全面依法治國背景下農民工權益保護的幾點法律思考

劉安輝

摘 要： 黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。因此，如何保障為經濟社會發展做出巨大貢獻的農民工的合法權益，是全面依法治國的題中之義。本文以農民工權益保護存在的問題著手，分析產生問題的原因，并提出保障農民工權益要從增強守法意識、樹立法律權威、抓好法律監督、暢通司法救濟渠道、健全完善相關立法等五個方面采取法律對策。

關鍵詞：新型城鎮化 農民工權益 法律意識 法律對策

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）12-0341-02黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。全面依法治國是一個全新的概念，從結構到內涵，從理論到實踐，涵蓋了我國法治建設的各個領域和各個層面。因此，如何保障為經濟社會發展做出巨大貢獻的農民工的合法權益，是全面依法治國的題中之義。法治社會的核心就是以人為本，首要問題就是保障農民工的合法權益，解決農民工進城以后的擇居權、就業權、受教育權、社會保障權等。

一、農民工權益保障的現狀

麻陽苗族自治縣位于湘黔邊界的湖南省西部，懷化市西北部，轄23個鄉鎮，總面積1568平方公里，其中耕地面積25.5萬畝，總人口39.95萬，農業人口32.8萬，是一個典型的“人多地少，土地零散”的山區邊遠縣，也是一個勞務輸出大縣。根據麻陽縣統計局公布的數據顯示，2015年底全縣外出務工人員就多達8.8萬人。筆者主要就外出農民工權益保障情況進行調查，發現這些年來，農民工問題受到了社會各界的廣泛關注，保護農民工權益也取得了明顯的成效，改善最為明顯的是農民工“欠薪”情況。但是，作為弱勢群體，農民工在其擇居權、就業權、受教育權、社會保障權等方面存在的問題仍比較突出。

1.職業技能培訓權利保障難

筆者在調查中發現，麻陽在外務工人員多以初中文化程度為主，新生代農民工多以中專和高中文化程度為主，多數沒有參加過任何技能的培訓。據麻陽縣統計局頌的數據顯示，在全縣8.8萬多農民工中，接受過技能培訓的農民工占32.7%，比上年提高1.9個百分點。可見文化程度低，接受的職業技能培訓少，是農民工的一個顯著特征。雖然近年來農民工接受培訓的比重每年都有所提高，但遠未達到市場的要求。分析原因主要是由于農民工職業技能培存在多頭管理，培訓任務和培訓內容與市場需求嚴重脫節，導致農民工對職業技能培訓積極性不高。

2.自主擇業的權利保障難

由于受自身文化素質和勞動技能的影響，外出農民工沒有太多的職業選擇空間，大都只能從事一些簡單的體力勞動，或對知識技能要求不高的低技能工種。如調查中，筆者就發現，在麻陽郭公坪溪口村外出務工的146人中，有83人從事的是建筑、搬運行業，約只有20多人在從事服務行業。據麻陽縣統計局數據顯示，農民工在職業主要集中在制造業、建筑業。其中，從事制造業的比重最大，占35.7%，其次是建筑業，占23.5%。由此可見，農民工自主擇業的權利難以實現。

3.同工同酬權益保障難

近年來，隨著我國社會經濟的高速發展，農民工工資也有所上漲，但與城鎮職工相比，工資收入仍存在一定的差距。國家統計局公布的數據顯示，2015年外出農民工人均月收入3072元，比上年增加208元，增長7.2%，增速比上年回落2.6個百分點。據新國家統計局發布數據的數據顯示，2015年全國城鎮非私營單位就業人員年平均工資為62029元。可見，農民工的工資增漲遠遠低于城鎮職工。孟昕就曾指出：“這種狀況在過去15年沒有得到改善。”農民工資拖欠比較嚴重，尤其在建筑、運輸業等行業比較突出，據國家統計局數據顯示，2015年，被拖欠工資的農民工人均被拖欠工資為9788元，比上年增加277元，增長2.9%。

4.實現城鎮安居保障難

俗話說，安居才能樂業，但目前不僅大城市，二三線的城鎮的房價也居高不下，農民工想要在城鎮實現“住有所屋”，還存在一定的困難。因此，許多農民工雖然工作在城鎮，大部分時間卻生活在鄉村，像候鳥一樣在打工地與居住地之間遷徙；還有相當一部分農民工靠租房居住，游離在城市之外。

5.簽訂勞動合同保障難

簽訂勞動合同，作為農民工的一項重要權利，《勞動法》、《勞動合同法》等相關法律作了明確規定，但令人遺憾的是，農民工簽訂勞動合同的狀況并未得到明顯改善。據國家統計局公布的數據顯示，2015年與雇主或單位簽訂了勞動合同的農民工比重為36.2%，比上年下降1.8個百分點。其中，外出農民工和本地農民工與雇主或單位簽訂勞動合同的比重分別為39.7%和31.7%，分別比上年下降1.7和1.6個百分點。

