高校申訴專員制度可行性探析及適用研究

摘 要：高校學生申訴處理委員會機構在實際工作中逐漸出現困境，其公正性和專業性等價值開始受到質疑。本文中，筆者嘗試在申訴機制中設立申訴專員制度，并就申訴專員的設立意義、人員選任、職權范圍等作探析，以期調和現有申訴委員會機構之弊端。

關鍵詞：申訴；申訴專員；申訴處理委員會；公正性

一、申訴委員會機構運行之困境

我國高校自2005年開始紛紛建立起校內的學生申訴制度以保障學生申訴權。當學生對所在學校作出的處分或處理決定存有異議時，可在訴訟至法院前啟動校內的救濟程序，也即申訴程序。申訴制度可謂是一項多贏的制度，第一，學生得到了公正的申訴救濟保障；第二，學校獲得了一次自我糾錯的機會；第三，申訴制度為社會節省了司法資源。但是，在近十年的實際運行中，申訴處理委員會的機構設置和機制運行的弊端逐步顯現。

1.申訴制度及機構設置的模糊性問題

多數高校依據教育部第21號令，即《普通高等學校學生管理規定》第60條第二款的規定設置了本校的申訴處理委員會。這一規定存在模糊性，其對申訴處理委員會的設置具有一定的指導性，但同時也給予了各個高校較大的自由裁量權，更重要的是，這種模糊性導致申訴機制的實際價值未能得到有效實現。多數高校按照《普通高等學校學生管理規定》設置申訴機制和申訴處理委員會，多處于被動之考慮或是壓力，申訴制度成為了學校表面上處理校生糾紛和矛盾的一種緩沖途徑。通過申訴機制的設置，通過申訴委員會的聽證和處理，在一定程度上增加了學校處分的公正性和可接受性，但其作為解決校生糾紛的實質價值發揮的作用有待商榷。學生啟動申訴后，校方往往會就事實作一定的形式審查，但多傾向于維護學校之立場，久之，也導致校方信用度嚴重下降。這也是可以想見的，無糾紛是學校希望其校內管理工作的理想狀態，在管理者的傳統觀念中，并不希望學校成為申訴的敗家，而申訴制度中，學校又是申訴處理委員會的主體，于是造成矛盾產生，以至于難以調和。

2.申訴處理委員會機構的混同性問題

《普通高等學校學生管理規定》第60條第二款所造成的另一困境，則是未將申訴處理委員會和直接作出學生處分決定的校方職能部門作出區分，導致申訴處理委員會成員成分混同，從而導致申訴處理委員會的公正性得到質疑。例如：復旦大學的申訴處理委員會設主任、副主任和常務委員；主任、副主任分別由各分管校領導擔任；其他常務委員由學生工作部、研究生工作部、校團委等部門負責人及校學生會主席、校研究生會主席擔任。華東理工大學設置了學生申訴仲裁委員會，由校領導任主任，成員由學生工作部（處）、研究生院、教務處、紀檢監察部門、校辦、校學生會、校研究生會等單位、部門和團體的相關負責人以及教師代表、學生代表共同組成。由此可見，高校申訴處理委員會的成員中，多為校領導、職能部門主導或參與，有些職能部門甚至是原本作出處分決定的部門，機構的行政因素過多，甚至缺乏一定的中立性質，故而對原處分決定的糾正上存在一定的推諉和被動，而在實質上，導致學生真正的申訴救濟權受損。

二、申訴專員制度的涵義

現代法治精神追求實體公正和程序公正，依法治校是社會主義法治建設的重要內容，而同時，申訴制度也具備準司法性質，這也就意味著，申訴的程序必須公正透明，從而保障申訴制度的中立性、公開性和合法性。申訴處理委員會是高校建立申訴機制而設置的內部機構，我國法律賦予其以相對獨立的審查權，同時賦予其可以撤銷、變更學校處分決定的權利，這也意味著申訴處理委員會帶有司法性質，其成員構成應當具備專業性和中立性兩個法治的基礎要素。故而，筆者在分析現有的申訴處理委員會機構設置弊端中，提出創設申訴專員制度，以調和其專業性和公正性。

申訴專員制度，即在保證現有申訴制度運行常態下，將申訴處理委員會的架構取消，調整為申訴專員，由申訴專員具體受理、調查學生的申訴訴求。申訴專員所享有的權利，其所選任的標準待后文詳述。申訴專員的中立性、專業性則能調和校生之間的矛盾，改變現有申訴處理委員會的弊端，同時，申訴專員的獨立性、效率性又能體現有效地解決學生的申訴訴求，保障正義權利的及時實現。

