邊疆應急管理需有整體性治理思維

【摘 要】邊疆應急管理關乎邊疆的安全穩定，關乎邊民的安居樂業，關乎邊疆治理的現代化，具有重大的戰略意涵。通過多案例的比較分析，驗證了當前我國邊疆應急管理存在的復雜情境，繼而歸納出導致邊疆應急管理復雜性的四重歸因，分別為認知層面、府際層面、組織層面以及域外層面。為了有效化解復雜情境的困擾，邊疆應急管理需樹立整體性治理思維，從健全預防預警機制、注重各方力量的協調整合、重視制度化建設、借助信息化手段、加強政府公共關系等方面來提升治理成效。

【關鍵詞】邊疆應急管理；整體性治理；邊疆安全；合作治理

【作 者】張鵬，四川大學公共管理學院博士研究生。成都，610065

【中圖分類號】D630.8 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2017）01 - 0036 - 009

邊疆安全關乎國家安定。自古以來，邊疆穩則國家安。縱觀歷朝歷代，但凡邊疆出現動亂之際，也是國家陷入危難之時。無論是歷史教訓，還是國際經驗，都向我們昭示著一個共同道理，即邊疆的安全與穩定直接關乎國家的核心利益。為此，在當前創新邊疆治理體制機制成為黨和政府日益關注的重要議題、在邊疆治理研究逐漸成為社會科學的熱點領域的背景下，邊疆應急管理作為應對邊疆突發事件、維系邊疆安全的有力保障，理應成為邊疆治理研究的重要組成部分。然而，當前邊疆治理的研究尚處于起步階段，主要聚焦于邊疆治理的理論構建、論證邊疆治理的重要意義、回溯邊疆治理的歷史經驗等方面，大部分研究屬于宏觀敘事，缺少了微觀寫照，專門針對邊疆地區應急管理的文獻還比較少見。社會科學各學科的發展都遵循著從概括到細化的演繹邏輯，同樣，邊疆治理研究要往縱深發展，也必需進行分類別、分區域的細化研究。隨著十八屆三中全會的召開、國家安全委員會的設立，國家安全問題擺在了更為突出的位置，邊疆安全在整個國家安全中居于特殊地位，具有極其重要的國家戰略意義。當前，邊疆的重大問題主要聚焦在安全、穩定、發展、治理和周邊國家關系等方面。[1 ]而完善的邊疆應急管理又是確保邊疆安全、維護邊疆穩定、深化邊疆治理的必備要素，為此，深入開展邊疆應急管理相關方面的研究正當其時。

一、邊疆應急管理的戰略意涵

伴隨著風險社會的日益臨近，各類突發事件的接踵而至，政府的應急管理顯得尤為重要。 2003年“非典”之后，我國政府開始重視建立應急管理的框架和體系，主要圍繞“一案三制”的建設，即應急預案、應急管理體制、機制和法制的建設。與之相應，學術界關于應急管理的研究也進入了飛速發展期。2008年之后，隨著南方雪災、西藏3·14事件、汶川特大地震等突發事件的發生，國家將應急管理擺在了更加重要的位置，應急管理研究進入了質量提升時期 [2 ]。然而，雖然當前關于應急管理的研究碩果累累，但是有關邊疆應急管理方面的研究則寥若晨星。既有研究主要圍繞“一案三制”的基本框架進行，并沒有很好地凸顯邊疆應急管理的特殊性和復雜性。為此，重新審視邊疆應急管理的戰略意涵，深入探討邊疆應急管理的復雜情境就顯得十分迫切。

其一，邊疆應急管理是確保邊疆安全穩定的核心要件。邊疆地處國家疆域的邊緣地帶，也是國家治理的特殊區域。邊疆地區的應急管理與內陸地區的應急管理相比，既存在一些共性特征，也存在著諸如民族因素、宗教因素、境外因素等相互交織的特殊屬性。邊疆應急管理體系是否健全直接關乎邊疆的安全穩定，影響國家的長治久安。邊疆安全作為國家安全的門戶和窗口，是國家安全中最顯而易見的部分。[3 ]55邊疆應急管理作為邊疆安全的重要組成內容，也是保衛國家安全的第一道防線，直接關系邊疆地區的和諧穩定，關乎國家安全的門面。

