新一輪集體林權制度改革階段成效、存在問題及完善對策

朱莉華++馬奔 溫亞利

摘要：對國家林業局隨機抽查的10個省（區）、20個縣、40個鄉（鎮）、80個村800戶農戶的問卷數據進行統計分析，顯示新一輪集體林權制度改革取得了階段性成效：明晰產權、承包到戶的改革任務基本完成；分林到戶后農民造林護林的積極性顯著提升；農民造林及林地流轉收益權逐步得到保障；合作社在促農增收方面發揮了積極作用；公益林生態效益補償款基本到戶。但也存在不少問題：林權證登記不規范，發證管理與經營需求脫節；扶持農民營林增收的資金、技術、服務難落實；農民很難也很少用林權證抵押貸款；林業專業合作組織帶動農民營林致富的作用不強；公益林補償標準偏低，商品林采伐受限。結合各地在深化改革階段的創新實踐以及《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》，提出了推進集體林地三權分置，明確集體林地發展定位，引導集體林地適度規模經營，吸引社會資本進山入林，加強社會化服務體系建設等完善集體林權制度改革的具體措施。

關鍵詞：集體林權制度改革；林業經營模式；三權分置

中圖分類號：F326.20文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）03-0143-09

新中國成立以來，我國農村集體林權制度圍繞農民與集體林權關系進行了數次調整變革，一直在探索“分與統”“放與收”的林業管理和經營模式。新一輪集體林權制度改革全面開始于2008年，中共中央、國務院印發《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，提出用5年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標[1]。至2013年，歷時5年的改革任務完成情況及改革成效如何，還存在哪些問題？2014年，國家林業局在全國設立了30個深化集體林權制度改革試驗示范區，旨在破解集體林權到戶后，林地承包經營中存在的體制、機制性問題，那么各地開展了哪些完善集體林權制度的創新實踐？2016年11月，國務院辦公廳印發《關于完善集體林權制度的意見》，再次對集體林權制度改革進行全面部署，那么完善的具體對策是什么？基于以上問題，本文對2013年4月，國家林業局隨機抽查的山西、內蒙古、吉林、黑龍江、湖北、廣東、廣西、重慶、四川、貴州等10省（自治區、直轄市）、20個縣、40個鄉（鎮）、80個村800個農戶的有效問卷數據[2]、座談調研資料進行了統計分析，首次全面系統地實證研究了新一輪集體林權制度改革的階段成效及存在的問題，結合各地在深化改革階段的創新實踐以及國辦意見，提出了完善集體林權制度改革的具體對策，以期對各地制定和完善集體林權制度改革實施方案提供參考。

一、新一輪集體林權制度改革成效國內外研究綜述

國外學者對中國林權改革的研究僅見于20 世紀八九十年代，且研究的文獻資料不多。主要是分析了早期集體林權改革的制度績效及影響因素。如Song Yajie 等認為，中國林業家庭股份合作模式有利于調動林農的生產積極性，提高林業生產力[3]。Horst 等也認為，中國林業家庭經營模式有益于林業經濟增長與環境改善雙重目標的實現[4]。但是，由于林權改革政策不穩定（頻繁變動）及一些不合理的制度安排，林權改革的效果受到了嚴重的影響[5]。南方林權改革對林地增加有一定的積極影響，但受制于采伐限制等制度約束，林權改革對木材采伐量并沒有產生積極效果； 而集體林權制度變遷所導致的不確定性，顯著地影響了農民造林與森林經營的積極性[6]。林權改革本身對農戶增收可能并沒有什么效果，農戶收入增長主要受制于諸如社會、文化、經濟、生態環境等外部因素的約束[7]。以上研究結果也印證了我國在新一輪集體林權制度改革中，要用5年時間完成明晰產權、承包到戶改革任務的必要性。國外文獻中，有學者初步分析了新一輪集體林權制度改革的成效，如：基于2006-2007年在福建等8個省區的調查數據分析，認為林改后，農戶林業收入有所增加[8]，林業生產投資增加[9]，林改僅對實施當年的造林面積有顯著的正影響[10]。基于福建永安和江西銅鼓的案例研究，Chen等認為新一輪集體林權制度改革有效地促進了農民增收[11]。也有學者對農戶林業投資的影響因素進行了分析[1213]。國外文獻對新一輪集體林權制度改革成效的研究也幾乎是國內學者的研究成果。

