有關“配套立法”的文獻綜述

摘 要：“配套立法”現象在法的貫徹和實施過程中越來越普遍，但目前法學界有關“配套立法”的研究甚少，在“國家哲學社會科學學術期刊數據庫”中檢索“配套立法”文獻共32篇，在“中國知網”中檢索配套立法文獻共20篇。其中有學者對“配套立法”的含義、特點進行了辨析；有學者結合《民族區域自治法》、《監督法》、《食品安全法》、《環境保護法》等對配套立法的具體實施進行研究。總而言之，“配套立法”迅速發展，并逐步走向制度化、法制化，我國法學界應當加強對“配套立法”相關理論研究，為建設中國特色社會主義法治國家添磚加瓦。

關鍵詞：配套立法；職權立法；行政立法

一、配套立法的含義

長期以來，“配套立法”并不是嚴格意義上的法學術語或法律術語，但是隨著社會的不斷發展，配套立法現象在法的貫徹與實施中所發揮的作用愈發重要。所以，近年以來“配套立法”這一概念有成為法學術語的傾向。

現在，國內學者對于“配套立法”的概念有一個通說就是：“其旨在描述和研究國務院等有關國家機關根據法律條文的明確規定，為保證該法律的有效實施而對其中不具有可操作性的原則性規范或概括性規定予以細化而制定的法規、規章和其他的規范新文件。配套立法具有兩個基本構成要件：一是作為上位法的法律中要求配套立法的條款，二是根據法律的配套規定所制定的下位法文件。”

二、在我國關于“配套立法”含義的幾個爭議焦點

1.“配套立法”是否屬于授權立法

有學者認為“配套立法”屬于授權立法中的“法條授權”方式，并使用“職責立法”來指代根據某個法律、法規的規定而存在的立法，其目的是要貫徹實施這些具體的法律、法規，它的存在意味著有關主體具有某種職責或義務。通常意義上，我們所說的授權立法，就是立法機關授權有關國家機關依據所授予的立法權進行立法的活動，其中“法條授權”是指立法主體在其所制定的規范性法律文件中，以法條的形式授予有關主體制定有關規范性法律文件的權力。而這鐘法律文本中的“配套條款”在法理學上被稱為“委任性規則”，即沒有直接確定行為規則的內容，而是委托某一專門機關制定具體內容的法律規則。

持不同觀點的學者認為，我國法學界對授權立法的涵義存在誤讀，以至于把法條中授權其他機關制定實施細則、辦法等的立法現象（法條授權）視為授權立法。他們認為“法條授權”與“授權立法”兩者在原意、基礎、目的、方式、對象、使用頻率上有很大的不同，固認為法條授權的情況不屬于授權立法，那配套立法顯然也就不屬于授權立法。具體來說，在我國，國務院等一些行政機構的立法權有明確的憲法依據，不需要法律的特別授予，當法律條款授權這些主體制定實施細則和辦法時，其本身已經具有立法職能，并不是通過這個法條授權臨時取得了立法權，而法條授權應當僅作為一種特別的指令和要求，督促被授權主體積極履行義務，及時制定配套規定。

2.“配套立法”與“職權立法”、“行政立法”之間的聯系和區別

“行政立法”是指特定國家行政機關依準立法程序制定行政法規和規章的活動，“職權立法”是指憲法和法律規定某種國家機關有制定某種規范性法律文件的權力，根據這一職權制定的某種規范性法律文件，就屬于職權立法的范疇。有的學者提出三者在概念上有重疊部分，在法的貫徹和實踐當中容易出現混淆。行政立法在配套立法中居于很重要的地位，而配套立法和職權立法都有補充完善和細化法律的本意，兩者在主體性質和類別上也有很多的相似之處。有爭議的地方在于他們之間的區別。有學者認為，兩者之間的主要區別在于：一，配套立法必須要在上位法明確授權的情況下，才能進行，而職權立法不需要；二，在上位法沒有明確授權的情況下，相關主體基于自身立法職權制定的下位法，雖然本身可能屬于配套立法，但實質上是取權立法，要注意區分。另有學者認為，兩者之間的主要區別在于：一，主題范圍不同，配套立法更為廣泛；二，行為性質不同，配套立法體現的是職責性，為積極履行職責的行為，職權立法強調的則是職權性；三，能動性不同，配套立法要求法律中的授權性條款明確授權、指示和要求，而職權立法往往可以積極主動的進行。無論如何，“配套立法”和“職權立法”兩者之間既存在聯系，又存在區別已經成為不爭的事實。

三、我國現行法律體制下配套立法存在的問題和不足

1.法律規定過于原則，過分依賴下位法配套

有學者對截止2013年2月現行有效的243件法律進行統計分析，指出現行有效的絕大多數法律都有制定配套立法文件的規定，導致這種情況出現的原因是，現在社會關系復雜多變，許多立法不得不只規定一般原則和主要條款，然后通過配套立法的形式進行補充和協調。

2.配套立法主體之間交叉錯位

提出這種問題的學者認為，在配套立法的實踐過程中，如果立法的主體發生變化或轉移，會導致配套規范的效力等級也發生相應的變化，有時甚至還出現越位、越權的現象。首先，是國務院和部委主體之間的交叉錯位。表現為：一，配套立法權在國務院，但國務院主管部門直接越權為國務院配套立法；二，配套立法權在國務院，但國務院只確定大原則或者授權某主管部門，實際由主管部門代替國務院進行配套立法；三，配套立法權在國務院或其某個主管部門，但實踐中，配套立法文件往往由國務院與其他中央國家機關或國務院主管部門與其他部門一起制定的。其次，是省級人大常委會與政府主體之間的交叉錯位。問題主要表現為本授權省級人大常委會制定配套規定，而其沒有制定，最終由省級政府配套制定，這種現象會消弱配套立法的效力等級，并且還屬于嚴重的越位、越權立法。

3.配套立法制定期限較長甚至沒有配套

提出這種問題和不足的學者，在對30多年來國務院和國務院部委的配套立法制定期限進行數據統計之后發現，國務院在 1年之內的配套立法數僅占已配套立法數的三分之一，更多的是在1年以上5年以下，有的甚至直接沒有進行配套立法。沒有配套俗稱“空白配套”，許多法律授權一直沒有得到落實，配套規定不予出臺，大大影響了法律的權威和效力，也影響了法律的執行和實施，會給人民的生產和生活帶來極大的不便。

參考文獻：

[1]周旺生.立法研究[M].北京大學出版社，2005.

[2]彭真.論新時期的社會主義與法制建設[M].北京中央文獻出版社，1989.

作者簡介：張曉瑜（1991-），男，漢族，山東東平人，貴州民族大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。