其二，邊疆應急管理是維護邊疆民眾切身利益的內在訴求。邊疆社會秩序的穩定有序是維護邊疆民眾切身利益、促進邊疆地區繁榮發展的前提。完善的邊疆應急管理有助于及時回應邊疆的突發事件，穩定邊疆的社會秩序，做到事前有效預防，事中及時處置，事后妥善恢復，有利于全方位地維護邊疆民眾的切身利益，保障邊疆民眾的安居樂業。

其三，邊疆應急管理是推進邊疆治理體系和治理能力現代化的必然要求。邊疆治理體系由邊疆經濟、政治、文化、社會、生態文明及黨的建設等一系列體制機制構成，邊疆治理能力是指綜合運用各類制度治理邊疆社會事務的能力。邊疆應急管理雖然隸屬于邊疆政治體制，但對邊疆經濟、文化、社會、生態等諸多方面均會產生不同程度的影響。正是基于邊疆應急管理對邊疆治理的諸多影響，邊疆應急管理體系理應成為邊疆治理體系必不可少的組成部分，邊疆應急管理能力也成為推進邊疆治理能力現代化的必然要求。

二、邊疆應急管理的復雜情境：多案例的分析

相比內陸地區的應急管理，邊疆地區的應急管理呈現出更為復雜的情境變量。近年來，邊疆地區突發事件頻頻發生，社會風險因素不斷加大。通過對2008年以來11起邊疆典型突發事件的多案例比較分析，我們可以更好地驗證邊疆應急管理存在的復雜情境。為了使案例更具代表性和說服力，本文所選案例均被人民日報、光明日報或者人民網、新華網等重要報紙及網站報道過兩次及以上，同時案例的選取還參考了該事件造成的傷亡人數、社會影響以及是否成為核心文獻的素材等方面（詳見表1）。通過案例分析可以發現，邊疆突發事件的成因多元、類別多樣，這使得邊疆應急管理的情境更為復雜，應急管理難度不斷加大，具體表現為四個方面。

（一）民族宗教問題雜糅

我國的邊疆地區與民族地區有很大的重合部分。我國新疆、西藏、內蒙古、廣西、寧夏五大自治區當中，除了寧夏回族自治區外，其余四個實行民族區域自治制度的自治區均屬于陸地邊疆省區。此外，西南邊陲的云南省，東北邊疆的黑龍江、吉林、遼寧等省份均屬于多民族聚居地區。總之，我國邊疆地區的民族成分相對復雜，同時邊疆民眾的宗教信仰也較為多樣，因此，邊疆地區往往成為民族問題和宗教問題積聚的高發區域，民族意識、文化沖突、宗教信仰相互交織，給邊疆應急管理帶來了極大的挑戰。案例1的西藏3·14打砸搶燒事件，案例3的烏魯木齊7·5打砸搶燒事件，案例5的昆明火車站暴力恐怖事件以及案例6的新疆莎車7·28暴恐襲擊事件無一不是“疆獨”“藏獨”等民族分裂勢力通過大肆宣揚民族分裂和宗教極端思想，在境內外“三股勢力”的精心策劃下，有組織、有預謀的極端暴力恐怖事件。值得注意的是，除了上述幾個典型的暴力恐怖事件外，近年來在新疆發生的大大小小的恐怖事件始終處于高位運行的態勢，而且“三股勢力”有向內地延伸的趨勢。邊疆暴力恐怖事件的共同特征在于民族與宗教問題相互交織，大大增加了邊疆應急管理的復雜性和特殊性，亟需建立一套科學、及時、高效的應急管理體系來克服這些復雜情境。

