江漢平原農(nóng)村環(huán)境大氣污染及法律解決措施

王夢(mèng)涵?王霄?周榮麗?唐瑤?徐婷

摘 要：江漢平原是全國(guó)重要的商品糧基地，是關(guān)乎糧食安全的戰(zhàn)略地點(diǎn)。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，污染也在不斷加劇，與污染加劇形成的反差是我們的治理進(jìn)展卻不容樂觀。本文從江漢平原農(nóng)村環(huán)境之大氣污染的角度，探討江漢平原農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀以及解決方法。

關(guān)鍵詞：江漢平原；農(nóng)村；大氣；環(huán)境污染；環(huán)境公益訴訟

江漢平原地處湖北省中部，西起宜昌枝江，東至湖北省會(huì)城市武漢，北至荊門鐘祥，南抵洞庭湖平原，素有“魚米之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，也是全國(guó)九大商品糧基地之一。

江漢平原的大氣污染分為兩個(gè)階段：

因其是商品糧基地之一，每年秋季都會(huì)有大量秸稈焚燒。尤其是從2003年開始，隨著人們生活水平的提高以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及，秸稈轉(zhuǎn)化為生活燃料和動(dòng)物的比例逐年減少。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2003年—2013年農(nóng)業(yè)點(diǎn)火數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)，而從2001年—2003年湖北省秸稈焚燒量平均每年為533萬噸，居于全國(guó)排名的前列，江漢平原是湖北秸稈焚燒較集中的區(qū)域。 從2013年考試，江漢平原各地紛紛頒布禁燒令，秸稈焚燒才得以控制。2015年2月，湖北省第十二屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議表決通過了《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》，自5月1日起全省禁止露天焚燒秸稈，將秸稈綜合利用與禁燒工作列入地方各級(jí)政府目標(biāo)責(zé)任制考核范圍；2015年5月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》，明確要求到2020年實(shí)現(xiàn)"一控兩減三基本"的目標(biāo)，針對(duì)秸稈焚燒問題要通過資源化利用的辦法從根本上解決。 這是江漢平原大氣污染的第一階段。

因秸稈焚燒問題得到控制，農(nóng)村生活垃圾的焚燒成為了大氣污染的主要原因，這是第二階段。據(jù)衛(wèi)生部2006年8月至2007年11月全國(guó)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況首次調(diào)查結(jié)果，農(nóng)村沒人每天平均產(chǎn)生0.86㎏生活垃圾，若按此推算，總計(jì)912.91萬人的江漢平原地區(qū)每天大約增加6783.25t的垃圾。 截至2014年底，我國(guó)城市共建成生活垃圾焚燒設(shè)施187座，總焚燒規(guī)模18.5萬噸/日，占垃圾無害化處理能力的32.52%。而縣城已建成焚燒廠僅34座，總焚燒規(guī)模1.4萬噸/日，占垃圾無害化處理能力不到5%的水平。

面對(duì)如此嚴(yán)峻的污染形勢(shì)，治理顯得刻不容緩，但是江漢平原目前的立法保護(hù)、司法保護(hù)以及行政機(jī)關(guān)發(fā)揮的作用卻不是特別明顯。因此，江漢平原的農(nóng)村環(huán)境污染的解決方法可從以上三個(gè)方面進(jìn)行論述：

一、立法

制定和完善相關(guān)單行法律。從法律層級(jí)來看，以環(huán)境保護(hù)基本法《環(huán)保法》為主，散見于《農(nóng)業(yè)法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》、《大氣污染防治法》等單行法律中。雖然取得了一定的立法成果，但是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》重治理環(huán)境污染，輕保護(hù)生態(tài)環(huán)境；監(jiān)管主體混亂，縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門職權(quán)分散，所涉諸多部門在環(huán)境利益驅(qū)使下視環(huán)境保護(hù)為麻煩，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管主體碎片化、利益部門化。因此，要繼續(xù)完善《環(huán)境保護(hù)法》，尤其是要在監(jiān)管主體上進(jìn)行完善，輔之以必要的行政責(zé)任。2004年修訂的《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》首次將農(nóng)村生活垃圾納入管理范圍，強(qiáng)化了農(nóng)村固體廢物污染防治的規(guī)定。該法第四十九條規(guī)定：農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。但地方重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)保的立法理念，在針對(duì)農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的地方立法僅僅是一個(gè)愿景，難以排上立法日程。所以，要細(xì)化《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》，對(duì)農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行分類或者參照該法制定諸如《垃圾處理分類法》。

