鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源的開發(fā)與管理

李強

摘 要： 礦產(chǎn)資源是鄂爾多斯經(jīng)濟發(fā)展的主要支撐，但由于開發(fā)技術的欠缺和管理方面的失誤，導致鄂爾多斯的礦產(chǎn)資源得不到有效的利用，不僅如此，在開采的過程中還造成生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。因此，構建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序和轉變礦產(chǎn)資源行政管理職能勢在必行。

關鍵詞： 和諧； 開發(fā)； 管理

鄂爾多斯市位于內蒙古自治區(qū)西南部，地處鄂爾多斯高原腹地。東、南、西與晉、陜、寧接壤，北及東北與自治區(qū)最大城市包頭以及首府呼和浩特隔河相望。東西長約400km，南北寬約340km，總面積86752平方公里。

1. 礦產(chǎn)資源情況

鄂爾多斯境內有儲量豐厚的礦產(chǎn)資源，主要礦產(chǎn)種類有煤、煤層氣、天然氣、油頁層、食鹽、硫磺等。煤炭資源最為豐富。按地域位置，鄂爾多斯市可劃分為東、西、南、北四大煤田。東部即準格爾煤田，西部即桌子山煤田，南部即東勝煤田，北部即烏蘭格爾煤田。鄂爾多斯的煤炭資源不僅儲量大，分布面積廣，而且煤質品種齊全，有褐煤、長焰煤、不黏煤、弱黏煤、氣煤、肥煤和焦煤，而且大多埋藏淺，厚度大，易開采。鄂爾多斯市的四大煤田，除烏蘭格爾煤田外，其余均正在開采之中。

準格爾煤田成煤時代為石炭二疊紀，煤種有不粘煤、長焰煤和弱粘煤，屬優(yōu)質動力煤和化工用煤。

東勝煤田成煤時代為早中侏羅紀，煤種為不粘煤和長焰煤，發(fā)熱量為18MJ/kg～29MJ/kg、灰份為7%～20%、含硫為0.47%～3%、水份為6%～16%，屬優(yōu)質動力煤、氣化用煤。

桌子山煤田成煤時代為石炭二疊紀，主要為焦煤和配焦用的氣煤、肥煤和廋煤，少量為長焰煤。

烏蘭格爾煤田成煤時代為石炭二疊紀，煤種為長焰煤，灰份16%～24.67%、水份5%～6%、硫份0.5%左右，發(fā)熱量為20MJ/kg、揮發(fā)份為30%左右。

煤氣層：煤氣層儲存在侏羅系中下統(tǒng)延安組中，據(jù)現(xiàn)有資料，鄂爾多斯市煤層氣極其豐富，遠景資源總量較大。

天然氣：鄂爾多斯市已探明天然氣田5處，探明資源儲量居全區(qū)首位（占98.63%），居全國第四位。

油頁巖：鄂爾多斯市在伊金霍洛旗侏羅系中下統(tǒng)地層中已查明油頁巖兩處。另外，三疊系延長組也是尋找油頁巖的良好層位。

食鹽主要分布于杭錦旗、鄂托克前旗和烏審旗，有礦產(chǎn)地14處。硫磺主要存儲在黃鐵礦（硫鐵礦）中，以天然黃鐵礦形式產(chǎn)出，分布在準格爾旗、東勝區(qū)和伊金霍洛旗境內。

2. 存在的主要問題

第一，礦產(chǎn)資源勘查程度偏低，且勘查工作程度全市不平衡。煤炭儲量多集中于東勝煤田、準格爾煤田國家規(guī)劃礦區(qū)中；礦業(yè)經(jīng)濟不發(fā)達的烏審旗、鄂托克旗、杭錦旗的煤炭勘查程度偏低，基礎儲量很少。煤層氣目前尚無可供開采利用的基礎儲量，天然堿資源潛力不明，桌子山東緣及黃河西岸的石灰?guī)r、白云巖等非能源可礦產(chǎn)勘查程度很低。規(guī)劃期需要加大勘查力度，查明礦產(chǎn)用途和資源潛力，使礦產(chǎn)資源得到合理的開發(fā)利用。

第二，礦山結構有待完善。目前，鄂爾多斯市煤炭開采小型礦山依然偏多，非能源礦產(chǎn)開采仍存在小、散、亂的狀態(tài)需要進一步整合和整改，生產(chǎn)技術和管理水平還不夠先進，較多煤炭礦山企業(yè)回采率還在45%左右，這些問題在一定程度上影響著資源的合理利用。

第三，綜合勘查、綜合利用的程度還不夠。鄂爾多斯市的能源礦產(chǎn)煤炭、煤層氣緊密共生，與煤伴生的耐火黏土、高嶺土等非金屬礦產(chǎn)綜合勘查和綜合利用率不高。

第四，礦產(chǎn)地質環(huán)境問題仍然較多，突出表現(xiàn)為占用破壞土地資源，固體廢棄物和煤層自燃對環(huán)境的污染及地表水污染、地面坍塌等，全市因礦業(yè)開發(fā)占用破壞土地恢治理率僅為12.3%，有待進一步加強。

3. 如何開發(fā)與管理

3.1 構建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序

構建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序必須以礦業(yè)權私法規(guī)范為基礎。俗話說，沒有規(guī)矩，不成方圓。在開采和利用資源方面，我們要做到有法可依。依據(jù)鄂爾多斯市的資源情況，要構建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，需注意以下兩點。

3.1.1 國家干預要充分尊重私法自治權

目前，我國實行的是市場經(jīng)濟體制，國家干預太多就會挫傷企業(yè)的積極性。在開發(fā)和利用礦產(chǎn)資源方面，鄂爾多斯市應依照國家的具體方針和政策，實現(xiàn)可持續(xù)開發(fā)戰(zhàn)略。在具體方針的指引下，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，對礦產(chǎn)資源進行科學合理的開采，以不損害經(jīng)濟利益和環(huán)境為前提。