（二）地緣政治風云變幻

邊疆地處國家的邊緣地帶，天然的成為地緣政治聚焦的敏感區域。我國是世界上鄰國數量最多的國家之一，陸上與14個國家接壤。雖然新中國成立以來，尤其是改革開放以后，我國陸續與周邊國家簽訂了邊界協議，但是仍有少數國家未與我國達成邊界協議，領土爭端依然存在，這也加劇了今后地緣政治的風險。此外，周邊國家國內局勢的不確定性，也會成為擾亂我國邊疆地區安全穩定的重要因素，增加邊疆應急管理的復雜性。如案例9的緬甸邊民涌入云南事件和案例10的緬甸軍機炸死炸傷中國邊民事件就是由于我國的鄰國緬甸國內局勢出現動蕩，政府軍與反政府武裝力量發生內戰沖突而引發的突發性公共安全事件，導致我國云南邊境一帶無辜邊民的傷亡，對我國邊疆民眾的生命財產安全造成了極大的威脅。緬甸內戰造成大量邊民涌入云南，會對云南邊境民眾的正常生產生活造成不利影響，大量邊民的涌入需要充足的生活物資，一旦供給不足，物資匱乏，就有可能發生破壞邊疆地區社會治安的行為，給邊疆地區的安全穩定埋下隱患，這些都十分考驗我國邊疆地方政府的應急管理能力。案例11朝鮮在2016年連續進行了兩次核試驗，造成了周邊安全局勢嚴重緊張，由于核試驗區域距我國東北三省較近，一旦發生意外，極易產生由核輻射引發的公共衛生事件，威脅著邊疆民眾的健康安全。

（三）自然環境較為脆弱

我國邊疆地區自然條件比較惡劣，生態環境較為脆弱，自然災害類突發事件時有發生，嚴重威脅著邊疆民眾的生命財產安全。西北邊疆荒漠化日趨嚴重，每年春季的沙塵暴天氣頻繁出現，給西北邊疆民眾的生產生活造成不利影響。西南邊疆地處喜馬拉雅地震帶，地震活動相對頻繁，地震災害時有發生，威脅著邊疆民眾的生命財產安全，嚴重阻礙了邊疆地區經濟社會的健康發展。案例7中發生在云南昭通魯甸的6.5級地震，是云南省14年來遭遇的最大一次地震，地震造成了嚴重的人員傷亡。由于篇幅所限，表格中僅列出這一起邊疆地區比較具有代表性的地震災害，實際上近年來發生在邊疆地區的大大小小的地震十分頻繁。根據中國地震局的統計，2014年和2015年發生在我國大陸的五級以上地震大多數分布在云南、西藏、新疆等邊疆省份。[4 ]此外，邊疆地區泥石流、水害、干旱等自然災害也時有發生。諸多自然災害的頻發，增加了邊疆應急管理的工作量和復雜性，考驗著邊疆應急管理的能力。

（四）社會矛盾日益頻發

伴隨著經濟社會的不斷發展，城鎮化進程的日益推進，邊疆地區的各類矛盾也因此不斷積聚，當社會缺少有效的調節平臺和化解機制的時候，利益糾紛必然出現，社會矛盾必然爆發。正如亨廷頓所言“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”[5 ]31案例2的云南孟連事件、案例4的昆明PX項目事件以及案例8的云南晉寧群體性事件都是由于各方利益無法得到有效協調，社會矛盾不斷積聚而導致的突發性社會安全事件，這些事件或是造成人員的傷亡，或是造成社會的不安，嚴重擾亂了邊疆地區正常的社會秩序。其中，案例2和案例8均是由于當地民眾與企業的利益糾紛而導致的群體性事件，案例4是由于民眾環保意識的提升，對鄰避設施的不滿而引發的群體性事件。諸如此類的突發社會安全事件不勝枚舉，給邊疆地區的應急管理工作帶來了極大挑戰。為此，邊疆地區在加速現代化進程、深化西部大開發、推進“一帶一路”戰略的過程中，必須要加大社會安全風險的監測力度，及時化解社會矛盾，將群體性突發事件帶來的危害降到最低，切實保障邊疆社會的和諧安定。

三、邊疆應急管理復雜性的四重歸因

通過對近些年來邊疆地區典型突發事件的多案例比較分析，我們可以發現邊疆應急管理的復雜情境主要表現為民族宗教、地緣政治、自然生態及社會矛盾等問題的相互交織，深入探尋導致邊疆應急管理出現復雜情境的背后原因，可以歸納出四重歸因，主要表現為：

