農村土地承包經營權流轉與地方政府績效考評

何陽 孫萍 孫大雄

摘要：基于四川南充JL區兩個相鄰試點村落農村土地承包經營權流轉實踐的案例分析，發現農村土地承包經營權流轉中的農民利益難以得到有效保護，尤其是政治利益和經濟利益。地方政府亂作為與不作為是農村土地承包經營權流轉中農民利益保護不力的主要原因之一，其同當前政府績效考評缺乏合理性密切相關。要確保地方政府在農村土地承包經營權流轉中真正代表農民、根植農民和服務農民，需要構建獨立科學、多元主體協同合作、評價指標體系多樣化、獎罰行為分明、責任落實到位的地方政府績效考評體系。

關鍵詞：農村土地承包經營權流轉；農民利益；地方政府；績效考評

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）03-0001-08

土地是農民賴以生存的、最基本和最重要的生產資料，是農民生活的可靠保障。為促進農村經濟發展，增加農民家庭收入，早日實現新型城鎮化，國家制定并實施農村土地承包經營權流轉政策，以期利用規模效應解決農業生產的成本和效益問題。但農村土地承包經營權流轉政策在執行過程中，因承包商攜款消失或者地方政府與承包商合謀致使農民利益受損現象時有發生，嚴重威脅到社會穩定。因而，農村土地承包經營權流轉中如何保護農民利益是當前必須應對和解決的重要問題。

一、問題的提出

2016年7月，筆者利用假期對四川南充JL區兩個相鄰試點村落農村土地承包經營權流轉實踐進行了走訪，這里以X村和Y村替代被走訪村落撰文。兩個村落的具體情況大致如下：（1）兩個村落均隸屬同一鄉（鎮）管轄，公共交通較為便利，到周圍鄉（鎮）都建設有兩車道的柏油馬路；（2）村落地形都是“兩山夾一溝”，住家戶零散地分布于山腳，村落以留守老人和小孩為主，基本上沒有年輕人身影，留守老人最大年齡者90多歲，最小年齡者近60歲；（3）從土地的使用性質看，兩個村落的耕地面積均小于林地面積，溝底土地主要用于種植水稻、蔬菜，山間土地主要用于種植玉米、小麥；（4）兩個村落住家戶銳減現象突出，有在城市購房安家的，有常年外出務工的，使得至少1/3的房屋閑置沒有人居住。

X村和Y村均是被當地政府選中用以開展農村土地承包經營權流轉的試點村，整個項目由地方政府牽頭引進承包方流轉農村土地承包經營權。具體言之，農民在地方政府指導下將個人土地的經營權流轉給承包方，承包方按照每畝580元/年的價格支付土地流轉費用，流轉后的土地主要種植檸檬、西瓜等經濟作物，一改傳統的水稻種植習慣。承包方種植經濟作物需要雇傭當地勞動力，雇傭價格基本維持在30元/天的水平，通常在耕作和收獲季節較為繁忙，而作物成長期間也會有幾次短暫的像除草、套袋等雇傭需求；適用于農村土地承包經營權流轉的土地都位于兩山所夾的溝底，山間土地沒有承包方愿意接收，因為開發山間土地的成本遠遠超過溝底，而在土地承包經營權流轉后，承包方通常會將農民以往設立的地界全部抹平，實行統一的管理范式。承包方與農民簽訂農村土地經營權流轉合同的期限都較長，即30年，由村委會替代全體農民簽訂相關合同，農民不直接與承包商接觸。此外，地方政府在土地流轉合同實施的前三年需要給承包方一筆數目不小的資金用于項目啟動，是政府招商引資的優惠政策，主要包括項目前期的基礎設施建設費和農民土地承包經營權流轉費。基礎設施建設如修筑溝底小馬路、水渠和柵欄等，溝底小馬路基本上從各農戶家門口經過，是農民在土地承包經營權流轉中提出的公共服務條件，水渠主要用于作物的取水、泄洪等，柵欄主要用于防止作物成熟時外來人員盜取。