二、農民工權益保護難的原因分析

農民工權益保護難有著諸多原因，關于歷史方面和社會方面的原因學術界探討得較多，如二元戶籍制度，城鄉二元結構，城鄉二元勞動力市場等等，在此不就再累述，筆者主要從法律的角度對農民工權益保護存在的問題進行分析。

客觀而言，在保護農民工權益方面，我國已經初步建立了比較完善的法律法規體系。但是法律法規的實施方面仍存在一些問題，未能達到預期的效果，筆者主要從四個方面進行探討。

1.用人單位守法意識不強

就用人單位與勞動者而言，權利和義務是相對的，勞動者的權利，就是用人單位的義務，勞動者權利的實現程度，在很大程度上取決于用人單位的守法意識。《勞動合同法》對勞動合同的方方面面作了詳盡的規定，如第10條規定：建立勞動關系，應當訂立書面合同；第82條規定：用人單位自用工之日起超過一個月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的，應當向勞動者每月支付二倍的工資。但令人遺憾的是，2015年與雇主或單位簽訂了勞動合同的農民工比重只有36.2%，比上年下降1.8個百分點。[3]可見再好的法律一旦不被遵守，也只是紙上的權利。

2.監管缺位致使法律權威缺失

《勞動法》第85條規定：縣級以上各級人民政府勞動行政部門依法對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督檢查，對違反勞動法律、法規的行為有權制止，并責令改正。第87條規定：縣級以上各級人民政府有關部門在各自職責范圍內，對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督。第88條規定：各級工會依法維護勞動者的合法權益，對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督。勞動行政部門、地方各級人民政府、工會對勞動法律、法規的貫徹執行負有法定監管職責。山西黑磚窯案、吉林德惠火災案，集中反映了監管缺位的突出問題，導致已經公布實施的法律未能發揮應有作用。

3.權利救濟不暢

雖然《勞動法》中規定：勞動者在合法權益受到侵害時，有權要求有關部門依法處理，或者依法申請仲裁、提起訴訟。《工會法》也對工會維護職工合法權益進行了規定。但農民工的權利救濟仍比較乏力。分析原因，一是因為《勞動爭議調解仲裁法》規定解決勞動爭議的方式有四種：協商、調解、仲裁、訴訟。協商、調解這兩種方式是建立在雙方自愿的基礎上，雖然我們不能排除這兩種方式存在的意義，但事實上勞動者與用人單位之間發生勞動爭議時，基于各自的利益考慮，往往分歧較大，大多只能通過仲裁、訴訟方式解決。再加上《勞動法》中規定勞動爭議仲裁前置程序，使勞動爭議處理程序更加復雜、冗長，增加農民工維權成本。二是勞動爭議案件屬民事案件范疇，適用《民事訴訟法》有關“誰主張誰舉證”的訴訟原則，由于農民工大多數文化素質不高，取證、質證能力有限，使農民工無法舉證或舉證無力，農民工的權益得不到及時維護和保障。

4.保護農民工權益的法律制度欠完善

現有的保護農民工權益的法律未能發揮其應有的作用，也與這些法律制度本身存在缺陷有關，這些缺陷表現在兩方面：一是缺乏可操作性。如以《中華人民共和國工會法》為例，第6條規定：維護職工合法權益是工會的基本職責。第22條對企業、事業單位違反勞動法律、法規規定，工會如何維護職工權益進行了規定。但現實的情況是，工會組織鮮見有效維護農民工權益的成功案例。二是在一些地方政府法規中，仍存在對農民工的歧視性制度安排，有違公平公正的原則。如以筆者所在的懷化市為例，懷政辦發[2013]14號《懷化市城區義務教育招生入學管理辦法》，把戶口作為小學生入學的必要條件，將沒有本地戶口的孩子，包括農民工子女的孩子排除在外，像類似于懷化市的情況在全國范圍內并非個例。

三、全面依法治國背景下農民工權益法律保護的對策

保護農民工權益，是一項復雜的系統工程，應綜合采取多種手段和措施，但無疑法律措施是首選。在當前大力推進全面依法治國背景下，解決農民工權益保護問題，應采取以下法律對策。

1.增強法律意識

“法律意識是推動自覺守法的一個重要思想動力”。在法律實施過程中，法律意識是推動尊法守法的思想基礎。現實中，正是用人單位將保護農民工權益的法律規定置若罔聞，想方設法逃避應盡的法律義務，才導致了侵害農民工權益的直接后果。因些，必須強化用人單位守法意識，立足于長期不懈的法制宣傳教育，不斷提高用人單位的守法意識，為保護農民工權益創造良好的思想基礎。

