基層干部對京津冀協同發展的認知研究

鄧國軍　崔坤杰

[摘要]科學認知是推動京津冀協同發展戰略部署落實的前提。基層干部是推動京津冀協同發展的重要力量，其認知水平是影響決策部署落實的重要因素。調研數據顯示，基層干部比較關注京津冀協同發展，從政治上高度認可京津冀協同發展重大戰略部署，對京津冀協同發展前景非常樂觀。但對京津冀協同發展缺乏深度認知，對政策內容不完全了解，對京津冀協同發展的癥結難點把握較準，認為推動京津冀協同發展的困難較大，對落實京津冀協同發展缺乏舉措和思路，寄希望于高層領導推進落實京津冀協同發展，希望上級能有大手筆、出臺具體的相關政策，為基層推進落實京津冀協同發展提供詳細方案。基層領導干部對京津冀協同發展的認知符合干部對政策認知的水平，對黨和國家出臺的相關大政策、大戰略、大方向能夠高度認同，都能從政治上把握要求，但具體落實上的專業性、詳細了解不夠。為提高基層干部對京津冀協同發展認知水平，需要轉變觀念，增強主動精神，克服“等靠推”的思想；加大培訓、提高認知，通過政策宣傳、輿論熏陶、理論教育，增進了解，凝聚共識，提高認知水平；明確責任、積極落實，使基層干部能夠知行合一，推動京津冀協同發展。

[關鍵詞]基層干部；京津冀協同發展；認知

[中圖分類號]D267.5；F127[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2017）10-0042-04

推動京津冀協同發展，是黨中央、國務院在新的歷史條件下所作出的重大決策部署，京津冀協同發展有利于優化提升首都核心功能，能夠有效地解決北京“大城市病”，解決北京地區人口、資源、環境緊張問題，有利于建設和諧宜居的世界一流城市；有利于京津冀三地優勢互補、協同發展，建設現代化新型首都圈和世界級城市群，成為我國經濟創新發展的新引擎；有利于引領經濟發展新常態，推進經濟社會協調發展。路線方針政策確定后，干部是關鍵。基層干部是落實中央決策部署、推動國家發展戰略的重要力量，推動決策部署落到實處是基層干部當前的一項重大政治任務。干部的認知、行動的執行力是影響落實路線方針政策的重要因素。“知者行之始，行者知之成。”科學認知是落實決策部署的前提。對基層干部對京津冀協同發展的認知情況進行調查，了解基本情況，對于推動京津冀協同發展工作落到實處具有重要意義。

一、調查對象及調查方法

課題組主要采用問卷調查的方法，并通過座談、電話訪談等方式進行綜合調查。課題組對全區各鄉鎮街道、委辦局領導干部發放調查問卷140份，收回有效問卷101份，有效回收率72.1%，利用SPSS17.0軟件對數據進行了處理分析。調查對象涉及基層干部范圍、層級比較廣泛，有來自鄉鎮街道的，也有機關委辦局的；有擔任領導職務的，也有基層辦事員。具體情況是：性別比例分布均衡，男性47人、占比46.5%，女性54人、占比53.5%；年齡相對年輕；學歷層次比較高，大學專科5人、大學本科82人、研究生及以上學歷14人；行政級別分布較合理，科員23人、副科級16人、正科級42人、副處級及以上20人；大多數的領導干部崗位從事綜合管理崗位，共有55人，黨建政工類、專業技術類、行政執法類分別有17人、15人、14人。調查問卷設計主要是從基層干部對京津冀協同發展總體認知情況，協同發展的意義、目標、難點、路徑以及區域在京津冀協同發展戰略中的地位與作用的幾個方面而進行的。