X村開展農村土地承包經營權流轉早于Y村約2.5年，現今X村的檸檬樹成林成片，豐收季節果實累累，但承包方在農村土地承包經營權流轉4年后便玩起“人間蒸發”，該村農民的土地流轉費用已有1年未曾發放，而且在農村土地承包經營權流轉之后第3年，承包方也沒有組織農民收獲果實，雇傭勞動力縮減，大量的檸檬壞死在樹上，繼而成片地掉落腐爛，鄉間流傳著承包方騙取政府資金一走了之的議論，甚至還散播著基層政府與承包方共同騙取國家財政的傳言。因為該村農民多次尋找基層政府解決流轉經費正常發放問題，主張承包方履行義務，維護自身正當利益，但總是被當地基層政府工作者敷衍、搪塞了之。農民目前非常迷惘和恐懼，擔心積蓄用盡后，生活難以為繼。需要進一步說明的是，當地居民以米飯為主食，被流轉的土地原本多為稻田，農村土地承包經營權流轉之前，農民在飲食上的需求完全能夠自給自足，但現今對大米的需求要么依靠以往剩余，要么在市場上購買，待以往剩余消耗殆盡，則唯有依靠市場供給，因為村落已無合適的土地種植水稻，山間土地大多缺乏水稻生長的必備條件——水源。

Y村的檸檬樹處于生長階段，尚未達到產果狀態。存在著一個持續了兩年至今仍未解決的現實問題，即農民與村干部在該村流轉土地面積的統計數上始終存在分歧，承包方也早將土地流轉資金打到預留賬戶，而農民的土地流轉收益卻未能到手，大家不愿意領取這筆資金。村干部對流轉土地面積的上報數為392畝，而農民的統計數為500畝，兩者之間足足相差108畝，以每畝580元/年的流轉價格計算，這筆資金每年大約為6.264萬元，30年的合同期限總共相差187.92萬元。農民以聯名上書舉報的方式將事件反饋給市政府后，市政府指派工作人員利用遙感技術到村內丈量流轉土地面積的結果為522畝，比農民自發丈量的還多出22畝，但村干部卻依然堅守著自己上報的統計數，不愿屈服妥協。

結合上述個案，問題接踵而至。承包商“人間蒸發”和村干部堅持流轉土地的上報數都在不同程度上侵害了農民利益，那么農民利益究竟受到了哪些侵害？什么原因造成了這些侵害行為的發生？又應采取什么措施來規避這些侵害行為？下文就此展開討論。

二、文獻回顧

當前學界以農村土地承包經營權為研究對象的成果頗為豐富，主要可概括為以下幾類：其一，農村土地承包經營權的流轉、退出機制，如鐘漲寶等從必要性和權利的基本規定性出發探討農村土地承包經營權的退出機制，提出建立健全農村土地承包經營權退出機制須建立退出程序，而退出程序的設計要與戶籍制度、社保制度改革相結合，并堅持因地制宜原則[1]；其二，農村土地“三權分離”改革，即土地所有權、土地承包權和土地經營權的分離，如丁文基于土地承包經營權流轉的實踐，探討土地承包權與土地承包經營權的分離，力主兩者之間必須分離，但要注重理論與實踐的有機結合，從制度設置和立法上來保障上述兩種權利的分置[2]；其三，農村土地承包經營權的可抵押性與可繼承性，如黃惠春等基于湖北和江蘇兩地的案例比較，發現農村土地承包經營權可抵押性受到法律因素和經濟因素的共同制約，有必要在經濟發展水平較高、農業生產水平較高、土地流轉市場相對完善的地區展開試點，同時放開部分相關法律政策[3]；其四，農村土地承包經營權流轉制度的缺陷與破解之道，如楊光提出現行農村土地承包權流轉制度在法律規范、所有權主體、流轉方式和登記環節上都存在不足之處，需要清理相關法律文件，明晰所有權主體，科學界定流轉方式并完善流轉登記制度[4]；其五，農村土地承包經營權流轉過程中的農民利益保護，如李民等將土地流轉過程中農民利益分配失衡歸結為農地所有權主體地位含糊，土地承包經營權被排斥在土地決策與增值收益分配之外，要保障農民利益，只有在土地集體所有的前提下，淡化土地所有權，規范流轉市場機制，建立多層社會保障制度[5]。