（一）認知歸因：應急預防認知薄弱與國家認同意識欠缺

認知歸因是邊疆應急管理復雜性的第一重歸因，主要分為兩個方面：一方面，從政府層面而言，邊疆地方政府對于應急預防的認知較為薄弱，尚未建立起精準嚴密的應急管理預防機制，重治理而輕預防，仍處在“救火式”的應急管理階段，未向“預防式”的應急管理階段蛻變。對于自然災害類突發事件、民族宗教類群體性事件高發的邊疆地區而言，應急預防意識的薄弱，無形中會加劇事態的蔓延，使得應急管理的成效大打折扣。我們從2008年以來的邊疆突發事件案例中可知，面對突發事件，我們的預防意識還是比較薄弱的。無論是前些年發生在西藏的3·14事件和烏魯木齊的7·5事件，還是近幾年發生的3·1昆明火車站暴恐事件和7·28新疆莎車暴恐事件，都造成了嚴重的人員傷亡，這也從側面反映出邊疆應急管理的預防機制還不夠健全。另一方面，從群眾層面而言，尤其是邊疆的部分少數民族群眾對于國家認同的意識較為欠缺。縱觀我國的治邊歷史，無論是自秦漢以降的絕大多數王朝時期，還是新中國成立至今的歷史階段，我國的邊疆治理主要采取了族際主義的治理模式。誠然，族際主義的治理模式在一定的歷史時期發揮了重要作用，但其局限性也不可小覷，此類治理模式易導致狹隘的民族主義情結，造成對中華民族共同體的認同感降低，繼而導致國家認同的缺乏。在多民族國家，國家認同問題始終是影響民族和諧及國家統一的核心議題，然而，“當代中國的民族國家性質則被有意無意地忽略或遺忘了，甚至受到了懷疑和否定”[6 ]，導致各民族群體對自身民族的認同與對國家的認同之間出現張力，有時甚至將對本民族的認同置于國家認同之上，此時國家認同問題就會面臨挑戰，國家的合法性危機也會隨之出現，發生在邊疆地區的大量民族宗教類群體性突發事件正是國家認同危機出現的外在表征。

（二）府際歸因：府際關系特殊與行政生態復雜

我國的多數邊疆地區，同時也是實行民族區域自治制度的地區，為此府際關系與行政生態相對較為復雜。一方面，與內陸地區標準的省市縣鄉的行政區劃相比，邊疆地區的行政區劃顯得更為特殊，我國的大多數自治區、自治州、自治縣和民族鄉都分布在邊疆地區，一個邊疆省份既包含有市縣鄉這樣基本的行政區劃，也囊括了大量的自治州、自治縣和民族鄉，因而行政系統相比內陸地區要復雜得多。面對突發公共事件時，單一的行政區劃必然有利于政令的上傳下達，而復雜的行政區劃則會加大府際關系的協調難度。以云南為例，在16個地級行政區當中，就有8個自治州；在129個縣級行政區當中，包含29個自治縣。[7 ]自治州和自治縣屬于民族自治地方，享有廣泛的自治權，因而當發生跨域性的重大突發事件時，若主政者出于狹隘地方利益的考量，則會增加應急管理的協調難度。另一方面，邊疆地區的行政系統運作及公共事務治理受地方宗族勢力、民族利益、宗教利益的影響較大，各種利益盤根錯節，導致地方政府在開展行政事務的過程中易受到各種外部勢力的干擾，因而邊疆地區的行政生態相對復雜。復雜的行政生態系統大大增加了邊疆應急管理的難度，不利于邊疆地區在應對突發事件時各部門的應急聯動和協調配合。