國內文獻對林改成效的研究主要是在林改初期，孔凡斌等基于福建、江西等試點省份的調查，認為新一輪集體林權制度改革后農戶林業生產積極性提高，農戶造林投入增加，造林面積增長[14]。劉珉基于河南的實證研究發現，林權改革對增強農戶種植林木的意愿有顯著的促進作用[15]。有學者認為通過確權、發放林權證和家庭經營極大地促進了用材林的規模擴大，并增加了林地的投資[16]，林農發展經濟林、林下經濟等生產積極性提高[17]。也有學者指出，集體林產權制度改革不過為林農投入提供了一個前提條件——良好的產權環境而已[18]。銀小柯基于福建省漳平市、永安市、政和縣、仙游縣、永定縣和長泰縣6個地區的調查數據研究指出，產權明晰是林業投入的必要而非充分條件。即便是產權穩定，但如果配套的林木林地流轉、抵押市場不完善，林農也會缺乏投資積極性[19]。目前國內學者對新一輪集體林權制度改革成效的研究多見于農戶收入、地方收入、森林資源經營情況以及效率與公平，多以南方個別省區、單一地區、某些方面的定性分析為主，林權改革成效的地區差異沒有體現，鮮有系統全面的實證研究，且采集數據的時間基本都在六年以前，反映的均為新一輪集體林權制度改革試點及實施初期的成效，沒有反映5年林改結點期最新成效和通過全國性大樣本調查體現2008年中央10號文件精神落實情況。以農戶為研究對象，對關鍵結點期的林改成效進行實證分析，同時跟進分析深化改革試驗示范區的創新實例，探索進一步完善改革的具體路徑，是一項非常必要、漫長而且重要的研究課題。

二、新一輪集體林權制度改革階段成效

（一）明晰產權、承包到戶的改革任務基本完成

2013年的調查涉及中部省區山西、湖北，西部省區內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州，東部省區廣東和北部省區吉林、黑龍江，調查省區的選擇對現有研究具有補缺性和典型性。經對調查數據進行統計分析，80個樣本村集體林地總面積7.16萬公頃，確權面積7.12萬公頃，確權率99.34%。確權面積中，自留山0.32萬公頃，家庭承包6.03萬公頃，聯戶承包0.15萬公頃，農戶家庭承包經營率為91.31%；集體統一經營0.40萬公頃，占確權面積的5.65%；其他形式承包0.22萬公頃，占確權面積的3.04%。

800戶樣本戶中，35.63%的農戶有自留山，86.38%的農戶通過“分林到戶”承包了林地，11.38%的農戶有聯戶承包林地。明晰產權主要以家庭承包為主，其中內蒙古杭錦旗塔然高勒鎮的兩個抽查村以100%家庭承包的形式明晰產權，給散布于草場中的林地落界確權發證，既避免了林地流失，又為林權流轉、抵押貸款創造了條件。烏拉特前旗將農田防護林以林帶為單位確權發證，按照“樹隨地走”的原則，村委會與每一家簽訂一份管護合同，將每一棵樹的管護責任落實到戶，使農田防護林得到了有效的管護。

80個村林權證發證面積6.93萬公頃，發證率97.36%。共發放林權證2.86萬本，其中發到農戶2.79萬本，占總本數的97.60%。抽查的農戶基本都簽訂了承包合同，800戶樣本戶中有723戶拿到了林權證，占90.38%，沒有拿到證的原因主要是集體經營，均股均利，還有個別是因為村里保管。10%的農戶有股權證，主要集中在廣東省。10省區80個樣本村明晰產權、承包到戶情況見表1。