三、申訴專員制度的優勢

和申訴處理委員會復雜機構相比，申訴專員制度存在著自身的優勢。

1.降低申訴制度運行成本

設立申訴制度的初衷是為了維護學生的合法權益，實踐過程中未能出現逾期之效果，改變學校原有判決而獲勝訴的申訴并不多見。但設置冗雜龐大的申訴處理委員會，加之繁雜的全體聽證會等程序，則耗費了學校較多的人力、物力、財力，這無疑是對學校甚至是社會的司法資源的極大浪費。采用申訴專員制度，專員一人即可開展調查等工作，故而在程序啟動、實際調查過程、聽證參與程序等各方面均能快速、獨立有效地進行，為申訴工作開展節省大量資源，提升申訴的效率。

2.增強申訴中立性以實現申訴的正當性

如前所述，依法治國基本方略在高校領域中的落腳必然要求依法治校，因此，高校在其內部機制管理過程中，必須增強法治之思維，依法健全校生的糾紛解決機制。既要追求大學自治，同時也要兼顧法律至上。在美國普林斯頓大學，其專設立有司法委員會來處理解決校內的糾紛，但明確規定學校執行者和負責學校秩序的管理者不得擔任委員會的成員。 同時，普林斯頓大學在糾紛解決機制中引入了程序正當原則，不僅在糾紛的全稱處理過程中保障每一位學生以相應的權利，學生還可以選擇一名學校的常駐人員作為他的辯護顧問，就糾紛處理向司法委員會提出訴請，提供證物，詢問證人。這在一定程度上，已經達到了普通訴訟程序的原則與要求。再看我國多數高校的設置，申訴處理委員會最大的詬病就在于處分制定、決定、執行作出機構和申訴處理委員會成員的混同，故而缺失了中立性。諺語云，任何人不得擔任自己訴訟案件的法官，因此，采用申訴專員制度，由與糾紛案件無關的專家擔任處理的專員，更能保障申訴的中立與公正性。

3.賦予學生選擇權以實現申訴正當性

申訴當事人的自由選擇權利保障也是申訴制度公正性的一大要素，既然要保障學生的正當的申訴權益，實現其正義的訴求，自由選擇權利就應當列入機構設置的考慮范疇，而不能將學生當作是被安排和聽從的對象。設置申訴專員制度，學生根據自身申訴訴求和糾紛事實，選擇自己信任的或是自己意愿的申訴專員啟動申訴程序，就可保障其自由選擇的權利。而自主選擇申訴專員，也充分體現了校方和學生就糾紛進行充分協商解決的意愿，最終體現申訴制度作為一種校園內部糾紛解決機制的設立意圖。

4.有利于調解的實現

一般來講，高校會在申訴機制的運行過程中設置調解這一環節，但考慮到申訴處理委員會的行政因素，調解實效的真正的發揮有待商榷。但通過調解，確能在校生內部糾紛的解決中節省極大的時間成本以及經濟成本。如設置申訴專員制度，在這一中立第三方的主持下，校生通過協商、和解、調解等方式達成一致意見，一方面免去了申訴調查、聽證等繁瑣的程序，另一方面則有利于實現學校與學生進行直接的溝通，在有效解決糾紛的同時，還能讓學生在糾紛解決后繼續信任學校并在校良好就讀。

5.有利于擴大申訴的受理范圍

我國對申訴的受理范圍作了較為明確的范圍規定，只受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴，對除此以外的情況未有納入，這其實在一定程度上限制了學生正當的申訴權。這也是因為申訴處理委員會龐雜的機構設置，單一的行政性所導致受理范圍的限制。以我國臺灣地區高校為例：國立臺灣大學的學生就其有關生活、學習與受教育權益所為處分，認為有違法或不當致損害其權益者，可以向申評會提出申訴。輔仁大學的學生遇到認為其合法權益遭受直接不當之侵害的，也可向申評會申請評議，包括不服學校對其受教權益所為之處分者（含各類懲戒處分）、不服學校各級行政單位之行政措施，經向原單位聲明異議而未獲合理之答復者。 設立申訴專員制度，專員具有中立性，更重要的是存在靈活性、專業性和高效性，可擴大學生申訴的訴求范圍，從而為申訴受理范圍的擴大提供了實施的必要條件。