對已有文獻進行梳理發現，當前研究成果主要集中在法學領域，像探討流轉制度、退出制度、權力分離、可繼承性和可抵押性等幾乎都緊緊圍繞著權利和義務這組基本法律關系。雖然有學者嘗試從不同視角審視農村土地承包經營權流轉問題，比如以農民利益保護切入，但也未能脫離土地所有權等民法上的幾個重要問題。殊不知，農村土地承包經營權流轉中，農民利益能否得以有效保護是多種因素綜合作用的結果，除所有權、市場之外，地方政府在整個過程中也發揮著重要作用，甚至可以說地方政府是農民利益能否得以有效保護的重要因素，而地方政府的作為反過來又影響著它的公信力。因此，如何應對農村土地承包經營權流轉中出現的問題，這對地方政府既是一種機遇，也是一種挑戰，但現有研究卻較少涉及。本文從地方政府視角審視農村土地承包經營權流轉中農民利益保護問題，構建地方政府績效考評體系，指導和規范地方政府行為，以期實現對農民利益的有效保護。

三、農民土地流轉利益的現實考量

2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，其中規定農村土地承包經營權流轉的三條紅線分別是“堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”，這說明農村土地承包經營權流轉中農民利益問題已經引起國家高度重視，也從側面折射出實踐活動中存在大量的類似侵權現象，與農村土地承包經營權流轉政策的初衷相悖。而農民利益一般包括政治利益、經濟利益、文化利益和社會利益，經濟利益是農民利益的核心，是農民其他利益的基礎和前提，政治利益是經濟利益的集中體現，影響和制約著經濟、文化、社會利益的實現[6]，這些利益緊密聯系、不可分割，倘若只重部分，忽略整體，都難以真正地解決農民利益問題。

農民利益雖然可劃分為政治利益、經濟利益、社會利益和文化利益，但回歸到農村土地承包經營權流轉實踐中，政治利益和經濟利益明顯更為突出，而社會利益和文化利益相對涉足較少，尤其是土地承包經營權流轉后仍然種植農作物，對生態環境破壞不具太大威脅和對科學技術依賴不強的項目，X村和Y村都屬于這類情形。因此，下文主要從政治和經濟這兩個維度審視農村土地承包經營權流轉政策的實效化。

（一）農民政治利益的考量

政治利益是政治主體參與政治生活得到的利益，包括依法取得的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等權利以及其他各項人權，作為農民利益的一個部分，時常與經濟利益并列但高于經濟利益而被提及[7]。案例中X村和Y村在農民政治利益層面都有所牽涉，但X村的問題主要出現在民主監督上，而Y村在民主決策、民主管理以及民主監督方面都不太盡如人意。鑒于Y村的情況更為復雜，并包括了X村遭遇的相關情形，由此選擇Y村展開論述。

Y村農民同意開展農村土地承包經營權流轉項目，但整個行動完全由村委會和承包商兩者單獨商洽，而村委會并未獲得農民們在書面或者口頭上的委托授權，這明顯是對既有制度的一種背離，不符合程序正義原則。更甚者，在對該村土地流轉面積統計存在爭議的情形下，村委會則單方面與承包商以392畝這個數字簽訂土地承包經營權流轉合同，使得盡管土地承包經營權流轉費用已經到賬兩年時間，村委會多次組織發放流轉資金事宜，農民們也遲遲不肯接受。就這個因統計數存在差異而導致土地承包經營權流轉費用縮減的現實問題，該村農民以全體聯名上書方式依次向鄉（鎮）政府、區政府和市政府反映，但問題始終未能得到及時有效的解決。而統計數存在差異的原因主要是農民開發的“自留地”是否應納入流轉土地面積范圍，以及村委會可能存在少報流轉土地面積的嫌疑等。“自留地”的建立、取消、恢復均由國家政策調控，未納入國家法律范疇，但現今國家政策沒有對其產權進行確認，使得自留地的產權始終存在爭議[8]。