二、基層干部對京津冀協同發展認知現狀

調查可從存在的問題和捕捉積極因素兩個方面入手，以此方法來全面而立體地研判認知的全貌。

（一）基層干部對京津冀協同發展關注度較高，但缺乏深度學習

某區基層干部具有較高的政治意識，能夠從大局出發，從政治話語中把握京津冀協同發展，比較關注京津冀協同發展進展情況；而且能夠從政治上高度認同，認為京津冀協同發展是利國利民的大事；從行動上表示愿意積極支持京津冀協同發展。在“關注京津冀協同發展嗎？”的調查中，50.5%的人非常關注京津冀協同發展，47.5%的人表示有時關注，只有2%的人不關注。但基層干部對京津冀協同發展的內涵認知還比較模糊，缺乏深度的了解。對推動京津冀協同發展的出發點、總體要求、發展目標不清楚，對習近平總書記在2014年2月26日座談會上對京津冀協同發展提出的七大要求不明了。對中央和上級關于京津冀協同發展的具體政策內容不是非常清楚，許多基層干部沒有從落實工作的角度來認真地閱讀相關文件內容，認為與工作關聯性不大，沒有具體的落實任務就造成基層干部沒有認真研究相關政策內容。對《京津冀協同發展規劃綱要》不了解，只有6.9%的人認真閱讀過《京津冀協同發展規劃綱要》相關材料，35.6%的人聽過相關講座，45.5%的人看過相關新聞，11.9%的人不了解。對《中共北京市委北京市人民政府關于貫徹〈京津冀協同發展規劃綱要〉的意見》也是不甚清楚，7.9%的人認真閱讀過相關材料，46.5%的人是看過相關新聞，28.7%的人聽過相關講座，15.8%的人不了解。

（二）基層干部對京津冀協同發展前景樂觀，但認為推動落實困難比較大

基層干部對京津冀協同發展未來發展前景持積極態度，認為通過系列的強有力的舉措會促進京津冀協同發展，不會是僅停留在理論設想和政策文本的描述，而是會落到實處。29.7%的人非常看好京津冀協同發展前景，51.5%的人比較看好，17.8%的人認為未來發展前景一般，只有1%的人不看好；基層領導干部認為京津冀協同發展會在區域經濟協同發展、城市治理、生態環境保護等方面取得較好成效；認為京津冀協同發展能夠促進區域經濟社會協調發展，有效緩解北京“大城市病”。在關于“京津冀協同發展是否會使京津冀地區成為未來區域經濟發展的‘增長極嗎？”的調查中，37.6%的人認為會，50.5%的人認為會有一定的積極影響，8.9%的人認為影響不大，只有3%的人認為不會。“京津冀協同發展會有效緩解北京市‘大城市病嗎？”40.6%的人認為會緩解，47.5%的人認為部分會緩解，只有11.9%人認為不會緩解。通過京津冀協同發展，69.3%的人認為會緩解北京市公共資源緊張問題，66.3%的人認為會解決環境污染問題，62.4%人認為會有效地抑制人口膨脹，61.4%人認為會解決交通擁堵問題，但對高房價問題、就業壓力問題絕大多數的人認為不可能解決。基層領導干部也認為，協同推進京津冀協同發展的困難比較大，需要解決的難題比較多，區域之間的資源配置、社會政策的協同發展難度較大。

（三）基層干部對京津冀協同發展的政策內容不完全了解

基層領導干部雖然關注京津冀協同發展，但是多限于淺層次和感官性的認識，主動收集相關信息、研究相關問題的人少，對京津冀協同發展的具體政策內容不完全了解。“您主動收集、閱讀關于京津冀協同發展的相關資料嗎？”5.9%的人會經常收集閱讀資料，35.6%的人有時，36.6%的人偶爾會，21.8%的人從來沒有收集閱讀相關資料。一些基層干部不了解京津冀三地功能地位，有的人甚至對首都核心功能都不甚明白。9.9%的人完全不知道首都核心功能，72.3%的人部分了解首都核心功能，只有17.8%的人完全了解，對哪些是疏解北京非首都功能更是不甚清楚。如“高校、醫院等公共服務機構外遷是疏解北京非首都功能嗎？”57.4%的人認為是疏解北京非首都功能，24.8%的人認為不是，17.8%的說不清楚。53.5%的人不知道北京非首都功能疏解是京津冀協同發展的關鍵和核心。對京津冀協同發展重點突破領域環節也有一些領導干部不知道，有40%的人不知道京津冀協同發展先行重點突破領域是“交通一體化、生態環保、產業升級轉移”。對《北京市新增產業限制和禁止目錄》（2014、2015）了解的人更少，只有12.9%的人了解，38.6%的人聽說過，48.5%的人沒聽說。

（四）基層干部對京津冀協同發展的癥結難點把握較準

京津冀協同發展雖然是國家新的戰略部署，但京津冀三地推進落實協同發展困難比較多。在關于“京津冀協同發展遲緩的原因？”調查中，有81.2%人認為是地區利益約束，59.4%人認為是地區發展差距巨大，三地的社會公共服務、醫療教育水平明顯不同，46.5%的人認為區域功能定位不明確，29.7%的人認為是三地政治地位不同。什么是“京津冀協同發展的最大障礙因素？”與上面的調查結果非常吻合，43.6%的人認為是地區利益約束，42.6%的人認為是公共資源配置不平衡，5.9%的人認為是政治地位不同。66.3%的基層干部認為京津冀協同發展與長三角、珠三角相比，主要是行政力量太強，市場培育不足，27.7%的人認為說不清楚，5.9%不贊同這種觀點。

