(diào)解組織的興起。以北京為例，2016年北京建立至少47家品牌調(diào)解室，其中有19家以個人命名的調(diào)解室。其中的個人調(diào)解員一般都是專職從事調(diào)節(jié)，具有法律專業(yè)北京，調(diào)解領域較為集中的地區(qū)名人。而個人調(diào)解室面向基層，行業(yè)調(diào)委會則負責行業(yè)領域糾紛。二者各具特色，深耕各自專業(yè)。除此之外，各種“和事佬”協(xié)會等帶有傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳”威望成員自發(fā)組成的民間調(diào)解組織紛紛興起，主動調(diào)解群眾矛盾、走訪群眾居民群眾，掌握社情民意，向黨組織傳遞信息、反饋等工作。

二、面臨的挑戰(zhàn)和問題成因

1、部分群眾對調(diào)解的認識不夠。一是人民調(diào)解委員會認識程度不高，認為社區(qū)調(diào)解只是涉及一些鄰里糾紛的小矛盾，對于法律相關的問題，更愿意運用訴訟的手段，而沒有選擇社區(qū)調(diào)解。在現(xiàn)實社會階層中，發(fā)生糾紛的雙方，越是處于弱勢地位的當事人，越愿意求助社區(qū)調(diào)解。因為他需要幫困救助，社區(qū)調(diào)解作為免費服務，是可以接受的。但是處于強勢地位的當事人，認為不需要和居委會發(fā)生任何關系，更愿意通過有償服務而不是社區(qū)調(diào)解達成需求。二是對于隱私的保護或者調(diào)解結果的正規(guī)性不信任。法律社會學的關系理論認為，當事人是否選擇訴訟方式解決爭端，受到當事人之間的關系的影響。例如美國純粹法社會學創(chuàng)始人之一布萊克認為，關系距離越近，越不適合用訴訟解決人們之間的爭端；反之，關系距離越遠，訴訟越適用。由于城市社區(qū)人口流動速度不斷加快，現(xiàn)代化社區(qū)已不再具備傳統(tǒng)“熟人”社區(qū)的良性互動功能，甚至由于第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)+便捷，居民足不出戶就可以享受生活，社區(qū)間人與人的現(xiàn)實溝通進一步減弱，相互間信任也難以建立，關系越發(fā)疏遠。

2、社區(qū)調(diào)解員無法滿足社區(qū)調(diào)解工作需求。在現(xiàn)實工作中，人民調(diào)解委員會設立在居委會下，所以調(diào)解員由社區(qū)工作人員及聘任人員、志愿者等共同構成，人員流動較快，專兼職不定，人員調(diào)解水平參差不齊。尤其是社區(qū)工作人員身為兼職人員，有時分身乏術，還要完成社區(qū)其他繁雜事務，其專業(yè)知識的缺乏和經(jīng)驗不足，影響了調(diào)解工作的質(zhì)量、效率和居民對調(diào)解工作的參與和信任。

3、調(diào)解工作室對“明星”依賴性強。如上海的李琴熱心于人民調(diào)解，在群眾中基礎較深，威望較高，在調(diào)解糾紛過程中發(fā)揮了獨特的個人魅力和能力；重慶的馬善祥個人生活經(jīng)驗豐富，總結出調(diào)解矛盾的四個階段；江西的楊慧芝熱心腸贏得了當?shù)厝罕姷囊恢潞迷u。夏邑縣的蔡文建自費成立工作室，為調(diào)解雙方多次奔波，感動了群眾等等。離開這些調(diào)解“明星”的個人魅力以及為人處事方式，更換調(diào)解員，則調(diào)解成功所依賴的“權威”不復存在，雖然每一個優(yōu)秀調(diào)解員再起生活領域能夠形成調(diào)解的菌落效應，但是對于發(fā)展起步晚的地區(qū)，這樣的調(diào)解方式具有個案行和不可復制性，具有局限性。社區(qū)調(diào)解推廣的達成，終究要以內(nèi)在程序的建立，建立更穩(wěn)固的權威性。

4、編制混亂責任不清，考核機制不完整。在實際工作中，沒有明確規(guī)定社區(qū)調(diào)解人的工作編制。有行政事業(yè)編制、企業(yè)編制、事業(yè)單位編制或者參照某一編制的地方招錄人員，有的是沒有任何編制的臨時工或志愿者。在編制混亂的情況下，對于調(diào)解員的責任考核機制無法確立，例如受培訓記錄或對糾紛響應效率，調(diào)解成功率等都不明晰。甚至目前全國還沒有統(tǒng)一的社區(qū)調(diào)解員的準入機制。