800戶樣本戶中，31.13%的農戶有荒山，有荒山的農戶中，71.95%的農戶開展了造林，沒有造林的原因主要是缺乏資金，占64.18%；其次是缺乏勞動力，占11.94%，還有部分是因為交通不便，地理或地質條件不適合造林。94.39%的農戶自己管護林地，個別農戶家中林地無人管護主要原因是農戶認為林子不會出事，不用管護，還有部分農戶沒有能力管護。農戶反映，林改后他們的林地上沒有發生偷砍濫伐現象。森林防火、病蟲害防治工作主要由林業站、防火隊和農戶配合完成。

（二）分林到戶后農民造林護林積極性顯著提升

依據2008年中央10號文件的總體目標，利用5年時間基本完成明晰產權、承包到戶改革任務的階段成效可通過確權率與發證率來直觀體現，那么分林到戶是否提升了農民造林護林的積極性，本文利用卡方檢驗對分林到戶與未分林到戶農戶的造林、護林及林地流轉和加入合作社的積極性以及公益林生態效益補償款到戶情況進行分析驗證，結果見表2。

從表2可以看出，分林到戶的農戶其造林和護林積極性都很高，在造林積極性上，分林到戶的農戶造林積極性顯著高于未分林到戶的農戶（75%>4%），且農戶的護林積極性也顯著高于未分林到戶的農戶（90%>31%）。雖然從整體來看，農戶林地流轉及參與合作組織的積極性并不高，但是分林到戶還是顯著增加了農戶流轉林地和參與合作社的積極性。

（三）農民造林及林地流轉收益權逐步得到保障

內蒙古烏拉特前旗出臺政策鼓勵農民在毛渠上以育代造，樹種選擇、采伐年齡由農民自主決定，委托鄉鎮林業站核發采伐許可證，進一步簡化了毛渠林帶采伐管理程序。毛渠林帶采伐免征育林基金讓農民看到了農防林直接的經濟效益，有效緩解了河套灌區農民造林與脅地的矛盾；貴州省以錦屏縣平略鎮3個村為試點，實行木材采伐村級自主管理，免交稅費押金和更新保證金；四川省眉山市東坡區降低大部分商品林采伐齡級，減少采伐審批環節中的村、組簽字，2平方米以下的采伐審批下放到鄉鎮林業站，縮小憑證運輸范圍，竹片、竹制品不再憑證運輸，同時建立森林撫育和經營的流動科技指導隊伍，走村入戶開展科學經營服務。四川省還積極探索林權流轉最低指導價制度，推行森林資源資產實物量評估。眉山市東坡區根據不同因子將林地等級劃分為3級，最低流轉價格每年不得低于100元/畝。林木等級劃分為4級，最低流轉價格不得低于1 000元/畝，保障了農民林地流轉權益。重慶市酉陽縣政府推行林地聯營和森林景觀資源流轉模式，實現“不砍樹也能變現”。彭水縣探索推進單一林地經營權流轉，促進流轉經營權獲得者集約發展林下經濟，提高林地經濟效益，帶動農民增收；廣東省林業廳與省工商局聯合推行林地流轉合同、承包合同示范文本；廣西壯族自治區積極開展林權流轉登記發證試點，規范管理林地林木流轉。

（四）合作社在促農增收方面發揮了積極作用

內蒙古自治區杭錦旗錫尼鎮阿門其日格村的再興林沙種養殖專業合作社，組織農牧民合作造林、統一平茬銷售、發展林下禽類養殖等，解決了牧區勞動力不足，一家一戶造林難、增收難等問題。四川省將發展林下經濟和農民林業專業合作組織列入《四川省連片特殊困難地區產業扶貧規劃（2011-2015年）》，發揮合作組織幫助秦巴山區、烏蒙山區、川西藏區的60個國家級貧困縣發展林下經濟脫貧致富的作用，如洪雅縣槽漁灘鎮文山村的農民成立了明珠林竹專業合作社，統一組織申請采伐指標和木材銷售，有效解決了林農單家獨戶申請木材采伐指標難、銷售木材價格低等難題。廣東省制定了統一模式的股權證，將股權證發放到戶，要求將收入的70%分配到村集體成員，如肇慶市封開縣創新集體統一經營山林股份制經營模式，成立理事會機構，建立股份合作社章程和管理制度，通過有機構、有制度、有憑證、有分紅的“四有”模式保障農民收益。湖北省鐘祥市和宜昌市注重在合作組織中發現能人、培養能人、運用能人，充分發揮能人在合作發展林下經濟、促進農民增收致富中的重要作用。貴州省成立了林下經濟發展協調小組，每年從林業產業專項經費中單列200萬元，依托農民林業專業合作社發展林下經濟，帶動農民增收。