（三）組織歸因：組織機構不甚健全與利益協調受阻

一方面，邊疆應急管理的組織機構不夠健全，不利于應急管理工作的及時協調和有效配合，增加了應急管理工作的難度。雖然2007年施行的《突發事件應對法》中對于各級地方政府應急管理機構的設置有了原則性的規定，但是全國性法律的特點是更多地關注全國范圍應急管理的普適性，而較少考慮特定地區應急管理的復雜性。邊疆地區作為維護國家安全和社會穩定的特殊區域，其應急管理的組織架構可以更多地凸顯其特殊性，才能更好地化解應急管理的復雜性。然而，目前邊疆應急管理的組織機構仍然是按照上下對口的方式設置，各級地方政府層面雖然成立了應急管理委員會，一般由行政首長擔任委員會主任，但由于其屬于非常設性的機構，只有在發生重大突發事件時才運作，因而其作用的發揮會受到限制。平時日常的應急管理工作均由應急管理辦公室負責，應急管理辦公室通常隸屬于政府辦公廳、室，其作為一個內設部門，行政級別偏低，面對邊疆應急管理可能面對的涉及國際國內、民族宗教等因素的復雜情境，其協調應對能力明顯不足。另一方面，邊疆地區基層社會矛盾化解與利益協調平臺的缺位，增加了邊疆地區突發事件發生的可能性，加劇了邊疆應急管理的復雜性。近年來，發生在邊疆地區的群體性事件，如云南孟連事件以及晉寧的群體性事件，都是由于矛盾的長期積累、利益協調的受阻引致的突發事件，此類群體性事件的接連發生，充分暴露出邊疆地區基層政府在社會矛盾疏通及社會風險防范方面的不足。

（四）域外歸因：大國戰略布局與鄰國局勢影響

當今的世界政治某種程度上就是大國之間的政治，大國間的政治博弈直接影響了一個區域乃至整個世界的政治走向。伴隨著中國經濟的持續發展，綜合國力的不斷提升，國際影響力顯著擴大，尤其是在經濟總量位居世界第二，并有不斷趕超美國之勢時，必然會招致作為世界唯一超級大國——美國的擔憂。在美國看來，中國的發展與崛起挑戰到了美國的核心利益，這為其重新作出戰略部署及全球布局提供了依據。中國是世界上鄰國數量最多的國家之一，雖然與周邊國家發展睦鄰友好關系是我們一貫的主張，但是鄰國眾多也為美國的從中作梗提供了可能。美國的重返亞太戰略正是其為了防范中國崛起，重新進行全球戰略布局的體現，隨著美國戰略重心的東移，東北亞、東南亞的地緣政治更加風云變幻，我國東北邊疆、西南邊疆面臨的安全挑戰將大為增加，這同時也加大了我國邊疆地區應急管理的難度。此外，周邊國家的國內局勢和政治發展客觀上也會增加我國邊疆應急管理的復雜性。鄰國國內政局的動蕩或者鄰國之間爆發戰爭，都有可能影響到我國邊疆地區的正常秩序和社會穩定。近些年來，緬甸邊民涌入我國邊境的事件有增多趨勢，朝鮮的核試驗也越發頻繁，如何處置此類突發事件既考驗著我國政府的政治智慧，也影響著邊境地區的和諧穩定。

四、邊疆應急管理的整體性治理之道

邊疆應急管理面臨的情境復雜，背后的成因多元，存在認知層面、府際層面、組織層面、域外層面等四重歸因。這必然促使我們在開展邊疆應急管理工作中要樹立整體性治理的思維。整體性治理理論最先由英國學者希克斯（Perri6）、登力維（Patrick Dunleavy）等人于20世紀90年代末提出，是為了應對新公共管理運動導致的碎片化問題而給出的解決方案。新公共管理過于倡導公共事務供給主體間的競爭，從而忽視了政府部門間的協調與合作，導致了公共事務治理的碎片化。整體性治理認識到碎片化治理的嚴重缺陷，在反思和批判新公共管理的基礎上，指出實現整體性治理的關鍵在于協調、整合、制度化、信息化、責任感等。[8 ]就邊疆應急管理而言，我們除了要借鑒整體性治理理論的合理內核外，還要依據應急管理工作的特點以及邊疆地區的戰略地位，切實加強邊疆應急管理的預防預警和政府公關，才能實現邊疆應急管理的整體性治理目標。

