淺談城郊型國有林場林地利用開發建筑項目的風險與完善

羅澤想

摘 要：通過對城郊型國有林場利用林地開發建筑類型項目內涵的理解，深入分析該類項目存在的風險，重點結合我國當前政策實際以及林地開發相關的法律規定，進一步提出完善城郊型國有林場林地開發非林建設項目的可行性建議。

關鍵詞：城郊型國有林場；建筑項目；風險；完善

一、城郊型國有林場林地開發建筑項目概述

1.城郊型國有林場林地建筑項目的內涵

是指位于城市郊區邊緣地帶的國有林場為了充分發揮自身林地資源優勢，更好服務于林業發展或增加林場經濟效益，通過自行投資或合作開發等模式，在自有林地上開發建設，形成的具備永久性、臨時性建筑物特征項目的統稱。國有林場林地用途主要分為兩大類，一是專門用于植樹造林、發展林業、體現保護生態環境功能特征的林地；二是用于為林業生產提供服務的配套設施用地，雖然該類建筑項目在林場林地上建造并已投入使用，但其占用的土地不屬于建設用地，土地的性質未發生改變仍歸屬為林地，如貯木場、貯苗場、護林防火用房及與為林業生產修建的防火業務用房、病蟲害防治用房等工程建筑項目。

2.國有林場林地建筑項目的發展

眾所周知，國有林場是以發展林業，保護自然生態環境為主要任務，國有林場土地的構成不言而喻主要以林地為主，建設用地為輔。國有林場的存量建設用地少，且存量建設用地中多數屬于歷史沿革使用，主要用地林場機關辦公區域、職工住房建設、人造板及木材加工廠建造等，不存在用于經營活動商服用地。由于林業生產服務基礎設施的本質上僅是為林業生產本身提供便利服務而建造，此類建筑項目構造簡單，投資額小，且不需要國土部門審批，且不能以經營活動為目的，依據《中華人民共和國森林法》及《中華人民共和國森林法實施條例》規定上報林業主管部門批準即可依法獲得建設。當前，國有林場單純依靠造林砍木銷售已無法維持林場生存發展需要，林業生產基礎設施建筑項目也無法發揮為營造林產業服務的本質功能，更是由于營造林產業投資大、效益周期長，在利益驅動下，有些國有林場通過大肆建造林業服務配套設施建筑項目，實際以從事非林業生產服務的其他經營性活動，從而獲得利潤，增加林場經濟收入。另一方面隨著城市發展規模日益擴大，加上近年來城鎮一體化進一步深化，伴隨而來的就是大量土地被征用，特別是城郊型國有林場，幾乎每年都必須給周邊城市發展供應出大量林地。通過征地，林場雖然林場獲得了一定安置補償費用，但是用于發展營造林的土地不斷減少，林場不得不為今后的生產發展謀劃。而被大量征用土地后，城郊國有林場的林地存在面積分散，管理困難、不宜造林等現狀。為充分利用這些林地資源，避免林地閑置，就必須加大林地資源盤活，如果按照林地實際用途開發，林場將面臨造林成活率低及管理不便的實際困境，因此只能通過林業生產服務設施配套名義對其加以利用。

二、城郊型國有林場利用林地開發建筑項目存在的風險

1.林地開發建筑項目的法律限制

為規范管理林業用地，我國在立法上就對林地的開發建筑項目進行了嚴格限制，根據《中華人民共和國森林法實施條例》（下稱《條例》）第十八條規定，森林經營單位在所經營的林地范圍內修筑直接為林業生產服務的工程設施，需要占用林地的，由縣經以上人民政府林業主管部門批準；修筑其他工程設施的，需要將林地轉為非林業建設用地的，必須依法辦理建設用地審批手續。依據該條款規定，國有林場在林地內開發用于林業生產服務的建筑項目，依法獲得林業主管部門審批即可，但是林地用于開發非林業生產服務的建筑項目必須嚴格按照國土部門審批。同時《條例》也明確了為林業生產服務建筑項目的具體范圍，毋庸置疑，凡屬于該《條例》規定范圍內使用林地建造建筑項目的均屬于合法使用林地行為，反之，屬于違法違規使用林地行為，需要承擔相應法律責任。

2.利用林地開發建筑項目存在主要風險

一是依法報建卻未依法使用，擅自改變土地用途。由于林業生產服務建筑項目報建程序簡單，投資金額較小，城郊型國有林場往往考慮按照《條例》第十八條對林場申報修建的林業生產服務建筑項目，名為林業基礎設施實為商業經營，如利用貯苗場項目興建臨時農貿市場、物流鋼材市場以及其他商業服務場所，未被國土部門監測，則心存僥幸任由違法風險狀態延續。二是出租林地或以名為合作經營實為租賃模式開發林地，由于監管不力，承租方利用林地開發違章建筑項目。林場在出租城郊內林地用于發展林業時，往往約定承租方依法使用林地或依法報建后再開展建筑項目建設，而承租方基于利益的驅動，不僅未能按照協議要求使用林地，更是在報建手續未完善、不符合報建要求情況下將開工建設項目，并投入使用。而林場疏忽管理或保全自身利益，在明知違章建筑情況下對承租人的違約違法行為不予以追究，需承擔違規出租林地，監管不到位風險。三是利用林地作價入股成立項目公司共同開發非林業基礎設施建筑項目，并以建成項目抵押融資，項目公司經營管理不善，建筑項目查封或執行，國有土地無法保值增值，并可能承擔國有土地流失風險。

三、新形勢下，城郊型國有林場利用林地開發建筑項目的完善

鑒于城市建設快速發展，征用了城郊型林場大量的優質林地，且城郊型國有林場分散林地雖然有相當部分在城市規劃、土地利用總體規劃中均規劃為建設用地，再恢復為林地已不符合城市建設需要，但法律上仍為林地，在當下土地嚴格管控的高壓態勢下，出租或合作經營林地用以開發非林服務建筑項目難以為繼，也不提倡，城郊型國有林場要盤活此類林地，需要在政策支持和法律框架內實施。筆者認為，可以通過以下舉措進行完善：一是按照城市發展規劃、土地利用規劃依法報建建筑類項目，得到林業主管部門、國土規劃部門依法審批后開展建設；二是充分利用年度建設用地指標，在符合農轉非條件下，依法辦理土地變性，增加林場建設用地存量；三是加強林地監管力度，在出租林地或合作經營林地過程中嚴格報建審批后建設，嚴禁擅自改變林地用地、制止違法違規建設；四是對于已經依法報建但未依法使用的非林服務建筑項目，原則上應恢復原狀，但項目能增加就業崗位，維護社會穩定，且符合現行城市發展規劃情況下，國土部門給予補充材料并予以審批。五是地方人民政府根據城郊型林場土地開發需求，在調整土地利用總體規劃時，給予年度建設用地指標的傾斜，或在征用城郊型國有林場林地時安排一定比例產業用地，以支持林場建筑項目建設。

參考文獻：

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[2]劉梅娟，程云行.國有林場改革與發展有關問題的探討[J].林業財務與會計，2005年07期