集體土地征收程序立法完善與農民權益保護

摘 要：社會不斷發展導致我國建設用地供不應求，如何合理用地就成為城市化進程中亟需解決的問題。現有的征地制度存在諸多弊端，使得實踐中出現政府濫用征地權、被征收人程序性權利缺乏保障的現象。征地程序立法安排不僅決定著我國城市化是否具備可持續性，還關系著失地農民的生存與發展權問題。

關鍵詞：集體土地；立法程序；失地農民；權益保護

我國的征地制度于計劃經濟時期產生，帶有強烈的政府主導色彩，有很大的隨意性，因而變革農地制度已刻不容緩。從土地征收的程序視角對征地制度存在的缺陷進行分析，通過強化被征收人的參與程序，優化告知、聽證及補償款發放和監督等程序，筆者期望以此對緩解土地糾紛和完善立法提供一定的借鑒。

一、我國土地征收程序的立法現狀

從提出“三農”問題到現下十八屆五中全會決定構建城鄉統一的建設用地市場，規范征地程序，解決農地問題依然是重要課題。

1.何謂土地征收程序

現今與土地征收相關并處于較高位階的法律主要有《土地管理法》和《土地管理法實施條例》，但這兩者都未對土地征收程序做出明確定義。因此，筆者結合土地征收和行政程序這兩者的概念，得出土地征收程序指的是國家為了實現社會公共目的，在給予土地被征收人相應補償的前提下，按照法定權限和程序取得原土地所有人土地權利時，所應當遵守的時限、步驟、方法和順序的總和。

2.現行立法對土地征收程序的規定

2001年，國土資源部發布《國土資源部關于切實做好征地補償安置工作的通知》規定被征地權利人如果對征地補償安置方案持有異議，有權提出質疑并可依法申請聽證；征地補償安置費用應專款專用，嚴禁挪用或截留款項。2004年修改并頒布的《中華人民共和國土地管理法》對征地程序方面所做的規定簡單又粗糙，不夠精分，只粗略規定了“兩公告一登記”和農用地轉用審批制度。同年，國土資源部在《關于完善征地補償安置制度的指導意見》文件中具體化了征地工作程序：告知征地情況；確認征地調查結果；組織征地聽證。2010年，國土資源部修改并發布《征收土地公告辦法》，對征地補償安置方案的告知方式、告知內容進行了細化，同時規定征地補償安置方案要以書面形式在被征地所在的村（組）內進行公告。

關于土地征收的程序雖有眾多法律對其規制，但告知信息缺乏完整性、申請聽證時限太短、被征地人參與不足等問題一直存在，如果我國不及時完善征地立法，這在實際操作上將會產生很大漏洞。

二、失地農民應被保護的權益內容

出于對增進公共利益的考量，國家按照法定權限可以合理恰當地行使征地權，但這并不代表國家能夠肆意無償地取得原為農民所有的土地。在國家征收土地的過程中，應當把保障失地農民的合法權益列入工作重點。

1.政府應扮演好保護者角色

在征地活動中，政府應鼓勵被征地權利人積極充分地參與其中，他們在這一活動中的相關意見建議，政府有著是否予以采納并解釋說明的義務。他們對征收持有不同意見時，有權向有關部門申請聽證，政府應當提供渠道幫助被征地農民解決異議。

2.政府應當保障失地農民的政治權利

被征地農民在喪失賴以生存的土地之后，政府更應注重保護他們在原集體經濟組織的各項政治權利，例如選舉權和被選舉權的行使。

3.失地農民應擁有取得合理經濟補償的權利

我國《物權法》規定，對公私財產應進行平等保護，因此，國家為實現公共目的而征收非國有財產時，對被征收人造成的損失應進行經濟補償。盡管征地行為具有強制性，但被征收人在這一活動中失去的僅僅是意思自治，即買賣自由，而并非是財產權利。

三、土地征收程序的立法完善

當前，我國立法在告知、聽證、參與、補償款的發放和監管程序方面依然存在諸多漏洞，失地農民合法的土地權益難以得到有效保障。基于此，筆者試圖從立法學的視角，針對實際生活中土地征收程序存在的弊端，在以下四方面提出對策建議：

1.優化告知程序

政府應對征地報批前以及報批后行為中發布的征收土地公告內容加以完善。不公平的征地程序中有一重要特點那就是征地關系雙方的信息不平等，整個環節由政府一方主導。明確告知內容可以使征收活動更加公開透明，使征地方與征地利害關系人之間地位更加對等，避免出現各種暗箱操作行為。此外，相關征收土地、補償和安置方案等除了在被征地所在的村（組）或鄉（鎮）人民政府進行公布外，還應在被征所在地的有關媒體和互聯網上進行公告，以保證大眾獲悉。

2.優化聽證程序

為了使政府機關不濫用征地權，壟斷土地市場，公告發布以后，要通過公眾參與以及認同的方式，用對話的機制確保認證完成。只有經過公眾利益認證的土地擬征方案才可以上報有權審批的機關，在進一步審核完成之后再給予通過。延長被征收人就征地補償和安置方案申請聽證的期限也是必不可少的措施。

3.優化參與程序

目前的征地程序之所以會在現實中引起許多被征收人的異議，主要原因在于被征地人作為征收行為中的重要利益人卻被排除在征收環節之外，難以參與并保護自己的利益需求所導致。整個土地征收過程由行政機關單方主導，程序缺乏正義性，加之農村集體土地產權制度的不明確，集體土地由村委會少數人所把持。因此，提供渠道使廣大農民參與到利益認定環節中來，能獲得他們的普遍贊同。

4.優化補償款的發放和監督程序

現行法律只在大體上規定了征地補償費中的安置補助費、地上附著物等的賠償標準，而缺乏明確的分配標準和分配程序。因此，設置必要的發放和監管程序必不可少，具體而言：其一，村委會要根據村民自治的要求，進行村務公開、財務公開，確保所有村民對款項的知情權；其二，要由村委會起草關于集體成員間分配方案的相關草案；其三，要以召開村民會議的方式確立和完善分配方案。在這一過程中，村委會應及時公布方案的落實情況，書面告知村民享有的權利，合理處理好村民提出的不同意見等，進而達到整個補償款發放過程平等、公開、公正的目標。

四、結語

土地征收的程序問題是十分復雜的。進行土地征收程序的立法研究，不僅要開展理論爭鳴，還要潛心考察發達國家的此類相關制度，更需要對我國集體土地征收制度和實際運用中存在的問題時刻保持清醒的認識。只有這樣，才能提出符合我國國情的集體土地征收程序立法建議。

參考文獻：

[1]江平.《中國土地立法研究》[M].北京：中國政法大學出版社，1994年版.

[2]曹宗平.《論我國征地制度的內在缺陷》[J].《經濟學家》，2005，60-6.

作者簡介：

葉麗靜（1992.2.13～），女，漢族，浙江麗水人。上海政法學院2015級研究生，研究方向為法理學、立法法。