2.樹立法律權威

要實現法治重要的一個方面是樹立法律權威，民眾普遍服從法律。這些年來，農民工討薪的事件是五花八門，總理幫忙討薪也不是什么新聞。于是，當農民工權益遭到侵害時，要么選擇上訪；要么選擇鬧事，認為“大鬧大解決、小鬧小解決”。 ，這些都反映了，在大家的意識中認為，法律靠不住的，法律，還有什么權威可言？保護農民工權益，必須確立法律權威。各級地方政府、部門及領導干部要把法律手段作為治國理政的普遍首選方式，嚴格執行法律，依法辦事，確保法律的權威，讓法律成為社會治理最有效的方式。

3.多管齊下抓好法律監督

3.1對侵害農民工權益的違法行為保持“零容忍”

破窗理論說明容小過，必釀大錯，這正是對違法行為保持“零容忍”的理論基礎。當前一些用人單位侵害農民工權益，違反了相關法律規定，一些地方政府及相關部門往往抱著多一事不如少一事的態度，視而不見或者是習以為常，使侵害農民工權益的用人單位違法成本很低或零成本，這無疑助長了用人單位的違法行為。只有堅持對侵害農民工權益違法行為的“零容忍”，才能編織出一張疏而不漏的恢恢天網。這個網，既是違規行為無所逃匿的“高壓網”，也是堅守農民工權利底線的“安全網。”

3.2建立健全用人單位征信記錄檔案

充分利用社會監督的強大力量，來監督用人單位的違法行為。勞動行政部門可以對與勞動者沒有簽訂書面勞動合同的、不為勞動者繳納社會保險費的用人單位，在依法進行行政處罰的同時，還應建立征信記錄檔案，并通過電視、報紙、網站、公告欄等方式進行公開曝光，提高監管效果。

3.3對監管者進行監管

將監管者納入監管制度的框架內。相關的立法要明確監管部門的權利、義務和責任，明確監管的工作職責、工作程序和懲罰措施，建立有效的法律預防機制。負有監管職責的地方各級政府和相關部門，定期（每半年或一年）要將履行監管職責的情況在政府門戶網站進行公布，接受社會監督，對于發生的侵害農民工權益的惡劣事件，要對監管者進行追責。在吉林德惠火災案中，11名公職人員被立案偵查。但令人不解的是，社保機構的相關人員卻沒有涉及，理由是：失事的寶豐源公司未給職工交納任何社會保險費，出事后也無財力支付工傷保險待遇。寶豐源公司沒有給職工繳納包括工傷保險在內的所有社會保險，社保機構明顯存在監管缺失，社會對社保機構的監管更是一項空白。

4.要消除制約因素，暢通司法救濟渠道

4.1取消仲裁前置程序，確立或裁或訴制度

《勞動法》設置了勞動爭議仲裁前置程序，人民法院對未經仲裁直接起訴的勞動爭議不予受理。同一個案件既仲裁又訴訟，這有違程序效益的原則。解決農民工權益保護的程序，應當在公平、正義的基礎上，用最少的時間、金錢和司法資源的投入，獲得最大收益。因此，應當取消農民勞動爭議仲裁前置的規定，賦予農民工仲裁或訴訟的選擇權。

4.2建立專門的勞動案件訴訟費用減免制度

農民工作為弱勢群體，經濟狀況比較差，往往負擔不起正常的律師費和訴訟費，使得他們在受到侵害后很難通過正常途徑得到法律救濟。我國盡管有法律援助和救助制度，但規定的條件過高，致使受益者范圍過窄。勞動者陷入勞動糾紛中，訴訟費用支付存在困難是客觀情況，減免訴訟費用的要求合情合理，法律和法院應該支持。

4.3建立有利于農民工權益保障的執行制度

執行，是在法院判決后當事人的實體權利轉化為現實利益的關鍵一步，也體現著司法的權威和強制力。但是，在現實的司法實踐中，“執行難”的問題比較突出，特別是農民工等弱勢群體的執行問題尤為突出。如果這些執行難的問題得不到解決，農民工等弱勢群體由于無法得到法律上的救濟，則會對法律失去信心，很可能采取非法手段來維護自身利益，嚴重影響社會穩定。因此，應當通過法律制定獨立的執行程序，設立綠色通道。這實際上表明，建立適合我國國情的農民工訴訟申請執行的綠色通道是可行的，也是非常有必要的。

我國農民工是一個有2.68億人的龐大群體，農民工的權益保護是一項任務繁重、情況復雜、長期性的系統工程。我們既不能操之過急，更不能畏難不前。在推進全面依法治國過程中，我們要堅持以人為本，逐步解決好農民工權益保障問題。