國外閱讀保障政策研究及啟示

王華春

關鍵詞：全民閱讀；保障政策；發達國家

摘要：文章通過介紹美國、日本、韓國、俄羅斯等發達國家的閱讀保障政策，提出適合中國吸收借鑒的舉措，以便更有效地推廣和保障全民閱讀。

1.背景

國民閱讀能力的高低關乎一個民族的創造力和發展潛力。推廣全民閱讀活動有利于構建學習型社會，提高國家文化軟實力，實現可持續發展。然而，我國在閱讀保障方面的政策制度非常不完善，從而制約了國民的平均閱讀水平。美國、日本、韓國、俄羅斯等國在推廣全民閱讀工作中走在世界前列，在閱讀保障的政策制度方面積累了很多經驗，可資借鑒。

2.外國閱讀保障政策案例

2.1美國兒童閱讀保障法案和閱讀分級制度

美國十分注重未成年人閱讀問題，為此相繼推出一系列閱讀法案和相關政策。1998年，美國頒布《卓越閱讀法》（Reading Excellence Act），將閱讀納入法制化軌道。該法以提高兒童閱讀能力和教師的教學實踐能力為目的，在最關鍵時期為學生提供額外幫助。該法規定政府對閱讀項目的補助不得少于50萬美元，用于提高學生閱讀素養以及為教師提供閱讀教學方面的培訓。2002年，時任美國總統布什簽署《不讓一個孩子落伍法》（No Child Left Behind Act），由政府介入來強化教育標準，改進教學方法。該法中有兩項旨在解決兒童閱讀問題的方案：針對學前班到小學三年級兒童的“閱讀優先計劃”（Reading First Program）和針對學齡前兒童的“早期閱讀優先計劃”（Early Reading First Program）。聯邦政府分別投資10億美元和1億美元來興建這兩個項目，用于改善地方學校閱讀教學質量。在這兩個項目中，聯邦政府給予貧困地區兒童優先權，讓這些地區的低齡兒童也具備閱讀能力。《不讓一個孩子落伍法》還充分考慮美國國情，規定學校和地區需要給予其他種族及貧困階層的兒童以更多關注，縮小不同種族和不同階層問的成績差距。

除了資金保障，美國還為中小學生制定了分級閱讀標準，以幫助未成年人找到匹配自己閱讀能力的書籍。美國閱讀分級方式中最具公信力的系統之一為藍思（Lexile）閱讀測評體系。該體系從語義難度和句法難度兩個維度來衡量讀物的難度等級，將書籍分為家長指導書籍（AD）、連環畫或漫畫（GN）、初級讀物（BR）等多個等級。讀者通過對不同難度等級題目的作答，分析出自己的藍思等級，從而找到符合自己閱讀能力水平的讀物。分級閱讀標準的采用，在一定程度上可以提升適齡兒童的閱讀質量。

2.2日本建立政、官、民合作閱讀推廣體制

早在1999年和2001年，日本國會就先后通過《關于兒童讀書年的決議》和《兒童讀書活動促進法》，要求國會聯合其他官方機構及民間團體，開展豐富多彩的兒童讀書活動，鼓勵兒童多讀書。2002年，日本內閣制定了《推動兒童讀書活動基本計劃》，內容包括推動兒童閱讀的方針政策、政府財政投入、相關設施建設等，以具體可行的政策保障兒童閱讀活動。為了阻止國民遠離活字，振興日本鉛字文化，日本國會于2007年通過《文字·印刷文化振興法》，把閱讀推廣對象由兒童擴大到全體日本國民。該《法案》要求國家和地方政府推動建立、完善公立圖書館，在讀書周期問開展各項活動推廣全民閱讀，還規定了日本國民創造全民閱讀環境的責任和義務。

在政、官、民的共同努力下，2011年日本小學生平均閱讀量達到9.9冊，比2000年增加了3.8本；初中生平均閱讀量也由2000年的2.1冊上升為3.7冊；高中生由2000年的1.3冊上升為1.8冊。這些數據表明，日本的政、官、民合作體制在保障全民閱讀工作上取得了一定的成效。