四、申訴專員的權限與職責

既然設置申訴專員制度是為了保障申訴制度的公正性和有效性，故而申訴專員的權限必須做出明確的規定和設置，必定要明晰其工作之職責，問責開明，通過申訴專員獨立、客觀公正的調查，促進申訴正義的實現。以下簡要論述申訴專員幾類重要的權限和職責。

1.申訴專員的選任

申訴專員的選任應當以本校的法學專家為宜。高校的法學專家，在具有豐富的教學管理經驗、學校管理機制運作經的同時，又兼備深厚的法律專業基礎，可以熟練的運用法律來保障申訴案件處理中的法治要求，保障申訴公正的實現。申訴專員的基礎名單必須向學校和學生開放，由學生學校來根據自己的訴求與案件事實情況來選任，既滿足了校生選擇的自由權保障，反過來也可以實現對其的群眾監督。此外，申訴專員應當設立任期和改選制度，以保障申訴專員制度的活躍性和動力性。

2.申訴專員的權限范圍

（1）書面審查。申訴專員具有獨立的書面審查權，對于部門較為簡單或是事實較為明確的案件，專員可通過書面審查的權利開展事實調查，確定申訴結論，較大地節省了申訴的成本和時間。

（2）召開聽證。對于較為重大或繁雜的案件，申訴專員可依據雙方要求啟動聽證會程序予以解決，同時，申訴專員也可以根據具體糾紛的性質和事實、情節，自主決定是否予以召開聽證，再通知學生和涉及的職能部門參加聽證，并告知學生和部門所應當享有的權利，即雙方均有陳述、申辯、舉證、回避等權利。要注意的是，申訴專員在聽證程序中，要注意時限性問題，即從啟動聽證程序直至最終結論的確定和告知，其中每一階段都應追求合理的時效性。因為有效解決糾紛，才是對學生正當申訴權的保障。申訴專員在聽證中還應堅持充分保障雙方的辯論權。學校可以向專員提供證據支持處分決定的合理性和正當性，學生也可以提出反證，來反駁處分的決定，最后申訴專員則根據辯論的事實和證據來作出聽證的結論。

（3）主持調解。對于事實情節較為輕微的案件或是不涉及學校行政行為失當的時候，申訴學生向申訴專員提出調解的申請，如學校方也同意，申訴專員就可以成為中立公正的調解員來主持校生之間的調解會談，尋求校生雙方協商一致的接受方案，最后根據調解達成的一致結果制作形成書面的調解書，以作固定。調解有利于內部糾紛的有效解決，但也須在一定的情況下使用，如必須是在雙方都同意的情況下進行，且應當在情節輕微、事實較為清楚的個案中使用。如果申訴案件涉及到職能部門本身行政行為的失當，則應當優先考慮以糾錯為首要的原則，而不適用調解來彌補本身行政行為的過錯。

（4）其他輔項功能。

①咨詢功能。申訴專員的法學專業性以及熟悉教學管理運作，可為學生提供有效的法律或是申訴咨詢服務。這是現有繁雜的申訴處理委員會機構所無法實現的。通過咨詢服務，學生在校的正當權益能夠得到更為便利、有效的保障，同時也會帶動學校的法治環境建設和法治文化的營造。

②主動調查。申訴專員的調查權是以學生申訴申請啟動的，但在一定條件下，應拓寬申訴專員的調查權，并增加他的主動地位。申訴專員既可以調查學生申訴案件，也可以就學校的一些行政文件、行政失當行為開展積極主動的調查，通過調查得出結論。如果校方的行政文件或行為存在不規范或失當之處，則申訴專員可將其所調查得出的結論向有關職能部門遞交，并建議其作修正，如此，學校的法治將有更為有效的監督，也必將更有效的向前邁進。

一項糾紛解決制度的設計運行，往往建立在該糾紛本身的特性之上，所以，校生之間糾紛的內部性、特殊性決定了設置申訴制度的重要性和特殊性。即使現有的申訴制度在實際運行中過程中，出現了一定的困境，顯現了一定的弊端，但追求良好的申訴機制、保障學生的正當權益、提升校生的法治精神與理念則是不變的夙愿。設置申訴專員制度，既能保障申訴制度的公正公平性，又能較大提升申訴制度運行的效率，節約司法資源，促進校生的關系，也可謂是有待嘗試的有力選擇。

參考文獻：

[1]王慧.美國高校糾紛解決機制及相關的啟示——以普林斯頓大學為例[J].江蘇高教，2014（6）： 153-155.

[2]彭俊. 糾紛解決與高校學生校內申訴制度研究[J].教育學術月刊，2011（10）：30-32.

作者簡介：周迪，助教，寧波大學學生發展與服務處。