（五）公益林生態效益補償款基本到戶

800戶樣本戶中，有283戶家中有公益林，占總戶數的35.38%。其中73.70%的農戶拿到了生態效益補償款，且均是通過“一卡通”直接發放到農民賬戶里。如表2統計結果，大多數農戶的公益林生態效益補償全部到戶，分林到戶的農戶生態效益補償全部到戶率顯著高于未分林到戶的農戶（73%>12%）。貴州省從2008年開始，省財政每年安排資金3 000萬元、市縣財政配套3 000萬元，按照每畝每年5元的標準，率先對省級以上自然保護區內的集體林地實施生態效益補償（現已納入國家公益林補償范圍），并開展對非天保工程區地方公益林的補償工作。四川省嚴格落實林地征占用補償政策，按政策規定全額兌現林農補償資金。農民沒有拿到生態補償的主要是縣級公益林，由于縣級財政緊張還沒有發放生態補償金。調查中沒有發現農戶有林地被征占用情況，10省區樣本農戶至2013年集體林權制度改革情況見表3。

三、新一輪集體林權制度改革存在的問題

以上對基礎改革全面推進5年的階段成效進行了統計分析，那么農戶的滿意度如何，找出改革中還存在的問題，是進一步完善改革的前提。調查從林權證發證管理、資金技術服務落實情況、林權證抵押貸款情況、合作組織帶動農民增收情況、林業資金補貼力度等5個方面，采用李克特5點量表對每方面的農戶滿意度進行賦值（見表4）。按照李克特5點量表賦值打分，農戶對林權證發證管理、資金技術服務落實、林權證抵押貸款、合作組織帶動農民增收、林業資金補貼力度等5個方面改革的滿意度得分結果，見圖1。

總體看，得分均小于4，說明這幾方面需要在深化改革中進一步完善。得分最低的是林權證抵押貸款，說明需進一步采取措施加大推進力度。其次是資金技術服務落實，說明需加快完善社會化服務體系，在改革中不斷提升農民滿意度。再次是合作組織帶動農民增收作用不明顯，因此，林業資金補貼力度需加大，林權證發證管理需完善。具體問題分析如下：

（一）林權證登記不規范，發證管理與經營需求脫節

調查中發現，在林權證登記方面存在一些問題，林權證填寫打印不規范。有的聯戶發證只登記了村民小組組長的名字，沒有標注其他聯戶的名字；有的屬于家庭承包經營的林地，林權證備注為自留山；有的林權證沒有“四至界限”圖，或僅有簡單的示意圖。現有林權發證管理辦法與實際經營需求脫節。林木權屬或林地經營權屬發生變更，農民或其他權力人要求發林權證，用來抵押貸款或融資經營，但不符合現行林權變更登記發證管理辦法的有關規定，農民尤其是其他林權權利人對該問題反映強烈。在延包、換發證過程中發現存在歷史地界劃分不清晰、現有勘界工作模糊不到位的情況，給未來的林地承包經營埋下隱患。