農民聯名上書舉報的整個流程和反饋情形如下：首先，農民向鄉（鎮）政府反應情況，鄉（鎮）政府工作人員起初并未理會，直到承包商著手項目建設，農民不服阻擾承包商開展工作，事態進而擴大，鄉（鎮）政府工作人員才出面協調，要求農民選舉幾名代表到政府辦公室協商解決，協商前后共組織3次，但均以失敗告終；然后，農民向區政府及其信訪部門和區紀委等機構反應情況，內容包括質疑村委會上報的流轉土地面積統計數以及基層政府的行為和態度兩個方面，但這些區級機構在接到聯名舉報信后，迅速地將舉報信件轉交到基層政府，要求基層政府妥善處理舉報內容，當舉報信到達基層政府處，結果可想而知，基層政府往往走走形式，并未按照上級要求解決問題，但也沒受到來自上級政府追責；最后，農民向市政府及其信訪部門和市紀委等機構反應情況，內容增加了對區政府行為和態度的質疑，市政府除了組織工作人員到村落利用遙感技術丈量了流轉土地面積外，其他處理形式與區政府都基本一致，將聯名舉報信轉交給了區政府。

市政府和區政府偏好采用將處理責任層層轉達給下級政府的做法，從職權設置方面看具有一定的合理性，但完全沒有必要將聯名舉報信一并向下轉達，并且農民向區級和市級政府部門及其紀委反映情況后，倘基層政府接到處理任務，未能在規定時間內完成，應當給予基層政府相應的懲罰，并非放任不管。此外，基層政府工作人員在處理爭議時，向村干部透露出聯名舉報信內容，使得村干部在村落內以毆打等形式威脅投遞聯名舉報信的群眾，嚴重地影響了政府形象，造成政府失信于民。這些現象揭示出倘若政府不作為或者亂作為，農村土地承包經營權流轉中的農民政治利益會受到侵害，使得民主決策、民主管理和民主監督都流于形式。

（二）農民經濟利益的考量

經濟利益是對經濟關系、經濟活動及其成果——產品的占有、享有和消費，或者是對一定收入（最普遍的形式是工資、利潤、利息等）的需要的滿足，是反映社會利益的一種社會經濟關系的形式[9]。農村土地承包經營權流轉中的經濟利益與農民生活質量和農村經濟發展相關聯，是農民最為關注的領域，將流轉前后農民每年資本結余之比較作為衡量農民經濟利益保護是否給力的指標科學合理。基于此，試算四川南充JL區兩個相鄰試點村落農村土地承包經營權流轉給農民經濟利益造成影響的綜合狀況。

首先，試算農村土地承包經營權流轉之前農民在流轉土地上的資本結余。農村土地承包經營權流轉之前，流轉土地上大多種植著水稻，每家稻田面積約是3.2畝，依照每畝稻田產出350千克稻谷的年平均數，每家在流轉土地上每年可收獲1 120千克稻谷，而每千克稻谷可產出0.65千克大米，推斷每年大米產量總計為728千克，但每年種植水稻除勞動力投入外，還需要購買種子、肥料和租賃收割機等，通常情況下，種子費用為65元，肥料費用為130元，租賃收割機費用為150元。當然這些大米并非全部用以市場交換，農民自身也需要消費部分，按照每人每天平均消費0.4千克大米計算，農民在1年周期內大約要消費146千克大米，而每家暫定為2人，如此每家每年大約會消費292千克大米，除去農民家庭自身消費，每年還可剩余436千克大米能在市場上自由買賣，當地大米的市場價格約為5.5元/千克，因此，農村土地承包經營權流轉之前，除種植水稻的成本投入外（勞動力除外），每家每年大約可在流轉土地上獲得2 053元的資本結余。