（五）基層干部寄希望高層領導推進落實京津冀協同發展

基層干部認為京津冀協同發展是自上而下地推動，需要領導者打破“一畝三分地”思維定式，做好頂層設計，以強有力的制度推進產業對接、優化城市空間布局和空間結構，提升區域城市化一體化水平。“京津冀協同發展的最強動力是什么？”49.5%的人認為最強動力是國家領導推動的，41.6%的人認為是三地協同合作，6.9%的人認為是市場驅動，2%的人認為需要基層改革試點先行。“推進京津冀協同發展的基礎和條件有哪些？”80.2%的人認為有國家高層推動，63.4%的人認為是三地有共同的利益訴求，51.5%的人認為是區域資源豐富，50.5%的人認為是近來合作力度不斷加強、具有成功的經驗，48.5%的人認為是市場一體化水平提高。

（六）基層干部對落實京津冀協同發展缺乏舉措

基層干部對推進京津冀協同發展不知要做什么，也不知怎么去做。“目前基層干部在京津冀協同發展的狀態是？”51.5%的人認為是觀望、等待政策；22.8%的人是茫然，不知所為；也有25.7%的人積極創新落實。“您曾想過利用和落實京津冀協同發展相關政策嗎？”34.7%的人沒有想過，33.7%的人不清楚相關政策，31.6%人想過利用和落實京津冀協同發展相關政策。“基層落實京津冀協同發展規劃綱要主要依靠？”74.3%的人認為要領導推動，53.5%的人認為是制度約束，50.5%的人認為需要利益驅動，37%的人認為要教育引導，只有29.7%人選擇考核推動。基層落實京津冀協同發展規劃綱要也確實存在許多難點，有57.4%的人就認為是政策不清，49.5%認為是層級較低、資源比較缺乏，38.6%的人認為是溝通困難，37.6%的人認為是重視不夠。

（七）基層干部期望本地區在京津冀協同發展中有大作為

許多領導都認為京津冀協同發展會對本地區發展有影響。56.6%的人認為京津冀協同發展會對本地區影響較大，37.6%的人認為有一點影響，只有5.9%的人認為沒有影響。基層干部清醒地認識到京津冀協同發展對本地區的影響也是雙方面的，既有機遇也有挑戰，37.6%的人認為機遇更多，22.8%認為挑戰更多，32.7%認為兩者相當，4%的人認為不確定。58.4%的基層干部期望京津冀協同發展能夠較大地改善本地區的交通現狀，使交通更加便捷；47.5%的人期望能夠引進產業、促進經濟發展、提高百姓收入水平，42.6%的人期望能夠加強基礎設施建設、提高城市化水平；37.6%的人期望改善教育、醫療、社會保障，提高公共服務水平。80.2%的人期望本地區能夠在生態環保方面為京津冀協同發展做出示范，成為京津冀協同發展的典范；53.5%的人期望在產業升級轉移方面做點貢獻，45.5%的人期望在交通一體化方面成為京津冀協同發展的典范。

綜上所述，基層干部認識到京津冀協同發展是黨和國家一項重大戰略，是推動區域協同發展，促進區域資源合理配置的重大舉措。基層領導干部比較關注京津冀協同發展，對京津冀協同發展的期望較高。但是基層干部對京津冀協同發展的認知情況不容樂觀，基層干部對京津冀協同發展認識不系統、不深刻、不全面，對中央精神要求領會不深刻、對上級政策深入學習不足，對照問題、聯系工作實際進行有效學習不足，推動上級決策部署的主動性、探索性精神不足，存在依靠上級、等待政策的心態，與推進京津冀協同發展要求還有一定的差距。

三、提高基層干部對京津冀協同發展認知的思考

影響基層干部對京津冀協同發展認知的因素是多方面的，有個人內在原因，也有外在宣傳教育不足等外在因素影響；既有區位因素影響，本地區亟須解決的京津冀協同發展的重要問題、承擔的具體任務比較少，推動京津冀協同發展的緊迫性不強；也受崗位因素、個人利益因素影響，學習認知、推動京津冀協同發展并不是工作崗位規定動作，與工作要求、個人發展關聯性不強，基層領導干部更多的是落實具體的政策要求，當工作沒有規定性要求來推動京津冀協同發展的硬指標時，基層領導干部就停留于淺層次的認知，對京津冀協同發展只是概念性認知，缺乏深層次的把握。當前，為提高基層干部對京津冀協同發展認知水平，需要轉變觀念、高度重視；加大培訓、提高認知；明確責任，積極推動落實。