（二）扶持農民營林增收的資金、技術及服務難以落實

農民有強烈的靠山致富愿望，94.39%的農戶開展林地管護，71.95%的農戶造林，只有2.75%的農戶轉讓和出租了林地，大部分農民希望通過經營林地增收致富，但其產業發展尚處于探尋階段，存在選擇項目、落實資金、技術服務難等問題。林下經濟缺乏政府統一引導和科學規劃，產業發展遲緩。調查顯示，由于缺乏政府引導和支持，缺乏啟動資金、缺少相關技術、缺乏市場信息，加上林區偏遠、信息不暢、交通不便、林地規模小、地塊分散等因素，林農對林下資源進行有效開發利用進展慢、效率低。在吉林、四川省調查的80戶農戶中，分別只有6戶和5戶發展林下經濟，主要以林下種植、養殖為主，占承包林地農戶的8.22%和6.25%。800農戶中只有8.75%的農戶參加了森林保險，農戶森林保險參保率低，主要是地方政府統一組織的森林保險，存在保險理賠款不直接到戶的問題。對于生態林保險，全部是由政府買單，保險公司與縣林業局簽訂合同，理賠款付給林業局，除少部分理賠款用于災后重造林等，其余理賠款去向不明。

（三）農民很難也很少用林權證抵押貸款

調查發現，72%的農戶林地面積小，且分散偏遠，銀行不愿意做這種高成本、低額度的抵押貸款業務。農戶目前不用林權證申請小額信用貸款也很方便，用林權證抵押貸款反而門檻高，而且手續繁瑣。農民覺得用林權證抵押貸款難度大且不方便。缺乏有資質的林地評估機構出具評估報告，銀行不放心，便提高貸款門檻、增加貸款程序、降低貸款額度，使農戶很難申請到林權抵押貸款。調查中只有0.25%農戶申請了林權抵押貸款，廣東、廣西有些地區已開展林權抵押貸款，但貸款者主要是造林大戶和工商企業。在獲得了林權抵押貸款的農戶中，貸款金額平均只占評估額的一半，且貸款利率高。農民普遍反映，由于林地面積小、抵押貸款手續繁瑣、資產評估難等原因，很難申請到林權抵押貸款。銀行傾向于把款貸給村里的造林大戶和工商企業。

（四）林業專業合作組織帶動農民營林致富的作用不強

由于缺乏政府有力推動和合理規劃布局，啟動資金投入不足，造成各地林業專業合作組織發展慢，對農戶的經營組織作用不強。在調查的800戶農戶中，只有76戶加入了林業合作組織，占9.5%。一些受訪農戶表示不想加入合作社，擔心經營收入大部分被別人拿走。大多數農戶沒有參加合作社的主要原因是當地沒有成立林業專業合作社或者沒有形成有規模、有帶動作用的林業產業。林地經營處于單家獨戶經營、分散經營、小規模經營狀態，組織化程度低。林業社會化服務組織普遍服務意識不強，因沒有經費來保證為農民提供免費或低價服務，結果是高收費導致農民反感，農民寧愿低價將林產品賣給上門的收購商，也不愿意去服務部門咨詢或發布銷售信息。

（五）公益林補償標準偏低，商品林采伐受限

廣東的農戶普遍反對劃定公益林，盡管廣東生態效益補償額是本次調查的10個省區中最高的，達到18元/畝，但是對比林地出租（30～70元/畝）與商品林經營的收入，差別較大。大部分省（區）每畝5元或10元的生態效益補償，對于農戶而言是杯水車薪。育林基金征收于民卻未用于造林。雖然國家降低了育林基金的費率，但實際上各地變相地提高了基準價，并且每年征收的育林基金基本上沒有返還被征收者用于造林，小面積、零星造林農戶享受不到造林補貼等優惠。造林、撫育和采伐都需要成本，尤其是種植速生林，農民迫切希望國家能提供苗木和肥料購買補助款等，但實際上造林補貼等都被大戶拿走。農民采伐利用商品林受到限制。國家每年在適時增加采伐指標，而地方層層加碼減量，政府批的指標用不完，農民卻不夠用。廣東、廣西兩省區的限額執行率為50%左右，四川省僅為29.4%。近四成受訪農戶沒有開展森林經營，其中68.96%的農戶表示，地方政府限制商品林采伐是導致無法開展林地經營的主要原因。