（一）邊疆應急管理需健全預防預警機制，及時防控突發事件的蔓延

健全的預防預警機制是邊疆應急管理體系的前置要件，及時防范突發事件的產生，洞悉突發事件的走向，有助于減少突發事件的危害，為有效治理贏得寶貴時間。重預防是有效開展邊疆應急管理工作的前提。為此，首先，要加強應急管理基本知識的宣傳普及，提升邊疆民眾應對突發事件的能力。邊疆地方政府可以制作各類突發事件的預防宣傳冊，通過通俗易懂的語言告知邊疆民眾面對危機時的應對策略。當前，地震等自然災害類突發事件的應急宣傳比較普遍，但是社會安全事件的應急宣傳還比較薄弱，為此，邊疆地方政府可以總結以往的應急經驗，將社會安全事件進行分類梳理，凝煉成具有實際可操作性的步驟，有針對性地開展預防宣傳。例如，當發生暴恐事件時，人們可以知道如何開展自救，并第一時間向應急中心或公安機關報警，以減少傷亡的人數。只有人人具備預防預警的常識，才能有效應對突發事件。其次，要完善邊疆應急管理的監測預警網絡。尤其在人員密集的重點區域，如車站、機場、學校、集市、商場等地方要設立預警情報點，加大對突發事件的監測力度，一旦發現可疑人員和可疑苗頭要立即匯報追蹤。再次，要重視突發事件的應急演練。應急演練是預防機制的重要環節，對于時常發生的突發事件，邊疆地方政府應當定期組織相關單位和民眾進行應急安全方面的演練，通過模擬突發事件的現場，加強應急單位和普通民眾的配合，積累相關經驗，以防患于未然。最后，要充分發揮邊疆社區在基層社會矛盾化解及突發事件防范當中的重要作用。社區是整個社會的縮影，也是社會矛盾集中爆發的初始地點，建立完善的邊疆社區社會風險防范的長效機制，有助于及時化解社會矛盾，緩和不同群體間的社會關系，有效預防突發事件的發生。此外，通過提高社區居民參與應急管理的積極性，有助于準確把握突發事件的發展態勢，既能為應急管理工作贏得寶貴的時間，又能為應急管理工作奠定強大的群眾基礎。

（二）邊疆應急管理需注重各方力量的協調與整合，促進多元主體的合作治理

希克斯（Perri6）認為協調和整合是整體性治理的兩大核心要義。柯克·艾默森（Kirk Emerson）等認為整體性治理實際上是一種跨界治理，這種治理超越政府各層級、各部門之間的界限乃至公私部門之間的界限，各主體為實現共同目的而共同努力。[9 ]邊疆應急管理涉及的治理主體眾多，關系復雜，更加需要加強各方力量的協調與整合，以促進多元主體的合作治理。其一，要加強縱向府際關系和橫向府際關系的協調與整合。政府是應急管理工作的最重要主體，為此，達成政府內部的共識，開展一致行動是確保應急管理成效的關鍵之舉。邊疆地區的行政生態較為復雜，面對跨域的突發事件時，特別考驗上下級政府間的配合以及橫向政府間的協調。為此，可以按照大部制改革的精神，同時充分考慮到邊疆突發事件的多發性、應急管理的復雜性等特性，建議在邊疆省級政府層面組建常設性的邊疆應急管理委員會，該委員會屬于實質性的政府機構，由相關的政府部門重新合并組建而成，旨在協調相關應急部門的利益，整合碎片化的應急力量，統領省域范圍內日常的應急管理工作。其二，要整合各民族群體的力量，增強中華民族的凝聚力，提升國家認同感。“族際主義”的邊疆治理取向容易產生狹隘的民族主義思潮，當民族認同高于國家認同時，容易誘發民族抗爭乃至國家分裂。為此，必須采用“區域主義”的治理取向來取代“族際主義”的治理取向[10 ]，提高中華民族共同體的意識，增強國家認同，才能凝聚各民族的民心，共同防范和克服民族宗教類突發事件的發生。其三，要整合政府、社會組織、市場組織、公民的力量，尤其要重視民族領袖和宗教領袖作用的發揮，實現精誠合作。當今社會是一個開放包容的社會，政府的力量雖然關鍵，但非唯一。“在陸疆合作型治理模式下，政府不再是唯一的權威治理中心，而是在政府、社會、市場、公眾之間形成縱橫交錯的網絡治理結構”[11 ]，社會組織、市場組織和公民參與邊疆應急管理有助于彌補政府力量的不足，形成治理合力。其四，要加強與鄰國政府間的協調溝通，開展國際對話合作。邊疆地區的突發事件并非全部發端于國內，有些是由鄰國制造的危機引起的，如案例中的緬甸邊民涌入云南事件，緬甸軍機炸死炸傷中國邊民事件以及朝鮮的核試驗等。面對此類突發事件，必須要保持與鄰國政府間的溝通協調，及時遏制危機事態的蔓延。同時，此類事件也并不完全適用《突發事件應對法》中關于“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責”的相關規定，因為跨國的突發事件已經遠遠超出了以縣級政府為主的屬地管理原則，也非省市級政府能力所及，必須上升到中央政府層面開展應急工作。如在應對緬甸邊民涌入及緬甸軍機炸死炸傷中國邊民事件中，中央軍委、國防部、外交部第一時間與緬甸當局展開交涉；在朝鮮核試驗中，外交部及時作出回應，環保部立刻啟動東北三省邊境地區的輻射應急監測。