然后，試算農村土地承包經營權流轉之后農民在流轉土地上的資本結余。農民在流轉土地上的收入主要是土地流轉費和承包商雇傭勞動費。每家流轉土地的面積大約是3.2畝，而每畝按照580元/年的標準支付，由此每家每年可獲得的土地流轉費為1 856元。此外，承包商雇傭農村勞動力的日常費用是30元/天，每年承包商雇傭農村勞動力大概40天，而這種雇傭在土地流轉前期相對較多，因為土地流轉前期涉及基礎設施建設以及育苗等階段性工作，待農作物生長成型后，只會有除草、包果和采摘等工作，后期基本上趨于穩定。倘若每家按照雇傭2位勞動力統計，每家每年可獲得2 400元收入，兩種收入每年總計是4 256元。但因農民在購買大米上每年需要額外支出1 606元，因而，農村土地承包經營權流轉之后，每家每年可在流轉土地上獲得2 650元的資本結余。

進行比較后分析可知，農村土地承包經營權流轉每年可為每戶至少增加597元收入，因為種植、護理和收割水稻的勞動力投入未包括在內，而平攤到人頭來看，大約每人每年至少增加298.5元收入，這種增幅其實是有限的。倘若出現承包商拖欠農村土地承包經營權流轉費或者不雇傭和少雇傭當地農村勞動力現象，農民在農村土地承包經營權流轉中的經濟利益則難以保障，甚至達不到土地承包經營權流轉之前的收入水平，并且還將收入主動權移交給了承包商，由承包商安排處理。案例中的X村和Y村，農民的經濟利益無疑受到重創，未能有效地發揮農村土地承包經營權流轉政策的功效。

四、農民土地流轉利益保護不力的原因分析

造成地方政府在農村土地承包經營權流轉中亂作為和不作為的因素復雜多樣，但主要是當前政府績效考評缺乏合理性。

（一）地方政府績效考評缺乏針對性

當前國家并未針對農村土地承包經營權流轉制定專門的地方政府績效考評體系。對于農村土地承包經營權流轉工作落實的好壞，直接放在政府日常工作內評議。而地方政府的日常工作眾多，農村土地承包經營權流轉工作僅是日常工作的小部分，反應在考評環節的比重不大，難以引起地方政府的足夠重視，這便削弱了地方政府與流轉土地農民間的利益關系，造成地方政府在農村土地承包經營權流轉中缺乏保護農民利益的動力。但農村土地承包經營權流轉是黨中央和國務院為增加農民收入和發展農村經濟在全國范圍內實施的重要政策，地方政府迫于上級政府壓力，不得不在某些村落試點，即為了完成任務而做任務，改革推力方向更多是自上而下的，未能實現自上而下和自下而上兩種路徑的有機結合；此外，農村土地承包經營權流轉政策尚處于起步和探索階段，地方政府在流轉農村土地承包經營權中有機會找政策的漏洞而獲得利益，因為政府也遵循“經濟人”假定，即人是自利的、理性的效用最大化者[10]。最終導致盡管地方政府推進農村土地承包經營權流轉開展得如火如荼，但農民利益尚未得到有效保護現象頻繁發生。

（二）地方政府績效考評的主體單一

地方政府績效考評的主體單一。或是內部考評，由地方政府自己控制，地方政府既扮演競技選手角色，又扮演裁判者角色；或是上級政府考評，對所轄區域內的政府行為表現進行檢查。這兩種方式的考評主體都是政府，難以保證考評的客觀性、真實性和公正性，使得考評效果大打折扣，尤其是內部考評往往流于形式，因為地方政府不可能判定自身在某時期內的工作存在嚴重瑕疵，備案上報接受上級政府責罰。在極端情形下，地方政府還可以趨利避害，調整績效考核指標展現優勢之處，規避不良現象，更甚者直接更改績效考核結果，畢竟整個考核流程中沒有服務對象和獨立的第三方參與，缺乏監督和制約。回歸到考評績效，考評主體依然是基層政府和上級政府，它們偏向于關注農村土地承包經營權流轉的投入和規模，如在基層工作報告中常見“政府在農村土地承包經營權流轉中投入多少，流轉土地面積多少，多少人口受益”的表述，而根本不談農村土地承包經營權流轉的實效，農民利益保護顯然被掩藏，這也是考評主體單一帶來的弊端。