四、完善新一輪集體林權制度改革的對策建議

為鞏固和發展基礎改革成果，進一步完善政策，逐步解決改革中存在的問題，2013年7月，中國銀監會、國家林業局聯合出臺了《關于林權抵押貸款的實施意見》，正式啟動了讓林業資源變現資本的深化集體林權制度改革。2014年8月，國家林業局在全國設立了30個深化集體林權制度改革試驗示范區，示范區在突破解決集體林權到戶后，林地承包經營方面存在的機制、體制問題上進行了創新實踐[20]。在總結各地實踐創新的基礎上，2016年11月，《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（以下簡稱《意見》）出臺[21]，該《意見》是針對確權到戶改革完成后出現的新情況、新問題，對2008年中央10號文件的補充完善。新《意見》圍繞實施精準脫貧，對完善集體林權制度怎么發力，要處理好哪些關系，解決好哪些重大問題給出了指導意見，提出到2020年實現集體林區森林資源持續增長、農民林業收入顯著增加、國家生態安全得到保障的目標。截至目前，全國集體林地資產存量和變現量之間還存在著巨大反差，集體林地經營水平還有待提升，結合800農戶調研反映出來的問題和各地深化改革的創新實踐，筆者提出了貫徹落實2016年國辦《意見》精神，完善集體林權制度改革的具體對策。

（一）推進集體林地三權分置，落實經營權

2016年國辦《意見》提出，繼續做好集體林地確權頒證工作，逐步建立集體林地所有權、承包權、經營權分置運行機制。要實現集體林地三權分置，就要在規范林權證登記管理的前提下，落實好三項權能，既要解決好林地承包到戶后，農民既不造林，也不經營，又不流轉，甚至撂荒的問題，又要解決好由于林權流入方沒有相應的林權憑證，無法獲得林權抵押貸款和林木采伐指標的問題。前者是由于當前集體經濟組織缺乏對集體林地所有權權利行使的手段，不能有效地督促農戶經營林地。后者一方面是由于承包權和經營權尚未分離，另一方面是由于農村青壯年勞動力外流，留下“老弱病殘”無力經營林地。2015年，浙江省龍泉市率先探索實行了林地流轉證制度，實現了三權分置。遼寧省恒仁縣在試點村辦理發放《林地經營權流轉證》46本，面積344.67公頃，甘肅省涇川縣開展了果樹經濟林確權頒證工作，寧夏開展了非基本農田葡萄樹確權頒證試點并擴大到枸杞等經濟林，湖北省襄陽市積極推進三權分置改革，加快構建新型林業經營體系，四川省成都市探索了林地承包經營權有償退出機制。各地創新實踐表明，在完善改革階段，應制定具體實施方案，通過流轉合同鑒證、交易鑒證等多種方式對集體林地經營權予以確認，穩定集體林地所有權，規定集體經濟組織有權監管并可收回撂荒多年的到戶集體林地經營權；穩定農戶承包權，規定其他任何主體都不能取代、剝奪或非法限制農戶承包權；明確集體林地經營權權能，頒發權益憑證，拓寬權益憑證的使用范圍。

（二）修法明確集體林地發展定位，扶持發展林下經濟

2016年國辦《意見》提出全面停止天然林商業性采伐后，對集體和個人所有的天然商品林安排停伐管護補助。放活商品林經營權，賦予林業生產經營主體更大的生產經營自主權。在完善集體林權制度改革階段，對現行《森林法》進行修訂時，應明確集體林地的發展定位。隨著經濟社會的不斷發展，人民群眾對林產品的需求逐年加大。2014年，全國木材需求達5.39億立方米，其中進口2.59億立方米，對外依存度高達48.1%[22]。與此同時，木本糧油、名貴中藥材、干鮮果品等林產品的市場需求與日俱增。在國有林場和國有林區已定位于生態功能的新形勢下，集體林地必然要承擔更大的林產品供給任務。據統計，2014年，全國71%的商品材來源于集體林業，但全國有70%的集體林地被劃定為公益林，有些地區甚至達到90%[22]，現行《森林法》不允許對公益林進行抵押和轉讓，影響集體公益林經濟效益的提升。2012年，《國務院辦公廳關于加快林下經濟發展的意見》，有力地促進了集體林業產業發展。但整體上看，集體林業產業發展仍相對滯后，與其承擔的功能不相適應。據國家林業局對部分省區監測，目前集體林區林業一、二、三產業的產值結構約為44∶43∶13[22]，第二產業所占比重明顯偏小，第三產業仍有很大的發展潛力。為扶持發展林下經濟，中央財政自2013年9月啟動了林下經濟中藥材種植補貼試點工作，林藥補貼資金逐步從2013年的7 000萬元增加到2016年的2億，補助范圍從2013年的15個省（區）擴大到2016年的28個省（區、市）。在中央財政補貼試點項目的帶動下，全國已有16個省區市出臺林下經濟省級財政資金扶持政策，調動了各地發展林下經濟的積極性。但由于補貼試點資金非專項且僅限林下中藥材種植，各地在使用過程中普遍反映資金量少、撥付渠道不暢、補貼項目單一。因此，需要在修訂《森林法》時，從法律層面明確集體林地的發展定位。制定調整完善承包到戶公益林的實施方案，落實公益林分級經營管理政策，鼓勵非木質利用，設立林下經濟發展中央財政專項補助資金，擴大林下經濟補貼范圍，放開集體商品林木采伐限額，推進擇伐、漸伐方式實施森林可持續經營，充分調動廣大林農經營林地、發展林下經濟的積極性，提高集體林地經濟效益。