（三）邊疆應急管理需重視制度化建設，形成上下銜接的應急法律體系

希克斯強調整體性治理需要不斷被制度化，只有制度化的治理才能產生力量。邊疆應急管理要重視制度化建設，形成上下銜接的應急法律體系，才能確保邊疆應急管理工作的科學化、規范化和法治化。一方面，要以《突發事件應對法》為依據，完善邊疆應急管理方面的地方性立法。考慮到《突發事件應對法》主要是對全國范圍內的應急管理作出指導性的規定，無法全盤考慮邊疆應急管理的特殊情境，部分規定并不能完全適用于邊疆地區。為此，邊疆地區需要加強應急管理的地方立法，對全國性的相關法律作出變通性的規定，多數邊疆地區同時也是民族自治地方，因而邊疆地區應當發揮好自身在自治權方面的獨特優勢，例如位于邊疆的自治區、自治州、自治縣的人民代表大會可以根據當地的政治、經濟和文化特點，制定邊疆應急管理方面的自治條例和單行條例，以形成特色鮮明的地方應急法律體系，更好地規范邊疆的應急管理工作。另一方面，要建立長效的邊疆應急管理的協作聯動機制，提升治理的制度化水平。針對跨域性的邊疆突發事件，邊疆地方政府可以建立定期的行政首長聯席會議制度，適時簽署邊疆應急管理的合作協議，必要時還可成立跨域的應急管理委員會，統籌協調區域內的應急管理工作。政府間的協議對于規范地方政府的應急協作有著積極意義，我國部分區域簽署的《泛珠三角區域內地9省（區）應急管理合作協議》（2009）、《京津冀應急管理工作合作協議》（2014）等都可以為邊疆地區開展應急管理合作提供有益的借鑒。