結(jié)合地方特色，從實(shí)際出發(fā)，參照已經(jīng)制定的行政法規(guī)，制定和完善地方性法規(guī)從法規(guī)的層級(jí)來看，我國(guó)目前制定的行政法規(guī)有近90余部，如《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾條例》等；地方制定的地方性法規(guī)也有很多，如《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天焚燒和綜合利用的決定》等。但是行政法規(guī)以及地方性法規(guī)部門立法和地方立法的痕跡太深，部門利益、地方利益難以取舍，造成農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)、治理等都滯后于農(nóng)村的發(fā)展。

二、司法

訴訟是最有力的司法救濟(jì)方式。雖然《民事訴訟法》規(guī)定了環(huán)境公益訴訟以保護(hù)環(huán)境、保護(hù)公民的合法權(quán)益，但是在環(huán)境公益訴訟中存在著兩個(gè)問題：一是立案難；二是舉證難。

擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍。在2015年的新環(huán)保法實(shí)施以前，從2009年至2014年間環(huán)境公益訴訟法院成功受案的僅有5件，立案困難的程度可曉而知。立案難的主要原因是訴訟主體資格即原告資格飽受質(zhì)疑。雖然《民事訴訟法》規(guī)定了有關(guān)組織可以向人民法院提起民事訴訟，并且規(guī)定了起訴有四個(gè)條件：①有明確的被告；②有具體的訴訟請(qǐng)求；③有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)；④屬于法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄；而且新環(huán)保法第五十八條將社會(huì)組織明確為依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)組織以及專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。但是符合新環(huán)保法有權(quán)提起公益訴訟的社會(huì)組織大多位于城市，而農(nóng)民觸手可及的社會(huì)組織很少能達(dá)到新環(huán)保法所規(guī)定的條件，從這個(gè)角度出發(fā)，新環(huán)保法更有利于城市的環(huán)境公益訴訟。且不論是新環(huán)保法還是民事訴訟法都未將公民個(gè)人列入環(huán)境公益訴訟的主體，而是將其牢牢限定為私益訴訟的主體。

減輕環(huán)境公益訴訟中原告的舉證責(zé)任。對(duì)于任何訴訟而言，證據(jù)都是至關(guān)重要的，一旦證據(jù)收集不充分極有可能面對(duì)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。民事訴訟法規(guī)定了“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任分配方式，這是基于民事訴訟是平等主體之間的權(quán)利義務(wù)糾紛；民事訴訟法進(jìn)一步規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張有責(zé)任提供證據(jù)，誰(shuí)主張積極事實(shí)，誰(shuí)就承擔(dān)證明責(zé)任，若舉證不能，就要承擔(dān)不利后果。《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定了侵權(quán)行為的構(gòu)成要件：行為、結(jié)果、因果關(guān)系、過錯(cuò)。侵權(quán)責(zé)任法也規(guī)定了因環(huán)境污染發(fā)生的糾紛，污染者應(yīng)承擔(dān)免責(zé)事由以及其行為與損害結(jié)果無因果關(guān)系的證明責(zé)任。綜合以上來看，原告需要承擔(dān)行為、結(jié)果以及過錯(cuò)，即使環(huán)境污染采用的是無過錯(cuò)責(zé)任，原告仍需承擔(dān)行為和結(jié)果的舉證責(zé)任。然而相對(duì)于被告而言，原告處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，證明行為存在是舉證難的主要原因。

三、行政機(jī)關(guān)

政府要積極轉(zhuǎn)變思想，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)管，依法積極履行職能。除了訴訟等司法救濟(jì)的方法之外，另一種解決環(huán)境污染糾紛的途徑是政府監(jiān)管。政府一方面可以依當(dāng)事人的申請(qǐng)或者依職權(quán)對(duì)污染者進(jìn)行行政處罰并要求其進(jìn)行環(huán)境治理，也可以作為中立的第三方對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。但是，在實(shí)踐中，由于政府重經(jīng)濟(jì)利益而輕環(huán)保，對(duì)待環(huán)境污染消極不作為，不依法履行監(jiān)管職能。因此，政府要加強(qiáng)信息公開的力度，自覺接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

江漢平原的農(nóng)村環(huán)境污染只是全國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的部分之一，發(fā)展經(jīng)濟(jì)以犧牲環(huán)境為代價(jià)并不是一條可持續(xù)發(fā)展之路。只有對(duì)環(huán)境加以保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展！

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