（三）扶持培育新型林業經營主體，引導集體林地適度規模經營

2016年國辦《意見》提出，鼓勵和引導農戶流轉林地經營權和林木所有權，發展林業適度規模經營，培育壯大規模經營主體。依據國家林業局“集體林權制度改革監測”項目組的實證分析，只有林地規模經營面積超過93.33公頃時才能出現規模經濟。要實現適度規模經營，需要培育新型林業經營主體和推進集體林權流轉。在2013年對800農戶的問卷調查中可以看到，只有9.5%的農戶加入了合作社，2.75%的農戶自主流轉了林地。截至2013年底，專業大戶、家庭林場、農民林業專業合作社、林業企業等4類經營主體經營林地面積只占集體林地總面積14.70%。據農業部統計數據，截至2014年底，納入統計調查的農民專業合作社達113.8萬個，其中林業合作社的比重僅為5.8%[23]。林改后，承包林地面積細碎、分散，農村勞動力老齡化、弱勢化，青壯年林農進城打工、林地無人無力經營現象較為普遍。浙江省通過政策資金扶持、引導林地流轉、加強科技信息服務等措施，形成了承包經營、股份合作經營、租賃經營、轉包互換經營、托管經營5種林地流轉模式，培育了專業大戶、龍頭企業、“林保姆”、股份制家庭林場、林地林木股份合作社等新型林業經營主體，促進了林業生產基地化、規模化、集約化、現代化；江西省贛州市豐富農戶“五統一分”的經營模式，探索了“林地入股分紅”“人入社，地不入股”“人入社，地入股”“企業出資，林農管護”等互利共贏的利益聯結機制。遼寧省新賓縣制定發展標準、出臺扶持政策，引導組建家庭林場287家，家庭林場經營面積達到縣域集體林地面積的19.8%[20]。重慶市南川區探索出了國家集體合作共贏的“三種”模式，使農民依靠國家公園建設實現增收，充分調動了林業發展的積極因素和活力。面對山區農村村莊空心化、林農老齡化、林業兼業化的現狀，應大力培育規模經營主體，扶持創建林業專業合作示范社，探索創建合作社聯社，加強監管，提高質量[22]。同時應規范林權流轉行為，推進集體林地適度規模經營、多種經營。建立健全多種形式利益聯結機制，讓農民切實分享到林業增值收益。