2.3韓國閱讀立法注重圖書館建設

韓國閱讀保障法及相關政策注重圖書館建設。1963年，韓國頒布第一部圖書館法案，此后又陸續修改制定了1987年《圖書館法》及1994年《圖書館及讀書振興法》等相關法案。2006年正式頒布的《圖書館法》（Library Act）為韓國現行法案，旨在為全民閱讀創造良好環境。該《法案》定義了圖書館在消除數字鴻溝方面的作用，要求制定圖書館綜合發展規劃，建立地方代表圖書館。

為保障未成年人閱讀的權利，韓國為學校圖書館發展單獨立法。2008年，韓國政府推出《學校圖書館振興法》，要求政府為高中及高中以下各級學校圖書館提供法律及制度支持，如：加大對學校圖書館資金投入，制定圖書館發展基本規劃，為圖書館配備合格館員，建立圖書館信息網絡等。

進入21世紀以后，韓國也面臨傳統閱讀受互聯網沖擊嚴重的情況，僅靠建設、完善圖書館無法扭轉國民閱讀率下降的趨勢。2006年，韓國政府通過《讀書文化振興法》（Reading Culture PromotionAct），把振興全民閱讀作為一項專門法確立下來。該《法案》規定：①確立閱讀文化推廣方案。②設立閱讀推廣委員會，要求其每五年制訂一份讀書文化振興計劃。③中央及地方政府需為民眾提供平等的閱讀教育機會。④明確社區、學校、企業等組織機構在推廣全民閱讀中的職責。

2.4俄羅斯《民族閱讀大綱》分階段發展閱讀

隨著俄羅斯政治、經濟的發展，俄羅斯政府逐漸意識到國內的閱讀危機，頒布了一系列法律政策來保障閱讀，其中最具代表性的是2006年頒布的《民族閱讀大綱》（以下簡稱《大綱》）（National Program for Reading Promotion and Development in Russia）。《大綱》指出俄羅斯國民閱讀率下降的危害以及閱讀推廣工作的不足，從機構分工、發展方案、管理方式、統一機構以及評價體系五個方面闡述了俄羅斯全民閱讀發展的基本原則，并做出相關規定。《大綱》把發展全民閱讀分為三步：①2007-2010年“對抗危機”（Anti-crisis），建立有效機制，完善閱讀基礎設施，改善閱讀環境。②2011-2015年期間進行“鞏固”（stabilization），宣傳在“對抗危機”階段取得的成果，進一步完善并加強有利于全民閱讀發展的相關要素。③2016-2020年開始“常態化與發展”（Normalization and development），逐漸將發展重點從完善閱讀基礎設施轉移到提升人力資源質量上來，并制訂法律法規進行規范化管理。《大綱》還界定了各部門的權責，明確了諸如圖書館、出版社、檔案館等機構在發展全民閱讀方面應起到的作用，要求盡快成立大綱管理委員會來負責《大綱》的實施、監督和評價。

3.對我國制定閱讀保障政策的啟示

以政策保障全民閱讀，有利于提高國民閱讀率，推動中華文明進程。美、日、韓、俄等國在立法、制度等方面積累了相關經驗，給我國全民閱讀保障工作帶來很多有益的啟發。

3.1制定促進型法律法規

盡管閱讀是一種私人化行為，但其與國家發展、社會進步息息相關，因此需要將全民閱讀提升到國家宏觀戰略層面上來，以法律法規加以保障。

美、日、韓、俄等國的閱讀法基本為促進法，目的在于鼓勵閱讀而非強制閱讀。不同于傳統的管理型法律，促進法一般較少或基本不設置法律責任，主要強調政府的公共責任，對國民主要是提醒而非強制，保障而非干涉。

我國制定閱讀法案需要明確各級政府、企事業單位、社會組織在提供閱讀保障、改善閱讀環境、實現閱讀平等方面的責任和義務；成立全民閱讀委員會，負責制定全民閱讀整體規劃、閱讀重大項目實施方案以及閱讀專項經費的預算核算工作等；通過稅收減免、租金分擔等措施減小出版商、書商壓力；國家出資新建、改建、擴建閱讀設施，增加圖書館館藏；定期開展未成年人閱讀能力測評，核準未成年人教育機構教師的任教資格等。在數字閱讀趨熱的情況下，國家應完善互聯網領域立法，規范內容生產，著力保護版權，為民眾提供一個良好的網絡閱讀環境。為了使閱讀促進法不流于形式，該法案應明確法律責任。閱讀法案制定以后，應交由全國人大審核決議，依照人民的意愿做出修改，保證該法案的可行性和有效性。