5、調(diào)解員義務勞動與市場經(jīng)濟觀念間的矛盾。根據(jù)《調(diào)解法》的和各項社區(qū)調(diào)解工作的相關條例，明確規(guī)定調(diào)解委員會不能向當事人收取任何費用。但對于人民調(diào)解委員會及調(diào)解員在調(diào)解工作中實際產(chǎn)生的經(jīng)費，除了嘗試實行政府購買社區(qū)調(diào)解的項目以外，街道司法所和社區(qū)會的調(diào)委會經(jīng)費都比較緊張。因此，在實際工作中，大部分社區(qū)調(diào)解員都是在進行義務性勞動付出，具有高素質(zhì)和專業(yè)知識以及調(diào)解經(jīng)驗的調(diào)解員，能夠選擇其他產(chǎn)生經(jīng)濟價值更高的工作。在市場經(jīng)濟價值觀念的沖擊下，作為社會正義第一道防線的調(diào)解制度，正面臨嚴峻考驗。

三、對城市社區(qū)調(diào)解制度完善的建議

1、加快完善職業(yè)人民調(diào)解員的準入機制。雖然2011年的《人民調(diào)解法》中第十三條、第十四條對人民調(diào)解員制度做出了廣泛的規(guī)定，但人民調(diào)解員職業(yè)化的發(fā)展還存在很大瓶頸。結合實踐現(xiàn)狀看，人民調(diào)解員自2001年在上海首創(chuàng)首席人民調(diào)解按制度；2008年江蘇省昆山市在矛盾糾紛多發(fā)地試點將人民調(diào)解員作為社會公益性崗位公開招聘；2011年上海嘉定區(qū)試行人民調(diào)解員準入辦法等，均是很有成效的探索。在政策制定上，2010年最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期全國統(tǒng)一化的人民調(diào)解員職業(yè)制度應當盡快完善。

2、注意對調(diào)解制度的宣傳力度和引導。在調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)還有部分居民尤其是青年人對于社區(qū)調(diào)解制度的不熟悉。應當進一步用好普法宣傳活動，增強社區(qū)居民對調(diào)解制度的認識。利用新興數(shù)字化產(chǎn)品，如QQ群、微信群、社區(qū)網(wǎng)站等，打破時間空間的限制，使居民足不出戶，也能進行互動，增強彼此聯(lián)系，提升居民相互間認同感，提高居民對調(diào)解委員會的信賴感和認可度。

3、注意機制保障和法律結果的保護。對于爭議較大、問題復雜、耗費時間較長且最終達成調(diào)解書的人民調(diào)解工作，應當在經(jīng)濟上準許人民調(diào)解委員會收取部分費用，用于日常開銷。這樣可以使調(diào)解員有更加端正積極的態(tài)度開展調(diào)解工作，而且能使民眾因合理的費用，產(chǎn)生與訴訟等更高成本糾紛解決方式比較后，更加信任調(diào)解。

4、結合“互聯(lián)網(wǎng)+”背景創(chuàng)新調(diào)解方式。如江西上饒廣豐區(qū)永豐街道已經(jīng)率先建立“社區(qū)智慧服務平臺”，結合微信公眾號、“幫幫我”民意熱線和手機APP無縫對接，實現(xiàn)居民有糾紛，“一點就通”向社區(qū)派“工單”，網(wǎng)格“掛牌”調(diào)解糾紛。2014年3月新浪人民調(diào)解委員會正式成立，人民調(diào)解互聯(lián)網(wǎng)糾紛的方案進駐虛擬社區(qū)。相信在不久的將來，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景，一批新型的以移動數(shù)字互聯(lián)為核心的新興人民調(diào)解方式將進入人們的視野。

社區(qū)糾紛紛雜且不易處理，調(diào)解成功與否關乎著社會最基本組成單元“社區(qū)”的和諧穩(wěn)定。從跟本上說，還是要在社區(qū)的人與人之間建立信任機制，調(diào)解員結合“情”“理”“法”三者的關系，才能更好地解決糾紛，建設社會主義和諧社會。

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