3.1.2 礦業(yè)權是礦業(yè)權人捍衛(wèi)其民事權利的基礎

在開發(fā)礦產(chǎn)資源的過程中，必然會涉及各方利益。為了能夠合理有序地進行礦產(chǎn)開發(fā)，就需要均衡各方利益和職責，其中，礦產(chǎn)權就是其中的一種。在礦產(chǎn)開發(fā)過程中，礦業(yè)權是礦業(yè)權人捍衛(wèi)其民事權利的基礎。近年來，民事特別法的發(fā)展更不斷增加著私權的種類，如礦業(yè)權、空間所有權和區(qū)分所有權等，為民法所確認的每一個民事主體所應具有的這些最基本權利。

3.2 轉變礦產(chǎn)資源行政管理職能

構建和諧礦業(yè)的關鍵是轉變礦產(chǎn)資源行政管理職能，保護礦業(yè)權利，服務礦業(yè)發(fā)展。服務型政府要求礦產(chǎn)資源行政管理職能的創(chuàng)新，行政權的角色和身份必須定位為私權的保護者和服務者。

3.2.1 改變現(xiàn)行法律規(guī)范體系中過分強調以行政手段來保障國家對資源所有權實現(xiàn)的現(xiàn)狀

（1）忽視或否認礦業(yè)權的私權屬性是目前行政管理的最大缺陷。當前，礦產(chǎn)資源法的規(guī)定過分強調對礦產(chǎn)資源的行政管理，以保護國家對礦產(chǎn)資源所有權的實現(xiàn)為立法目標，而忽視民事權利義務的設定。此種源于計劃經(jīng)濟條件下的法律制度的設計，不但制約著鄂爾多斯市礦業(yè)權交易制度的建立和礦業(yè)市場化的真正實現(xiàn)，而且忽視甚至否認礦業(yè)權的財產(chǎn)屬性。其最大的問題在于，沒有從賦予礦業(yè)權人民事權利，也沒有從規(guī)范和限制權利行使的角度，來達到實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用之目的。（2）行政監(jiān)督管理手段單一、僵化，不適應市場運作模式。我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法的規(guī)定表明，礦產(chǎn)資源管理缺乏社會參與，管理手段單一、僵化。鄂爾多斯市礦業(yè)資源的開發(fā)與管理一方面應強調國家行政管理的廣度，另一方面應以直接管制為主，輔以罰款、吊銷許可證等強制手段。（3）利益分配對于調動各方面積極性有著重要作用。當前非法勘查開采屢禁不止的原因很大程度是由于地方保護主義。一方面，在涉及行政管理時，政府處于管理者的地位；另一方面，涉及民事法律關系時，政府處于與礦業(yè)權人平等的公法人地位。

如果礦業(yè)權折價為股份，礦產(chǎn)地所在地取得一定比例的股份或進行礦業(yè)權期權交易，地方政府和管理部門將以長遠眼光充分利用當?shù)刭Y源，為礦業(yè)開發(fā)提供更好的服務。

鄂爾多斯市煤礦的生產(chǎn)和安全設備通常需要大筆投資，在產(chǎn)權界定不清、各方利益不明的情況下，礦主們?yōu)楸Ｗo自己的產(chǎn)權，不會做安全生產(chǎn)的長期投資。從礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權制度入手，或許能解決煤礦的安全生產(chǎn)問題。所以，仿效農(nóng)村保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的機制，在合乎礦業(yè)經(jīng)營資格的前提下，規(guī)定礦業(yè)權在一個特定范圍內的盡可能長的存續(xù)期間，是激勵礦業(yè)權人保持長期投入，防止其掠奪性開采的一個有效的方法。

3.3 形成和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理秩序

構建和諧的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理秩序，必須以科學發(fā)展觀為指導，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保護生態(tài)環(huán)境，促進礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調。

3.3.1 確立礦業(yè)法的法律地位

鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用單靠國家的權力是解決不了全部問題的，但僅靠私人的權利也解決不了問題。隨著社會的發(fā)展，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用越來越變成一種具有團體特點的社會化運動，成為鄂爾多斯市社會發(fā)展的公共利益問題，礦業(yè)立法的宗旨即是為了保護每一個礦業(yè)權人的合法權利。

3.3.2 健全利益制約機制，形成利益激勵機制

鄂爾多斯市礦業(yè)權領域出現(xiàn)眾多的問題根本原因就在于利益機制的矛盾和缺失。無論是礦產(chǎn)資源的所有人——政府，還是利用人——礦業(yè)權人，都存在對其不當利益的制約和防范。事實證明，在沒有合理的利益機制約的狀況下，要解決目前大量存在著的采富棄貧，采易棄難，只開采不加工，以簡陋落后的生產(chǎn)工藝和設備搞掠奪式開采，為了以低值廉價的礦產(chǎn)去攫取眼前的巨大經(jīng)濟利益，從而造成不重視安全生產(chǎn)，礦難頻繁發(fā)生的狀況，幾乎是不可能的。反之，只要建立起相應的利益激勵機制，即完全可以調動政府依法行政和礦業(yè)權人的依法采礦、重視安全的積極性。

3.4 走可持續(xù)性發(fā)展道路

鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源是有限的，如果不加以合理的開發(fā)和利用，這些資源總有一天會用盡。為了能夠科學、合理地利用這些資源，為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展發(fā)揮重大作用，就必須走可持續(xù)發(fā)展道路。在開采和管理上，只有充分有效地利用現(xiàn)有的有限資源，才能夠在最大的限度內做到節(jié)約。

參考文獻：

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