（一）轉變觀念，增強落實京津冀協同發展戰略的主動性

京津冀協同發展是一項意義重大的國家戰略，具有重要意義。重大戰略需要落實，需要基層領導干部轉變觀念，增強主動精神，克服“等靠推”的思想。

1.基層干部要有主動參與精神。京津冀協同發展不僅要依靠頂層設計、做好規劃，也需要基層具有主動參與精神，自覺地根據本地區、本單位的實際情況，主動地學習和運用中央的精神，以京津冀一體化的思維推動相關工作開展。

2.基層干部要有主動擔責的精神。京津冀協同發展不僅要依靠領導推動、協調各方，也需要地方各級領導干部主動承擔責任，積極推動，不能是面對新情況、新問題就不知所措，茫然不知。

3.基層領導要有主動學習的精神。京津冀協同發展不僅要依靠上級送政策，更需要基層主動學習中央精神，把握上級政策內容，主動與上級或相關部門對接，了解相關具體政策要求。需要基層干部原原本本地學習習近平總書記講話精神，學習中央和市委相關文件內容；還要聯系本地區、本單位的實際情況，學習領導和理論專家的要求和政策建議。要從講話精神、政策文件、理論解讀中，學出自信、學出方法、學出思路，增強干事創業的底蘊和能力。

（二）加大培訓，準確把握京津冀協同發展深刻內容

習近平總書記對京津冀協同發展提出了明確的要求，國家也制定了《京津冀協同發展規劃綱要》，明確了京津冀協同發展任務目標、重點工作、發展路徑，北京市出臺了貫徹實施意見和相關政策文件，對于進一步推進京津冀協同發展提供了堅實的政策基礎。需要把中央和市委的相關精神宣傳到基層，做好《京津冀協同發展規劃綱要》和《中共北京市委北京市人民政府關于貫徹〈京津冀協同發展規劃綱要〉的意見》的闡釋解讀，形成輿論、凝聚共識、增強動力。

1.加大京津冀協同發展的政策宣傳力度。利用好廣播電視、報紙雜志、互聯網等傳媒，有計劃、有重點地宣傳好中央精神和重要政策，增強各級領導干部的政策把握能力。

2.加大京津冀協同發展的理論教育力度。京津冀協同發展是重大的政治任務，也是重大的區域經濟社會發展的理論與實踐課題，是一項復雜的系統工程，需要理論的支撐，更需要科學指導。要邀請相關專家和上級領導對各級領導干部進行專題培訓，以增強領導干部的科學知識和分析問題能力，而不僅僅是了解一些政策概念任務。

3.積極推進京津冀協同發展進課堂。黨校、行政學院應該把京津冀協同發展課程列入干部培訓必修課程，明確每個班次學習具體內容，制定詳細的教學計劃大綱，而不能僅僅是應景式、臨時性的課程安排。

（三）明確責任，積極推動京津冀協同發展落到實處

提高基層干部京津冀協同發展的認知水平為出發點和落腳點，關鍵在于落實。推進京津冀協同發展不能僅僅停留在政治口號和文件上，更應落實在行動上。從區委到各職能部門，應該要具體明確推動京津冀協同發展具體任務和相關要求，增強推動決策部署的外在約束力。各級領導干部在京津冀協同發展大背景下，應具有相應的思維能力和工作能力，要善于運用協同發展的理念和思維方式來推動工作，善于在工作實踐中提高認識。因此，各級領導干部對于已經形成共識、思路已經清晰、易于操作的項目要積極地推進，要在推動實踐中形成工作經驗和協調機制，增強地方溝通和協同發展能力；要積極研究政策，完善工作思路，把工作任務分解落實到基層，把推進京津冀協同發展的業績作為領導干部年度考核的增分項目，使各級領導干部有動力去研究落實相關政策，創新性地推動京津冀協同發展。

四、小結

通過對某京郊部分基層領導的調查，發現了基層領導干部對京津冀協同發展的認同度較高，對京津冀協同發展的戰略舉措持積極樂觀的態度。但也發現了基層領導認知受工作崗位、區位因素等影響，對京津冀協同發展的相關政策了解不清、上級精神要求把握不透、理論認知還需進一步提升。推進京津冀協同發展需要提高基層領導干部的認知水平，要堅持以問題為導向，聯系工作實際，在促進工作發展過程推進京津冀協同發展。因此，要轉變觀念，重視京津冀協同發展的宣傳教育和培訓力度，切實推動基層干部知行合一，為促進京津冀協同發展貢獻地方經驗。

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〔責任編輯：崔家善〕