（四）邊疆應急管理需借助信息化手段，提升應急工作的智能化水平

在登力維（Patrick Dunleavy）看來，整體性治理是數字時代的治理，必然要求服務信息的重新整合，整體決策的方式以及電子政務的廣泛化。[12 ]233為此，整體性治理視域下的邊疆應急管理也要借助信息技術的力量，創新治理方式，共享信息資源，提升應急工作的智能化水準。一方面，邊疆應急管理的全過程都需要借助信息化技術。在預防預警階段，應急預警監測系統的完善有助于科學地研判突發事件的發生機理，把脈事態的發展動向；在處置救援階段，應急指揮平臺的建設有助于快速協調和整合各應急單位的人財物等資源，及時形成治理合力；在恢復重建階段，應急信息平臺的建設有助于共享信息資源，優化救援物資的配置。總之，信息化技術在應急管理領域的運用，大大簡化了應急管理的復雜流程，增加了應急管理的科學性和針對性。廣西壯族自治區南寧市在應急信息化方面做出了很大努力，南寧市較早建立了應對突發事件的應急指揮平臺和應急信息平臺，形成了較為完備的應急聯動系統，該系統實現了與廣西軍區、南寧警備區警備信息指揮系統的互聯，此外，該系統還運用了GIS管理系統，以加強對危險源的監管。[13 ]這些都值得其他邊疆地方政府學習借鑒。另一方面，邊疆應急管理需加強信息化人才的培養，以期為應急管理信息化提供人才支撐。即便信息化技術再高端，如果缺乏配套的應急信息人才，那么應急管理的信息系統也無法有效運轉。“目前應急管理部門中沒有設置專門的信息化崗位，缺乏這類專業人才的參與，是我國政府應急管理信息化建設的一個重大缺陷”[14 ]，邊疆地區同樣面臨應急信息化人才匱乏的問題。為此，除了要大力吸引專業的信息化人才加入到邊疆應急管理隊伍外，還要加強對原有應急部門人員的信息化再教育，雙管齊下，為邊疆應急管理信息化奠定人才基礎。

（五）邊疆應急管理需加強政府公關，營造應急救援的良好輿論氛圍

政府公關是當前邊疆應急管理的薄弱環節。要實現邊疆應急管理的整體性治理，必需要凸顯政府公共關系的重要性。加強政府公共關系，需要發揮新聞媒介的傳播功能，營造應急救援的良好輿論氛圍，提升政府的良好形象。面對自然災害和事故災難類突發事件，邊疆政府應該將救援工作和公關工作同時并舉，通過新聞媒體第一時間向邊疆民眾準確無誤地發布事件的最新進展，公布相關信息，穩定邊疆民心，為應急救援工作創造“人和”氛圍。面對涉及民族宗教等敏感類的社會安全事件時，政府的公關顯得尤為重要。無論是拉薩的3·14事件，還是烏魯木齊的7·5事件，部分西方媒體都以“殘酷鎮壓”為由對我國政府的正面救援行為進行黑白顛倒的報道，人為扭曲事實，破壞我國政府形象。這些都告誡我國政府在應急處置中務必要高度重視政府的公關宣傳，對內要積極爭取少數民族同胞及宗教領袖的支持，及時緩和民族矛盾；對外要大力提升國內媒體在國際上的話語權和號召力，維護良好的國家形象。此外，面對部分由地緣政治引起的跨國性突發事件時，需更加重視政府的國際公關，積極開展雙邊或多邊的對話協商，建立鄰國政府間的合作調解機制，有效化解危機。如緬甸邊民涌入云南事件，我國政府在應急處置該類事件時，既要確保我國邊境地區的安定有序，又要出于人道主義精神合理安置緬甸邊民，同時要加強政府公關，及時與緬甸政府溝通協商，獲得國際社會的認可與支持，樹立負責任大國的形象。總之，邊疆應急管理中加強政府公關，有利于正確引領輿論的導向，塑造良好的國家形象。

五、結語

邊疆應急管理事關邊疆安全穩定，事關國家長治久安，具有重大的戰略意涵。邊疆應急管理是邊疆治理的重要內容。隨著邊疆問題的不斷顯現，邊疆治理日益受到關注，將邊疆治理上升到國家戰略的高度，既是時代發展的必然抉擇，也是人民群眾的共同期許。加強邊疆應急管理的研究有助于夯實“治邊”成果，也必然成為今后邊疆治理研究的重要方向。由于邊疆突發事件的成因多元、類別多樣，既有國內的因素，也有國外的影響，因而邊疆應急管理面臨的情境相當復雜。展望未來，邊疆應急管理需打破狹隘的地域限制，從國家的情懷、全局的視域、整體性治理的思維出發來構建應急管理體系。具體而言，邊疆應急管理需從健全預防預警機制，及時防控突發事件的蔓延；注重各方力量的協調整合，促進多元主體的合作治理；重視制度化建設，形成上下銜接的應急法律體系；借助信息化手段，提升應急工作的智能化水平；加強政府公關，營造應急救援的良好輿論氛圍等方面來提升治理水平。