（三）地方政府績效考評的指標簡單

地方政府績效考評是一項復雜工程，考評指標體系的設計直接關系著考評結果的科學性，而考核地方政府流轉土地承包經營權的指標過于簡單，未能對政府行為形成規范。當前地方政府考評農村土地承包經營權流轉的指標主要為是否完成上級政府安排的土地流轉數，其他方面關注較少。這是由我國行政體制決定的，在績效合法性觀念引導下，地方政府率先將上級政府的命令放在第一位，傾向對上級負責，而非對服務對象負責，有悖于新公共服務理念，造成地方政府忽略保護農民利益，存在本末倒置之嫌。其實，是否完成上級政府安排的土地流轉數僅是考評地方政府落實政策與否的小環節，應更關注政策執行實效，由注重數量向注重質量轉變。而對農村土地承包經營權流轉的考評，最為重要的莫過于審視政策初衷是否實現，是否以最小的成本投入獲得最大價值，即農村土地承包經營權流轉中是否在最小投入的前提下去實現農民利益的最大化，考評指標要緊緊圍繞這些方面設計，而非簡單地以是否完成上級政府交代的任務為準據，使得農民利益未能進入地方政府視野。

（四）地方政府績效考評的獎罰不力

提供充分激勵是公共部門良性運作的重要保證[11]，而獎罰可從兩個方向上對地方政府的行為進行調節，是公共部門人力資源激勵制度的有效手段。但地方政府在農村土地承包經營權流轉考評中的獎罰不到位，當前對于績效考核結果尚未形成強有力的、系統的獎罰體系，更不用說將農民利益與地方政府獎罰進行有效結合，致使地方政府缺乏保護農民利益的積極性。除非兩種極端情形，一方面是地方政府在農村土地承包經營權流轉中確實做得風生水起，形成了地區模式，上級政府才會給予表彰并進行局部推廣，介紹土地流轉成功經驗；另一方面是地方政府在農村土地承包經營權流轉中存在嚴重失誤，致使群體性事件、暴力沖突等連續爆發，影響地區穩定，追責在所難免。現實情況是，這兩種極端情形的發生概率很低，大多數地方政府的表現都位于兩者之間，均缺乏相關的獎罰制度來調節這類地方政府行為。

（五）地方政府績效考評的責任模糊

作為公共權力的載體，公共部門亦必須承擔與公共權力相應的公共責任，以保證公共權力的公共性[12]，地方政府作為公共部門的重要組成部分，自然不能例外。但農村土地承包經營權流轉中，地方政府績效考評的責任模糊，未能落實到位，突出表現在責任認定不清和歸責主體不明兩個方面，使得地方政府在土地流轉的整個過程中即便對農民利益保護不力，也難以對其進行追責，尤其在那些侵害農民利益具有隱蔽性或者侵害程度弱的情形中。責任認定不清緣于當前沒有事先針對農村土地承包經營權流轉規劃系統的考評體系實現責任對接，而事后想要對地方政府進行追責則缺乏依據，倘上級政府一意孤行，整個行為的合理性便備受質疑。歸責主體不明緣于地方政府并未針對農村土地承包經營權流轉安排相關責任人，即便明確指出相關責任人，但在現行體制下，責任和權力未必能完全對等，倘若相關事宜基本由責任人的直接領導單方面或者領導大會商量決策，而將考評責任歸結給相關責任人也不合乎常理。

五、構建地方政府績效考評體系保護農民土地流轉利益

要確保地方政府在農村土地承包經營權流轉中真正代表農民、根植農民和服務農民，有必要構建獨立科學、多元主體協同合作、評價指標體系多樣化、獎罰行為分明、責任落實到位的地方政府績效考評體系。