（四）持續加大財政金融扶持，吸引社會資本進山入林

2016年國辦《意見》提出加大金融支持力度。盡管國家及各省財政、金融等部門在新一輪集體林權制度改革中出臺了一系列政策，引導工商資本進入林業。但林業是一個高投入低收益的行業，農戶很難也很少能用林權證抵押貸到款，800農戶問卷調查顯示，只有0.25%的農戶進行了林權抵押貸款，28.05%的農戶由于沒有資金投入，將承包林地撂荒。當前，由于集體林業發展的補貼機制不健全、融資政策不完善、管理政策不健全導致發展集體林業迫切需要投入卻很難找到資金來源。因此，浙江省探索形成了“縉云林貸通”、云和縣村級生態公益林補償質押基金、龍泉公益林信托收益權擔保貸款等貸款模式和金融產品[20]，把生態資源轉變成了金融資產。同時，建立用林權資產注冊企業合作社的模式，直接將林權資產作為工商注冊的認繳資金，實現林權資產的資本化，增加了森林資源的財產屬性，拓寬了林業融資渠道。福建省三明市組建林權收儲機構，解決了不良林權抵押貸款處置難的問題。推行了林權按揭貸款新模式，解決了林權抵押貸款期限短的問題。同時，嚴把資產評估、森林保險、林權監管、收購處置、收儲兜底五道關口，有效防控了林權貸款風險。四川省成都市加大公共財政支持力度，探索林業補貼普惠政策。結合試點創新和國辦意見，完善林改階段還需將木材戰略儲備林基地建設擴大到集體林區，將營造林和林業基礎設施建設列入政府和社會資本合作機制（PPP）試點目錄。深化育林基金制度改革，降低對木材的征收標準。爭取建立集體林業大縣財政獎勵補助政策，加快完善森林生態效益補償制度。支持工商資本投資林木良種繁育、高標準設施林業、林下經濟等林業產業，鼓勵開發農村“四荒”地，發展林業多種經營。總結推廣深化改革試驗示范區林權抵資注冊制度、林權收儲制度和風險擔保制度等，加強林業招商引資信息服務，加大金融扶持力度。積極推進林權收儲財政激勵機制建設，鼓勵企業、合作社為農戶提供貸款擔保服務。引導金融機構針對新型林業經營主體、不同林種、樹種的生產周期創新金融產品和服務，逐步建立起適應林業生產特點、經營者愿意借貸、金融機構敢于放貸的林業金融支持體系[22]。

（五）著力加強社會化服務體系建設，妥善化解林權糾紛

2016年國辦《意見》提出完善社會化服務體系，健全經營糾紛調處機制，將矛盾化解納入法治軌道。盡管明晰產權、承包到戶的基礎改革任務2013年就已完成，但是在延包、換發證過程中存在的歷史地界劃分不清晰，原來勘界工作不精確、不到位、預期分山等情況，還是給未來的林地承包經營埋下了一些隱患。深化改革階段不良林權抵押貸款的處置變現、林地經營權流轉的不規范、林地經營技術欠缺等一系列問題要靠社會化服務體系去解決。遼寧省本溪滿族自治縣建設林權交易平臺助推林權流轉，同時搭建林產品電子商務平臺，將林業產權交易引入市場化運作軌道。浙江省成立了慶元縣法律援助中心縣林業局工作站，開通了法律援助便民“直通車”為山區林農提供涉林法律援助，同時開發使用集林權證信息、森林資源資產信息、林權抵押登記于一體的“林權IC卡”。福建省建甌市搭建林權抵押貸款擔保、林權交易、森林資源評估“三個平臺”，建立完善科技下鄉、林權糾紛調處和林業行政許可一站式審批“三個機制”，完善林業服務體系的建設。結合各地創新實踐和國辦意見，完善新一輪集體林權制度改革，林業部門要做好“放管服”工作。應推廣建立林權收儲交易中心、互聯網+電商等林產品銷售平臺、林權IC卡管理服務模式，為各類林業生產經營主體提供技術指導、市場信息、法律援助、林產品銷售、有害生物防治、森林管護、森林防火、森林經營方案編制等服務，為經營者發展林業創造更好條件；通過財政扶持、信貸支持等措施，加快培育林業經營性服務組織，開展政府購買林業公益性服務試點，研究提出政府購買社會化服務指導目錄，建立全國聯網實時共享的基礎信息數據庫和管理信息系統[21]，強化服務支持。建立健全縣、鄉、村林地承包經營糾紛仲裁體系，建立林業法律援助機制，推進糾紛社會化調處工作制度建設，為維護農民權益、完善集體林權制度改革創造更好的條件[22]。

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