3.2建立各級閱讀推廣機構，鼓勵民間團體發展

設立閱讀推廣機構，有利于把閱讀立法政策落到實處。中央層面，我國可效仿韓國成立閱讀委員會，以統籌各地方、各部門優勢資源，為全民閱讀創造良好條件；地方上，各地方政府可組建各類閱讀推廣小組，定期舉辦各類古典詩詞朗誦比賽、閱讀大賽、演講賽等閱讀活動，營造全民閱讀氛圍。此外，我國還應借鑒日本政、官、民合作體制，制定推動民間閱讀團體發展的相關政策。民間團體舉辦讀書交流會、書籍交換等活動，對于全民閱讀也有著重要的促進作用。

3.3設立閱讀基金

圖書價高質次、公共閱讀資源短缺、設施不完善等情況都是影響國民讀書率的重要原因。為解決這類問題，美、日、韓、俄等國政府都為保障閱讀投入了大量的資金，用于閱讀基礎設施建設及相關人員的培訓。全民閱讀作為我國重點工程之一，也需要資金支持和保障。設立閱讀基金，可以做到專款專用，解決閱讀資源不足的問題。

我國可在中央和地方設立閱讀基金會，管理基金的捐助和使用。在資金的來源上，將國家撥款和民間捐助相結合，啟用“閱讀大使”宣傳推廣基金會活動，募集資金；在資金的使用上，基金會應積極在學校、社區建立閱讀館，為其配置優質圖書，并招募閱讀指導教師定期為民眾傳授科學的閱讀方法、推薦適宜的閱讀內容；在資金的監管上，應做到公開透明。

美國在制定相關法律法規的時候，將政策向貧困地區適當傾斜，旨在縮小知識鴻溝，保障貧困兒童的閱讀權利。因此，我國在設立閱讀基金時，也應給予貧困地區以及富裕地區的貧困家庭以充分關注，為其設立專款，著力為留守兒童、外來務工人員、殘障人士等群體提供相關服務。

3.4實行閱讀分級制度

保障未成年人閱讀是全民閱讀工作中極為重要的一環，實行閱讀分級制度對于未成年人健康成長至關重要。目前我國還沒有一套切實可行的閱讀分級制度，未成年人仍存在閱讀淺顯化、成人化等問題。為正確引導未成年人閱讀，政府及有關部門應積極推廣面向未成年人的閱讀分級制度，為適齡兒童提供符合其認知能力和閱讀水平的讀物，同時也為家長選擇圖書提供參考。美國的“藍思閱讀測評體系”已被許多歐洲國家所采用，在提高未成年人閱讀質量方面取得了一定的成效。然而，鑒于中英文以及中西方文化背景的差異，諸如“藍思”之類的西方閱讀測評系統只能為我國提供一定的參考，不能被簡單移植，我國還需要結合本國實際情況制定適合中國兒童的閱讀分級制度。

在制定閱讀分級制度時不能單純地以年齡為依據，還需要評估讀物的難度和兒童的閱讀水平。因此，政府應組織相關機構在中國各地區組織調研，并充分考慮城鄉差異和民族差異，以大量的有效數據作為研究基礎。此外，在創作面向未成年人讀物的時候，作者和出版界工作人員也需要有分級意識，做到分級創作和分級出版。閱讀分級制度是提高未成年人閱讀質量的一種行之有效的措施，但是在實施過程中要杜絕“一刀切”的現象，尊重個體差異，保障未成年人正常的閱讀權利。

4.結語

我國與發達國家相比，國民閱讀率仍偏低，閱讀質量不高，未成年人閱讀情況也十分堪憂。美、日、韓、俄等國都出臺了相關政策法規，對我國全民閱讀工作起到一定的借鑒作用。對此，我國政府應盡快出臺全民閱讀促進法及相關條例，明確政府、各類機構和團體的職責，以法律保障的形式為國民創造良好的閱讀條件。為了保證閱讀政策的實施效果，國家應建立各級閱讀推廣機構，并鼓勵民間閱讀團體的發展。政府還應設立閱讀基金，為貧困家庭和弱勢群體提供平等的閱讀機會。此外，針對我國未成年人閱讀量少、閱讀內容質量不高的情況，教育部門及其他相關機構應推動建立閱讀分級制度，為未成年人提供符合其閱讀能力的高質量書籍。