（一）構建獨立科學的考評體系

國家可制定公共政策要求各級地方政府成立農村土地承包經營權流轉領導小組，由分管農業的領導擔任組長，統籌轄區內流轉事項，而考評客體則是領導小組，與地方政府其他職能部門間不再存有任何關系，主要內容是審視領導小組在流轉政策上的績效，對于表現優異的，可在此系統內實現職位升遷；反之，對于表現不佳的，也要進行處罰，形成可上可下的競爭格局。科學的考評體系是確保考評結果有理有據的重要保障，可在很大程度上增添再次利用績效考評結果開展其他活動的說服力，而設計科學的考評體系要改變當前地方政府在考評農村土地承包經營權流轉中缺乏針對性、主體單一、指標簡單、獎罰不力和責任模糊的尷尬際遇，以多元主體協同合作確保考評的客觀性，以評價指標多樣化增加績效考評的全面性，以獎罰行為分明調動績效考評的積極性，以責任落實到位強化績效考評的責任感。

（二）以多元主體協同合作確保考評的客觀性

關于考評農村土地承包經營權流轉績效的主體，除地方政府外，還應吸納土地被流轉對象代表、上級政府和具有專業性技能的第三方評估機構。土地被流轉對象作為流轉的主體，對于政策實效性以及地方政府在農村土地承包經營權流轉中的所作所為存有切身感受，在地方政府績效考評中理應具有話語權，采用推舉土地被流轉對象代表的方式，土地被流轉對象代表不一定是村干部，應由村民大會選舉產生；上級政府作為地方政府的直接領導機構參與地方政府績效考評，既能直接了解地方政府的行為表現，又能在一定程度上對其監督和規范，確保整個績效考評公正有序推進；第三方評估機構與地方政府間沒有直接利益關系，更能客觀地、專業地審視地方政府在農村土地承包經營權流轉中的作為，對整個地方政府績效考評結果提供參考。整個考評主體的人員構成以土地被流轉對象代表、上級政府和具有專業性技能的第三方評估機構為主，地方政府中要求“一把手”參與即可，土地流轉領導小組組長負責工作匯報，而各參與主體處于平等地位，發表意見的權重均等分配，以協同合作方式共同完成地方政府績效考評，以此確保地方政府績效考評的客觀性。

（三）以評價指標多樣化增加考評的全面性

評價指標體系的設計應秉承注重數量向注重質量轉變的原則，改變當前只重對土地流轉數、土地流轉人口數等進行考核的局面。理性的做法應至少包含以下績效考評指標：其一，地方政府開展農村土地承包經營權流轉的規模，這里面包括既有的土地流轉數和土地流轉人口數，界定為規模指標。其二，地方政府開展農村土地流轉的實效，農莊和農民從土地流轉中究竟獲得了多大利益，村莊利益的考核依托于公共服務指標和自然環境指標，農民利益的考核依托于經濟指標。經濟指標主要以被流轉土地農民家庭收入的增減來判別。公共服務指標的衡量：倘某個地方政府在投入相當的情況下對公共服務的質量提升多，那么其在此項的評分則高，而地方政府幫助農民在流轉土地定價上獲得了更高價格，那么在農民經濟指標的評分上也應較高；土地流轉不能對農村生態環境造成損害，以犧牲環境換取經濟增長的模式是不可取的，倘出現破壞農村生態環境的情形，無論其他方面做得再好，都不合格。其三，地方政府在農村土地承包經營權流轉中的表現，如地方政府在接到土地被流轉對象求助后是否能及時做出精準的回應等，此項可列入政治指標。

（四）以獎罰分明調動考評的積極性

鑒于當前針對農村土地承包經營權流轉實施小范圍獎罰但效果不理想的現狀，主張構建全覆蓋的獎罰體系，即對所有參與農村土地經營權流轉績效考評的地方政府均實施一定的獎罰，將整個系統的行動者都納入到獎罰體系內，從而充分調動各地方政府積極落實農村土地承包經營權流轉政策，保護農民利益。構建全覆蓋獎罰體系的難點是如何給予績效相差不大的地方政府獎懲，可通過分類實施獎懲方式來破解，即規定參與績效考評的地方政府中，考評結果位列前5%以內的為優秀，考評結果位列5%～30%之間的為良好，考評結果位列31%～80%之間的為合格，而考評結果位列最后20%的地方政府評定為不合格，繼而針對每個評定等級設立獎懲方式，良好及其以上均有獎勵，而合格和不合格均要有處罰，優秀和不合格等級的獎罰力度一定要高于其他等級，績效考評結果排名第一位和最末位的地方政府之獎罰也應單獨設置。

（五）以責任落實到位強化地方政府績效考評的責任感

要解決責任認定不清和歸責主體不明兩大現實問題。關于責任認定不清，要率先厘清地方政府在農村土地承包經營權流轉中會牽涉到哪些責任，通常可劃分為政治責任、法律責任和職責責任。關于政治責任和法律責任的認定較為簡單，參照有關法律法規和黨內問責條例等有關規定判斷即可。而職責責任的認定相對困難，要判斷政府作為是否存有依據，怎樣作為才算合理，如政府指導流轉土地定價過低侵害到農民利益，地方政府則未履行好職責責任，相關處罰交由地方政府；關于歸責主體不明，前文提及的要求各級地方政府成立農村土地承包經營權流轉領導小組，由分管農業的領導分任各級地方政府領導小組組長，統籌轄區內流轉事項不失為一種有效路徑，績效考評結果的追責則直接落到領導小組組長身上，處理牽涉農村土地承包經營權流轉的所有事項的權力也應賦予給領導小組組長，一般地方政府的“一把手”只有建議權，而沒有決定權，地方政府領導大會也不例外。

六、結語

切實保護農民利益是農村土地承包經營權流轉的終極目標，倘農民在此政策中無法獲得任何利益，則背離了黨和國家制定農村土地承包經營權流轉政策的初衷。而農民能否在此政策中獲得利益基本上由地方政府把控，畢竟農民受知識結構、見聞等局限，很難獨立準確地判斷農村土地承包經營權流轉能否獲利，而且承包商往往是市場主體，追求個人利益最大化，可能會想方設法限制農民利益，這也需要政府站在農民立場上與之進行斡旋。地方政府雖存在經濟人的特性，但要避免其與承包商同流合污，因此迫切需要制定一套科學系統的制度規范地方政府行為。正因為如此，本文基于績效考評的視角，提出針對農村土地承包經營權流轉，構建一套獨立科學、多元主體協同合作、評價指標體系多樣化、獎罰行為分明、責任落實到位的地方政府績效考評體系來保護農民利益。將農村土地承包經營權流轉作為一個獨立的考評活動進行立項是希望地方政府對此充分重視。要求多元主體協同合作、評價指標體系多樣化、獎罰行為分明和責任落實到位是希望地方政府能將績效考核落到實處，規避官僚主義和形式主義。期望在各方力量的共同努力下，農村土地承包經營權流轉政策能真正地維護農民利益和促進農村經濟發展，使得農村面貌煥然一新。

參考文獻：

[1] 鐘漲寶，聶建亮.建立健全農村土地承包經營權退出機制初探[J].理論與改革，2010（5）：7880.

[2]丁文.論土地承包權與土地承包經營權的分離[J].中國法學，2015（3）：159178.

[3]黃惠春，曹青，曲福田.農村土地承包經營權可抵押性及其約束條件分析[J].中國土地科學，2014（6）： 4450.

[4]楊光.我國農村土地承包經營權流轉制度的缺陷與完善對策[J].當代經濟研究，2011（10）：8892.

[5]李明，周慶祝.土地承包經營權流轉中的農民利益保護問題研究[J].社會主義研究，2012（4）：98101.

[6]顏玉懷.當代中國農民利益研究[D].楊凌：西北農林科技大學，2005：3536.

[7]曹曉飛，戎生靈.政治利益研究引論[J].復旦學報（社會科學版），2009（2）：103109.

[8]向亮，黃曉英.自留地流轉糾紛不屬人民法院主管范圍[J].人民司法，2011（24）：6062.

[9]王偉光.利益論[M].北京：中國社會科學出版社，2010：91.

[10]Dennis C Mueller.Public ChoiceⅡ[M].Cambridge ：Cambridge University Press，1989：12.

[11]黃再勝.內部勞動市場與我國公務員激勵[J].江蘇行政學院學報，2005（3）：99102.

[12]劉雪華.論公共權力與公共責任的建構[J].社會科學輯刊，2004（4）：185187.